当好依法行政的“参谋”和“助手”

李林 王宗旗

【摘要】开展公职律师工作，建立一支政治坚定、业务精湛的高素质公职律师队伍，不断完善公职律师制度，加强公职律师的有效保障，才能充分发挥公职律师在推进依法行政中的重要作用，为协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”的奋斗目标提供优质高效的法律服务。

【关键词】公职律师 依法行政 制度建设 【中图分类号】D926.5 【文献标识码】A

公职律师制度作为国家治理体制的重要组成部分，是推进和服务依法行政、建设法治政府的一项重要制度设计。在这个制度基础上，充分发挥公职律师的应有作用，对于提高行政机关依法行政的能力和水平，促进公职人员依法办事，具有重要意义。

公职律师是新时代全面依法治国和依法行政的重要力量，应加强公职律师的政治建设、制度建设

党的十八届四中全会提出，“全面推进依法治国”，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。公职律师本质上姓“公”、姓“党”，是国家法治工作队伍的有机组成部分，承担着服务推进全面依法治国和依法行政的历史重任。公职律师参与和服务依法行政，应当毫不动摇地拥护中国共产党、拥护宪法，具备较高的政治素养，懂国情、高站位、讲觉悟。公职律师的公务属性要求其严格身份准入与条件设置，如参照政府法律顾问制度模式，公职律师原则上应当是中共党员；在公务工作机制上还应遵循决策长官制与集中决定制等，做到公职化的运行和规制。公职律师的律师属性，要求其以法律专业化、知识化、职业化为根基，懂业务、精技术、守规范。公职律师是律师队伍的重要组成部分，应当接受法律、政策、规范性文件多重规制，并纳入“两结合”管理体制。公职律师的制度安排与角色特征，決定了其当好依法行政的“参谋”和“助手”必须具有政治、法律、行政与社会的精准定位。

公职律师服务法治政府建设，当好依法行政的“参谋”和“助手”，应当有一整套行之有效、简便易行的制度和程序。例如，制定和健全公职律师为有关重大决策、重大行政行为提供法律意见的制度；公职律师参与有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证的制度；公职律师参与有关合作项目的洽谈、协助起草、修改重要的法律文书或者其他重大合同的制度；公职律师为处置有关涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务的制度；公职律师参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务的制度，等等。用制度和程序规范保障公职律师依法有效履职，确保其真正当好依法行政的“参谋”和“助手”。

充分发挥公职律师作用，应加强公职律师的能力建设、队伍建设

公职律师须紧扣依法行政的职能职责，不断提高自己的能力和水平，在服务依法行政法律事务中，应当“参”其所需、“谋”其所欲、“助”其所有、“手”其不够。例如，在立法方面，公职律师应当加强参与和服务立法的能力，通过参与立法项目的提出、立法草案的调研和论证、立法草案的修改和完善、立法听证会、专家咨询会等活动，服务民主科学和依法立法，从而尽其所能地为依法行政的“善治”提供“良法”前提。又如，在决策方面，公职律师应当提升参与行政和重大事项决策的能力，根据依法行政的合法性、合规性、合理性、程序正当等原则要求，赋予其对规范性文件、重大决策和重大事项等程序上的审查权甚至“一票否决权”。

由于公职律师的公职人员（实质为公务员）属性，应当比照《中华人民共和国公务员法》进行管理和保障。但《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国律师法》等尚未专门对公职律师作出明确规定。公职律师按照公务员地位与待遇执行的同时，还应当在《中华人民共和国公务员法》或《中华人民共和国律师法》中设专门章节对公职律师制度作出全面规定。围绕依法行政中公职律师的作用发挥，加强公职律师队伍建设：第一，应当进一步强化公职律师身份、地位、职能职责的双重属性，充分发挥公职律师参与依法行政的主体性作用；第二，应当进一步完善公职律师的地位、职能、职权、薪酬、考评、升迁、惩戒等制度，使公职律师的权力与责任、权利与义务、功能与地位等更好统一起来；第三，应当破除对政府机关律师角色的“神话”或“妖魔化”，理性看待公职职律师应有的“参谋”“助手”作用，为其提供区别于一般公务员的特别保障机制；第四，应当加强公职律师的培训和培养，不断提高其政治素质、道德修养和法治素养，增强公职律师服务依法行政的专业能力和法治水平；第五，应当设置公职律师、社会律师、政府法律顾问之间，以及公职律师与广义法律工作者（政法机关及仲裁、调解、公证、鉴定等人员）之间双向的流动与衔接沟通机制，把公职律师做成喜欢当、愿意当、能够当、抢着当的职业，不折不扣的“香馍馍”。

公职律师当好依法行政的“参谋”和“助手”，应加强公职律师的履职保障

从形式上看，中央和国家机关部委、县级以上各地党政机关普遍设立法律顾问、公职律师的要求基本得到落实。一些省份还出台了实施意见与细则，专门规定设立公职律师的基本条件、流程、范围与监管内容，但实践中还存在公职律师虽设立但实质上“形同虚设”的现象。公职律师当好依法行政的“参谋”和“助手”，是全面依法治国中的一项政治任务，必须解决好依法行政的领导者、决策者与重要参与者——公职律师之间的关系问题。如果没有依法行政领导者、决策者的理解、支持和配合，公职律师是不可能一厢情愿地当好依法行政的“参谋”和“助手”的。例如，实践中个别政府部门的主要领导人“拍脑袋”擅断决策，懒政怠政解政，不保障公职律师的权利，不重视公职律师的意见，甚至公然“管、卡、压”，视公职律师正当履职为障碍，有违公职律师的设立初衷，导致公职律师的作用无法实现。因此，应当从以下方面切实加强对公职律师当好依法行政“参谋”和“助手”的保障：一是在政治保障方面，要充分信任和依靠公职律师，放手提拔使用他们，做到用人不疑、疑人不用；二是在制度保障方面，要根据党中央关于国家治理体系现代化和深化依法治国实践的总体战略部署，结合公职律师制度建设的具体实践，加快形成一整套科学系统、高效完备、良法善治的公职律师制度体系；三是在经费待遇保障方面，要加快实现公职律师经费、待遇与一般公务员相对分离，借鉴社会律师委托流动性、办理个案化、范围多样化等经验，实行体制内个案、专案、类案的补贴津贴激励机制。

公职律师作为中国特色社会主义法治队伍的重要成员，不仅是服务和推进依法行政、建设法治政府的重要“参谋”和得力“助手”，也是推进全面依法治国、建设法治中国的参与者、建设者和推动者。开展公职律师工作，建立一支政治坚定、业务精湛的高素质公职律师队伍，不断完善公职律师制度，加强公职律师的有效保障，才能充分发挥公职律师在推进依法行政中的重要作用，为协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”的奋斗目标提供优质高效的法律服务。

（作者分别为中国社会科学院学部委员、法学研究所原所长；四川省律师协会监事长、四川明炬律师事务所主任）

【参考文献】

①魏哲哲：《公职律师，当好依法行政的参谋和助手》，《人民日报》，2018年5月30日。

责编/肖晗题 美编/杨玲玲 史航（见习）