城市贫困社会救助理念、方法的现代转型与最新发展——以广州市为例

◎周利敏 林之远

（周利敏，广州大学公共管理学院社会学系副教授；林之远，香港城市大学MSW硕士研究生。本文为2012年国家社科基金 “城市新贫困群体的形成与社会救助政策改革研究” （12CSH093）阶段性成果/责编 刘玉霞）

《中国发展报告2007：在发展中消除贫困》指出，中国的扶贫事业在过去三十年中取得了举世瞩目的成绩，获得了国际社会的认同。然而，报告也指出中国的反贫困事业仍然面临巨大的挑战。中国目前处于社会转型时期，贫富差距过大，尽管绝对贫困的人数已经大大减少，但是贫困人口的脱贫问题却变得更加尖锐。因此，社会救助制度的改革与转型迫在眉睫。广州市现行的社会救助制度，处于传统社会救助向现代社会救助的转型时期，社会救助政策在不断地修订，其中既有传统社会救助的存在，也有现代社会救助的体现。

一、理念转变：从传统救助性理念到现代制度性理念

（一）传统的补救性理念

（1）个体主义贫困观。个体主义贫困观认为，机会是平等的，每个人都会拥有同样的发展机会，如果一个人陷入贫困的困境，那肯定是由于其个人的原因，包括个人经济上的失败、遗传因素、个人的道德品质和不良生活方式、家庭环境等。 《广州市慈善医院关于城镇特困人员重大疾病医疗资助试行办法》第二条规定，资助对象，是享受本市城镇居民最低生活保障的救济对象 （领取失业救济金的失业人员、离退休人员和在职人员不列入此资助范围）。从这条规定可以看出，广州市以前在社会救助的理念方面也是以个体主义贫困观为主导的，没有将因为退休而陷入贫困的人员列入重大疾病医疗的资助对象，更多的是关注因为个体原因而陷入生活困境的人群。

（2）传统道义性思想。传统的社会救助仅仅是属于民政工作的一部分，因此，传统的社会救助在当时更多地被认为是一种慈善事业，是对贫困人口的一种施舍，以人道主义精神为思想基础。2007年12月18日印发的《广州市城市廉租住房保障制度实施办法 （试行）》第四条规定，廉租住房保障以发放租赁补贴为主要方式，同时实行实物配租和公房租金核减等方式。而在 《广州市慈善医院关于城镇特困人员重大疾病医疗资助试行办法》中，对于资助方法的规定，是对资助对象给予普通住院床位费、手术费和检查费的优惠。从这些规定中可以看出，广州市以前的社会救助政策，受传统道义性思想的影响，是以慈善性的补贴救助为主，更多的是通过直接经济补贴的方式。但是简单的物质经济补贴并不能解决贫困家庭实际的问题，相反还会使救助对象产生依赖性，陷入一定的恶性循环之中。

（3）行为取向层面的特殊主义。行为取向层面的特殊主义导致社会救助的资源只能帮助到少数的困难群体，而相当一大部分真正需要社会救助的困难群体却因为种种原因得不到救助，导致其无法摆脱生活困境，从而长期处于贫困状态之中。2011年8月15日，广州市政府下发 《关于低收入居民消费性减免政策的通知》，规定只有拥有本市户籍以及持区 （县级市）民政局核发的“五证”之一的居民才能够享受这项政策，这意味着没有相关证件以及本地户籍的贫困群体，是不能享受这项政策的。在广州市以前实行的医疗救助方面，更多的则是针对城市特困人群的，例如 《广州市慈善医院关于城镇特困人员重大疾病医疗资助试行办法》、 《广州市困难群众医疗救助试行办法》等，其救助对象均是本地户口的特困人员，社会救助政策的制定明显存在行为取向层面的特殊主义。

（二）现代的制度性理念

（1）结构主义贫困观。结构主义贫困观认为个体的贫困并不仅仅是因为个人的因素，而主要是因为社会结构、社会制度以及社会政策存在问题导致的，要解决社会的贫困问题，需要调整社会结构，建立适当的社会制度，修改社会政策等。广州市人民政府办公厅在2012年8月31日下发了 《广州市医疗救助试行办法》，其中第二条规定医疗救助对象包括以下人员：在本市大中专院校就读的非本市户籍困难学生；在定点医疗机构治疗疾病，造成家庭经济特别困难、影响基本生活的本市居民。这表明广州市政府已经开始转变理念，认为困难群体之所以会陷入生活困境，社会需要负一定的责任。

（2）公民权利本位思想。目前，广州市政府在修改社会救助制度时已经改变了理念，对于社会救助制度做出了许多更改。 《中共广州市委广州市人民政府关于推进民生幸福工程的实施意见（2012年9月19日）》 （下称 《意见》）提出， 要拓展生育保险保障范围，以及建立以租为主的住房保障体系，城镇低收入住房困难家庭保障性住房轮候时间不超过5年。同时， 《中共广州市委广州市人民政府关于全面推进新型城市化发展的决定 （2012年9月19日）》 （下称 《决定》） 在指导思想中也提出，要以人为本，民生幸福是城市发展的最高追求，要把促进人的全面发展作为城市工作的出发点和落脚点。 《意见》与 《决定》都体现出广州市政府在制定社会救助制度时理念上的转变，社会救助不再是单纯的补救性措施，而是公民本身应当享有的权利。把社会救助列入公民基本权利的范围，是社会救助制度转型的一个重要标志。

（3）行为取向层面的普遍主义。行为取向层面的普遍主义是指，只要是我国的社会成员，就可以获得国家和社会的救助。 《意见》中提出，要扩大失业保险覆盖面，提高工伤保险保障水平，使更多人能够享受到国家和政府的社会救助服务。在2012年9月1日开始实施的 《广州市医疗救助试行办法》中，列出了九种医疗资助对象，其中既有最低生活保障对象、低收入困难家庭成员，也有在广州市大中专院校就读的非本市户籍困难学生，还包括在定点医疗机构治疗疾病，造成家庭经济特别困难、影响基本生活的广州市居民。从该试行办法的资助对象界定中可以看出，广州市在制定社会救助政策时，已经针对全市的居民，体现出行为取向层面上的普遍主义。

二、角色转型：从传统 “大政府”到现代 “小政府”

（一） “一手包办”：传统政府的角色扮演

目前，在广州市社会救助中的某些服务领域，政府承担着全部的责任。例如广州市对于流浪乞讨人员的救助是依照 《广东省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》，其第六条规定：省民政部门负责全省流浪乞讨人员救助管理工作，各级民政部门或救助站不得将流浪乞讨人员运送至行政区域边界弃之不管，须跨省接领的，由省民政部门或救助站按规定办理，省内各市之间接领的，由各地级以上市民政部门或救助站负责。对于流浪乞讨人员的救助，目前仍然是由政府部门全面负责。而在广州市自己出台的相关政策中，也有 “大政府”角色扮演的体现，例如 《广州市城市廉租住房保障制度实施办法 （试行）》中规定，关于廉租住房实施、申请受理、审核等工作完全由政府负责，由政府的各个职能部门分工合作，完成整个廉租住房的工作。可以说，这两项政策，是 “大政府”角色扮演的明显表现：由上级政府统一协调调度，制定政策，下属各级政府职能部门依照政策规定，开展工作，整个过程完全由政府执行，不需要其它组织的介入。

（二） “大政府”角色扮演的弊端

在2011年广州市首批经济适用房申请家庭审核中，曾出现了46户家庭由于不符合经济适用房申请条件而被取消资格。在这些被取消资格的家庭中，有的家庭甚至在已经拥有豪华小轿车的同时居然还拥有经济适用房的 《准购证明》。出现这种问题的原因在于，对于经济适用房申请家庭的审核完全是由政府部门承担，而有的家庭在数年前便已取得 《准购证明》，在过去的几年中，这些家庭的经济条件可能已经发生了巨大变化，但是政府没有足够的人力物力在这段时间对这些家庭进行跟踪审核，无法实时掌握这些家庭的经济情况，这也是 “大政府”角色扮演中的一个弊端的突出代表。随着社会结构越来越复杂，政府已经不可能完全靠自身的力量去满足社会所有困难群体的基本生活需求， “大政府”的角色扮演已经不能适应社会的发展。

（三） “大政府”向 “小政府”角色转型的必要性

在上世纪90年代中后期，社会上各方面呼吁政府建立多元主义社会救助制度的声音越来越多，中央政府也对社会救助制度的改革越来越重视。在 《决定》中，广州市提出要完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，培育发展和规范管理社会组织，发挥社会组织参与社会管理、提供公共服务的作用，培养社会工作专业人才，完善政府购买服务工作机制。从这项决定中可以看出，广州市政府已经发现 “大政府”角色扮演所存在的弊端，并且已经开始修订相关政策，从 “大政府”角色扮演向福利多元主义的政府角色扮演转型。

（四）福利多元主义理念下现代政府的角色扮演

福利多元主义认为，社会救助应当由家庭、市场和国家共同承担，三者之间是一种相互补充的关系。只有当家庭、市场和国家三者共同正常运作时，才可以为社会弱势群体提供稳定、有效的社会救助。广州市政府也出台了相关政策建立多元主义的社会救助制度，在 《意见》中，广州市提出要提升社区服务专业化水平，大力推行“社工+义工 （志愿者）”的联动服务模式。可以看出，我国政府正在改变社会救助中政府的角色定位，从 “一手包办”的倡导者逐渐转变为多元主义的倡导者，提倡由多方共同承担社会救助，从传统的 “大政府”转变为现代化的 “小政府”，以达到建立现代化社会救助的目的。

三、社会工作方法的引入：社会救助方法发展的新趋势

（一）社会救助中社会工作方法的引入

2010年底，广州市在两年社会工作试点项目的基础之上，另外选择了20个街道作为开展家庭综合服务中心的试点，希望能够通过引进专业社会工作服务的方式，将社会工作引进居民社区。目前，广州市的家庭综合服务中心承担的社会救助服务包括：协助社区内的低保户整合社会资源、协助他们了解相关政策法规、帮助他们联系相关部门、保障低保户的权益。

在失业救助方面，目前广州市的家庭综合服务中心所开展的失业救助服务主要有两种，一是社工通过开展就业辅导服务，失业人员通过就业辅导掌握一定的就业技能，实现再就业。另一方面社工也会积极联系需要招聘员工的企业，把这些招聘信息传达给社区内的失业人员，充当企业与失业人员之间的桥梁。在流浪乞讨人员救助方面，目前因为经费和场地上的不足，广州市没有家庭综合服务中心开展流浪乞讨人员救助的服务，但这并不代表在流浪乞讨人员救助中没有引进专业社会工作方法。在对现行流浪乞讨人员救助管理政策修改的研究中，就有学者提出需要建立专业的救助队伍，需要有专业社会工作者对流浪乞讨人员提供专业服务，协助他们脱离困境。

（二）失业救助中社会工作方法的引入

目前，失业救助中的社会工作主要是通过整合社会资源和就业辅导帮助失业人员。通过社会工作者对就业信息的整合，可以让失业人员快速地寻找到自己感兴趣的工作，而通过社会工作者对失业人员的评估和推荐，用人单位也可以迅速找到适合自己的人才，在这一方面，社会工作者是失业人员与用人单位之间有效沟通的媒介。就业辅导方面，目前广州市的家庭综合服务中心开展的辅导主要是一些基础知识的培训以及讲座，让失业人员掌握更多地就业技能，增强自身的能力素质，具备再就业的能力，能够摆脱失业的生活困境。但社工也反映在社区内，有一些本地人因为自己可以获得村子里的分红，或者父母经济条件较好，导致出现不愿意工作、多次介绍工作都失败或者啃老族的现象。对于这种失业人员，社工会通过个案或者小组的形式，通过认知行为治疗修正他们的择业观念和重建就业规划。可以说，专业社会工作这一座桥梁，是失业救助服务能够取得成效的一个重要因素。

（三）灾害救助中社会工作方法的引入

在近几年中，最具代表性的灾害救助工作就是2008年汶川地震救助工作。在灾害救助中，社会工作主要分为困境分析、安抚疏导和认知重建三个阶段。

1.困境分析。专业社会工作介入灾害救助，首先需要了解服务对象，即受灾的群众所面临的困境。在遭遇重大灾害后，受灾群众面对突如其来的巨大变化，失去物质财富的痛苦，失去正常生活环境的痛苦，甚至是失去亲人的痛苦，这些困境所带来的压力会让受灾群众在生理和心理上都出现一定的状况。在社会工作介入灾害救助工作中时，首先需要对服务对象的困境进行准确的分析，了解服务对象所面临的困境，才能开展有效的专业救助工作。

2.安抚疏导。在灾害发生后，受灾群众会陷入一种情绪情感混乱的状态。在这个阶段，社会工作者应当对服务对象进行情绪情感支持、疏导，安抚服务对象的情绪，从心理层面上让服务对象尽快平静下来。在生理层面上，社会工作者需要协助服务对象尽快建立一个安全的生活环境。一个能够让服务对象感觉安全的生活环境可以使其尽快平稳下来。

3.认知重建。灾害会打破原有的社会组织结构，可能会导致服务对象与其他社会成员产生冲突、矛盾，社会工作者需要协助其缓解压力，降低冲突和矛盾产生的可能性。同时，在协助服务对象重建阶段，社会工作者应当帮助服务对象重建人际交往系统，通过重建微观层面的家庭以及中观层面的社区邻里的人际关系，协助服务对象转移生活目标，走出困境。在宏观层面的社会系统中，社会工作者需要帮助服务对象整合其所拥有的社会资源，增强其应对环境变化的能力。

（四）流浪乞讨人员救助中社会工作方法的引入

1.机构服务。从2003年8月起，广州市陆续投入近千万元，建立了5个救助站和14个救助咨询接待点，建立引导救助、即时救助、昼夜救助和流动救助等 “主动救助”方式。在现实情况中，多数流浪乞讨人员自身不愿意接受救助，而工作人员又不得强行将其安置在救助站。另一方面，对城市流浪乞讨人员的救助是一项临时性的救助，受助人员只能够在救助站内停留10天，10天之后受助人员就必须离开救助站。专业社会工作将有助于缓解这种状况。对于救助站内的受助人员，社会工作者可以为其寻找社会资源，帮助其解决目前的生活困境。同时，对于一些因为各种原因不愿意返回户籍所在地或者流出地的受助人员，社会工作者也可以通过专业方法对其进行疏导。此外，由于政府方面没有足够的人力，无法承担被送返的人员的后续相关工作，社会工作者可以联系流浪乞讨人员流出地的社会工作机构，提供一定的服务，为其减轻政府的负担。

2.外展服务。除了救助站服务外，对城市内流浪乞讨人员的救助也需要外展服务的支持。广州市救助站与相关部门联系，建立多支流浪救助外展服务队，主要任务是协助、劝导广州市区内的流浪乞讨人员前往救助站。目前，广州市对于流浪乞讨人员救助外展服务的主要承担者是公安和城管，这两者的性质决定了其在外展服务中并不能取得良好的效果。因此，需要建立一支拥有专业社会工作人员的外展服务队，社会工作对于受助对象接纳、非评判的价值观能够令专业社会工作者与受助人员建立专业关系，取得受助对象对于社会工作者的信任，通过专业知识理论解决受助对象的实际问题，才能够使流浪乞讨人员救助的外展服务取得良好的效果。

四、结论

我国现行社会救助制度的改革已经初见成效，但是在制定理念、相关的细则以及操作方法等方面还不能完全适应目前社会的发展速度。

第一，现代制度性理念改变社会救助性质。立法的理念是一项法律制度的基础，我国社会救助的理念从传统的 “补救性”理念转变为现代制度性理念，是社会救助改革的基础与开始。

第二，福利多元主义政府角色扮演提升社会救助质量。政府对自己的角色扮演进行转型，同时政府倡导社会上的个体以及社会组织共同承担社会救助的责任。多方的介入与合作，才能够建立一个更加完善、更加全面的现代化社会救助体系。

第三，专业社会工作方法的引入。在社会救助中引入专业社会工作方法，使社会救助不再仅仅是简单地从物质方面提供救助，还可以从服务层面提供救助。通过专业社会工作服务，能够重建受助对象的自我认知以及未来规划，使其能够依靠自己的力量脱离生活困境。可以说，引入专业社会工作方法的社会救助，是一个能够从生理与心理上完善救助对象社会官能的现代化救助。