教师无校籍管理改革进程和问题——基于民革芜湖市委会调研的分析

◎张卫强 吴 涛

（张卫强，芜湖市政协委员，民革芜湖市委会宣传处处长；吴涛，芜湖市政协委员，民革芜湖市委会委员/责编 张栋）

目前安徽、四川、湖北、江苏、海南等地都在进行由“学校人”向 “系统人”转变的类似改革。2014年4月安徽省芜湖市弋江区开始启动教师无校籍管理改革，开全省之先河。这项改革蹚进了基础教育改革的 “深水区”，必将进一步促进教育均衡和教育公平。

改革势在必行

当前择校已成为一个关系民生的社会问题。而其形成的关键原因，是教育资源的失衡，尤其是优势学校对优质教师资源的过分集中乃至垄断。拥有较多优质教师资源的所谓 “名校”，一方面倚靠优势资源不断集中优秀教师，固化师资配置格局，固化教育失衡，另一方面对欲上其校的学生收取高额择校费，更加强化了教育格局中既存的不平等因素。这种师资配置不平衡在城乡之间更加显著，在既有格局下教师从乡下调到城里动力很强，而要让城里教师到乡下去任教，则难上加难，由此导致乡下学校缺乏教师特别是缺乏优秀教师，难以提升教学质量。

教师 “无校籍管理”即是师资力量均衡配置的一种努力，是在体制上消除城乡之间、校际之间教师交流障碍的一个尝试。其内容是各区县对教师实行统一管理、统一调配，而学校对教师将只有 “使用权”，没有 “所有权”。教师 “无校籍管理”，可谓彻底打破了教师的校籍身份。此举可望使师资力量在整体上进行较为科学的均衡配置，从而有利于教育公平的进一步实现。同时，这对时下包括家长和学生在内的一些人的 “名师”、 “名校”崇拜情结也是一种纠偏，遏制择校热的升温，减轻民众的经济负担和心理压力。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别提到，要 “统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”。同年，教育部又宣布将加大义务教育阶段教师校长交流力度，力争用三至五年时间实现县域内教师校长交流的制度化、常态化。2013年10月底，安徽省出台 《关于加强教师队伍建设的意见》，明确要求，全面实行中小学教师全员聘用制度和岗位管理制度，坚持在核定的教职工编制总额内按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，实现由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变。在有条件的地方，按照隶属关系，对新进教师以市、县为单位，积极探索试行 “无校籍管理”，由相应教育行政主管部门在编制内统筹管理，由学校根据需要按期聘用，动态调整，合理流动，促进教师资源优化、均衡配置。

我们还看到，随着义务教育学校绩效工资改革的实施，义务教育教师工资也将正式落实到不低于当地公务员水平，这也为教师 “无校籍管理”在物质待遇方面提供了保障，从而推动教师人力资源在城乡之间、校际之间实现有序流动。

前景美好值得期待

民革芜湖市委会对弋江区的 “教师无校籍”改革进行了调研。所接触的弋江区中小学校广大教师和校长以及区教委领导普遍认为教师“无校籍管理”值得期待。

“义务教育均衡化”不再是纸上画饼。一些多年在弋江区农村学校执教的教师说： “现在市区学校与农村学校之间的差距不仅体现在教学硬件设施，更体现在教师的水平。弋江区出台这样一个举措，就是促进教育均衡发展。对于教师流动，我们农村弱校都很赞成。但无校籍管理为教师流动提供了一个 “制度支点”——教师的人事关系放到区教育局以后，所有教师都由教育局统一支配，如果能够合理均衡地分配老师， ‘义务教育均衡化’就不再是纸上画饼”。

教师资源配置会逐步均衡，编制资源也盘活了。弋江区中小学校现任校长们认为， “此次改革有两个亮点，一个是对岗位管理进行了创新，中小学教师的校籍将由区级教育行政部门在编制内统筹管理，根据学校实际需要按期聘用，动态调整，合理流动，教师资源配置会逐步均衡；另一个是对编制管理的积极探索，教育、机构编制主管部门将对区域内中小学教职工编制实施余缺调剂。不但创新了学校编制管理和使用方式，还通过建立健全编制动态管理机制，盘活了编制资源”。

学校间差距明显缩小，择校热会被缓解。一些在弋江区教育局工作的同志也真诚地说：“我们都知道，老师和老师之间存在着差距。学生和家长择校某种意义上就是择师，因优质学校师资力量较强，学生投师于这些教师门下有助于孩子的成长，所以许多家长对名校趋之若鹜，不惜付出巨大的择校成本。可是在之前实行的教师交流轮岗机制下，优质学校对优秀教师有保护性措施，从籍籍无名成长为优秀教师，个人付出了努力，学校也付出了很多。因此，一些学校不愿意让优秀教师人才流失，薄弱学校也不愿意接收教学水平不高的教师。教师交流轮岗，优秀教师往往只是蜻蜓点水。现在，我们将老师作为一个整体看待，把优秀的老师调配到师资薄弱的学校进行教学，学校和学校之间的差距就会明显缩小。一旦如此，择校热就会被缓解了”。

有助于教育均衡发展，实现教育公平。弋江区教委领导充满信心的强调， “弋江区在全省率先实行教师无校籍管理改革如果能够科学实施、落实到位，必将盘活现有教师资源，促进教师合理流动，提高农村的教育教学质量，有助于教育均衡发展，促进教育公平”。

过程坎坷不可忽视

调研中我们也发现，实行教师 “无校籍管理”中的潜在问题：

一是学校管理难度增加。把教师从 “单位人”转变为 “系统人”，确实有利于推进教师轮岗，但由此引出的问题是，把教师从校长手里拿过来交给局长管，局长方便了教师资源的配置，校长与教师之间的关系却不再那么直接，日常管理难度会增加，给学校带来消极的影响，这需要相关管理制度的跟进，如培养专业化的学校管理团队等。

二是优秀教师人才加速流失。教师无校籍管理消除了学校的 “保护主义”，所有教师都由教育局统一支配，可以解决优秀教师 “假流动”问题，在一定程度上能促进教育资源均衡化发展。可是随之而来的问题是，教师的归属感缺失，学校管理难度加大，不利于教师专业化成长。重要的是，教师流动还要考虑经济待遇问题。学校实行绩效工资制，由于每所学校奖励性绩效工资分配方案不同，并且优质学校还有创收来源，当他们到薄弱学校时待遇可能会降低。这对优秀教师会造成某种 “伤害”，加速优秀教师人才的流失。因此，既要在教师的流动中让更多的优秀教师脱颖而出，又要从各个方面解决教师的实际困难，消除其后顾之忧，让优秀教师的自身价值得到体现。

三是稳定恐成空话。凡是责、权分离的地方，都于管理、效益、积极性无益。正当教育开始转型发展、追求文化建设和内涵提升的关键时刻，学校特别需要有稳定的目标、稳定的管理、稳定的队伍、稳定的心态。如果学校教师全成为无校籍者，就必须要求教师有高度的自觉，但这样的教师只是少数，多数老师还需要在管理中出效益。目前状态下，学校难以对无校籍教师实施有效管理，稳定也就成了空话。在教师考核、聘用、退出机制还没有完整、科学建立起来的时候，改革尤其需要审慎而行。

四是生源不均衡造成教育不均衡的影响大于教师的不均衡。学校的不均衡，存在生源、管理、办学条件、办学历史、区域环境、社会认识惯性、学校性质等诸多因素，而且在学校的发展过程中，各因素的作用权重会发生变化，不同时期的决定因素也不尽相同。教师不均衡是教育不均衡的始作俑者，但学校发展到现在，生源不均衡造成教育不均衡的影响已大于教师的不均衡。

五是名师家教市场可能将空前繁荣。据调研，家长择校近期目标是最大限度地提高孩子的成绩，长远目标是为孩子进入好大学，有个好前程。实行教师无校籍管理，择校热可能转变为择师热。名师家教市场有可能空前繁荣，造成优秀教师无心教书专心家教。今后防止公办、在职中小学教师从事有偿补课是一件现实大事。

六是教师的生活顾虑。 “无校籍管理”，意味着老师得完全听从教师交流中心的派遣，派去哪里就得去哪里。对此，城区中小学教师颇感担忧。她们说，目前的工作单位离家近，上下班方便，万一派到远的学校，交通就是问题。现工作学校各方面条件都不错，工作得心应手，换到其他学校去，一切都要从头再来，心里肯定会有疑虑。

七是改革牵涉面较广，尚需多方配合。想要推动教师 “无校籍管理”，这其中牵扯到教师工资待遇、职务 （职称）认定等方方面面，需要编制办公室、人力资源和社会保障等职能部门的配合。另外就岗位设置来看，教师交流需要参考一所学校原有的岗位状况，对其有多少高级职称、多少中级职称有个大概的摸底，教师交流不是随便换两个教师就可以了，需求和缺口在数量上和对应职称上要不相上下，这样才能进行得下去。

配套机制亟待跟上

“无校籍管理”政策的出台只是开始，在具体实施的过程中还有很多工作要做，很多细节需要推敲。教师的流动不是一个简单的物理变化，其中涉及到人与人、人与学校的关系，有传承的因素，也有文化的因素，是一个复杂的问题，也是一个系统工程。配套机制亟待跟上。

一是考虑建立教育公务员制度。教师是一种具有公共性的专业岗位。教师公务员化，有利于提高教师的社会地位，促进教师的专业发展，保障教师的权益，特别是经济待遇。如果设立教育公务员，师资流动就有了制度刚性，有助于义务教育的均等化。教育公务员制度还有助于解决教师职称评定中的暗箱操作以及农村优秀教师人才流失等问题。

二是完善教师的激励机制。 “无校籍管理”的根本目的在于最大程度地实现城乡义务教育资源的均衡配置。乡村学校的教师如有机会 “尝鲜”或进城，可能喜之不及，但那些“重点”学校的名师、能手呢？所以需要有作为补偿机制的激励安排，如在未来的评职晋级或学习深造方面能给予适当倾斜，工资待遇及各项补助能合理提高等。

三是建立一个教师 “无校籍管理”的执行机制。教师的流动规则必须是公开、透明具有制度刚性的。对教师而言，职业前景、流动方向需要有明确的预期，必须压缩管理者的裁量空间，强化制度刚性，提前规避改革之后可能出现的寻租空间。

四是建立教师的职后培训机制。教师流动管理、教学交流是推动教育公平的有力举措，但教育均衡发展的治本之策是重点加强薄弱学校和农村学校教师的专业成长，积极促进教学的专业发展，给教师搭建更多更好的平台，让每位老师的素质都得到提升。当下，教师不但需要流动，而且更需要提升，提升他们的素质、教育理念、教学水平等等。毕竟让教师流动起来只是一种等量的重新配置，我们更应该追求教师素质的增量，教育要发展就一定需要增量。

五是建立交流轮岗教师保障机制。交流轮岗的实质，是将各校的 “能手”分散补缺补差于 “弱势”学校，通过良性循环，最终走向公平。但教师也是人，本职之外，如何能让他们心无旁骛、安于奉献，应有所保障。如有的教师夫妻分居两地，孩子幼小；有的地方交通不便，食宿无靠等。如何尽可能地解决他们的后顾之忧，直接决定着交流轮岗的质量。 这就需要建立一个交流轮岗教师保障机制，特别是教师流动轮岗的住宅安排机制。