福州试点“新农合”政策的探索

◎ 文/黄艳

福州试点“新农合”政策的探索

◎ 文/黄艳

“新农合”即新型农村合作医疗制度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。意在缓解日益突出的农民因大病而出现的“因病致贫、因病返贫”问题。福建省福州市2005年开始“新农合”试点工作，至今已实施8年多的时间，取得了较好成果。

政策执行之“效”：执行现状

1.实施背景

福州市自2005年7月在罗源县启动“新农合”试点，2006年下半年新增连江、福清、长乐、马尾4个县（市）区，2007年1月扩大到闽侯、闽清、永泰、仓山、晋安5个县区，至此提前1年实现有农业人口的县（市）区“新农合”制度全覆盖。到2011年，全面覆盖农村居民，参合率稳定在95%以上。

2.实施现状

（1）现行“新农合”补偿政策涵盖住院报销、特殊病种门诊报销、普通门诊报销、重大疾病保障等方面。据卫生部门统计，2013年，福州市农村居民参合人数332．19万人，参合率达99．98%，预计受益率将达47．5%。

（2）现有“新农合”政策中，分资助参合和医疗救助两项对低收入等困难群体给予照顾。资助参合，指民政部门确定的农村最低生活保障对象在参加户籍所在地“新农合”时需个人缴纳的费用，由政府给予全额资助；医疗救助，指民政部门确定的农村最低生活保障对象在因住院治疗或特殊病种门诊治疗产生的符合“新农合”支付范围的医疗费用，在扣除“新农合”基金支付金额后，再给予60%的救助。

3.具体措施

（1）提高支付限额。2013年“新农合”年度最高支付限额统一提高到30万元，较2012年提高2万元，同比增加7．1%。

（2）扩大保障范围。在开展农村儿童白血病、先天性心脏病试点基础上，将急性心肌梗塞、肺癌等19类病种纳入“新农合”大病保障范围，实行“定点救治、定额补偿”，“新农合”基金支付定额标准的70%，个人自付定额标准的30%。属于农村医疗救助对象，“新农合”基金支付定额标准的70%，医疗救助基金支付定额标准的20%，个人自付定额标准的10%。

（3）延伸普诊范围。“新农合”普通门诊2010年起在永泰县、连江县率先试点，2011年试点范围扩大至仓山区等其余八个县（市）区，实现普通门诊统筹全覆盖。2013年普通门诊统筹补偿扩面到村级，现已开通200家村卫生所的普通门诊“新农合”补偿。

政策执行之“痛”：存在的问题

近年来，随着福州市农村居民收入与消费水平的提高，医疗支出占消费支出比重也逐年提高。农村住户抽样调查数据显示，2005年，农民人均医疗保健支出占消费支出的5．4%，2012年为6．5%，较2005年提高了1．1个百分点。2013年1-3季度，农民人均医疗保健支出为401元，占消费支出6．2%，同比增加2．5%。新型农村合作医疗制度作为农村居民的一项基本医疗保障制度，有效缓解了农民因病致贫、返贫的问题，但在具体实施过程中，因信息不对称、补偿标准与期望值的差异等原因影响了“新农合”的实施效果。从调查结果得知，大多数被访农民表示对“新农合”基本满意，19．7%的被访者表示不满意。

1.认知度不高

福州自2005年启动“新农合”以来，农民其知晓率不断提高，参合率不断上升，受益面不断扩大，但是对“新农合”的了解程度仍然有限，尤其是对政策的新改变了解不多。据调查，被访农民通过乡镇村干部宣传了解“新农合”制度的占75．2%，通过亲戚、朋友、同事讲解的占40．2%，通过广播、电视、报纸了解的人数占25．6%，通过医疗机构工作人员直接宣传的占13．7%。被访农民对“新农合”的具体实施事项了解有限，尤其是对“新农合”的“起付线、报销封顶线、各级报销比例、报销程序、报销范围”等了解程度并不高，有57．3%的被访者表示略知，有19．7%表示不清楚，仅有23%表示了解。农民进行相关政策咨询的难度较大，如福清市农民反映，当地的“新农合”工作机构暂无公开宣传网站，公布的咨询电话经常忙音。由于知识水平有限，加之个人理解的偏颇，很大程度阻碍了农民接纳新型合作医疗制度的进程。

另外，自2010年起福州市在永泰县、连江县试点普通门诊统筹补偿，2011年扩大至全市，但调查中，仅有45．3%的人知晓普通门诊也可以报销。

2.受益面不大

“新农合”制度的宗旨在于解决农民看病难、看病贵的难题，使农民真正受益。但在政策的具体实施过程中却收效不佳。调查中，在“医疗保障是否得到满足”这一问题上，仅有8．5%的调查对象表示很满足，基本满足占76．1%，不满足占15．4%。

（1）报销比例差异化。随着农民生活水平的不断提高，一些小病的医疗费用基本上可以自己负担，基层卫生服务部门也基本可以满足。但县级卫生部门医疗水平有限，农民一旦遇到重大疾病，不得不转诊省、市综合性医院就诊，根据“新农合”制度规定，农民能报销的比例大幅降低，导致农民医疗负担加重。据调查了解，有47．9%的被访者因保障水平低而对“新农合”不满意，有65%的被访者由于 “报销项目少、报销比例小”而对“新农合”不满意。

（2）医疗费用负担较重。一些乡镇卫生院在成为定点医疗机构后，平均住院费和门诊费用出现普遍上涨，小病大治、无病用药、不合理用药、不合理检查、大处方现象时有发生，加重了农民负担，甚至出现在定点医院报销后，费用仍比药店直接购药还贵的现象。另外，县级医院的住院率也呈现偏高的现象，如闽清县的住院率高于全市平均水平。

3.医保卡发放不到位

目前，福州市已为参保农民办理发放医保卡，参保农民可以凭卡看病，实现实报实销，但仍然存在医保卡未发放到位问题。没有医保卡，参保农民仍然要拿着发票等相关资料到有关部门进行报销，极不方便。如福清市沙埔镇官厅村反映，该村2013年参合的人员中目前有6%左右未领到医保卡，涉及的村民意见较大。

4.重复参保问题突出

“新农合”和城镇居民医保、职工医保重复参保现象较为突出，有的存在重复报销的现象，重复报销的费用有的甚至超过了医疗总费用，同时，重复参保也增加了国家补助资金，造成财政资源的极大浪费。如仓山区很大部分为失地农民，可自由选择参加城镇居民医保或新型农村合作医疗保险。由于两种医保资源未共享，造成农民两边均参保。有的农民认为两种医保个人缴费均不多，就两边都交，发生医疗费用时哪边报销高就往哪边报销。

5.基层医疗服务能力不足

乡镇卫生院是为“新农合”服务的最主要力量，但乡镇卫生院的软硬件配备不理想，医疗水平不高，人才短缺，一定程度上阻碍了“新农合”政策的实施，严重影响了农民就近就医的需求。一部分参合农民转而就诊于县级或者市级指定医院，这无疑增加了农民的就医成本，影响了农民参合的积极性。

政策执行之“盼”：意见建议

虽然近两年新农合筹资标准大幅提升，补偿水平逐年增长，但与农民的期望值仍有很大差距，形成了参合农民个人报销欲望与新农合政策限制之间的矛盾。因此，“新农合”制度在实践过程中还有待进一步完善，提高农民的满意度，使“新农合”制度能够持续、良好地发展，为农民提供更好地医疗保障。

1.创新宣传模式，重解惑

目前，“新农合”宣传只是村干部在年终缴费的时候向村民发放宣传单，宣传方式较单一，且政策推

清江幽雅

位于湖北省宜昌市长阳土家族自治县，洋洋洒洒八百里，穿山越峡，自利川齐跃山逶迤西来，横贯鄂西南10多个县市。随着隔河岩、高坝洲、水布垭水利枢纽工程的兴建，在清江流域内形成386万亩的亦江亦湖的奇妙自然景观，两岸独特的喀斯特地貌峰峦叠峰，湖内数百翡翠般的岛屿星罗棋布。

董年龙/摄行一段时间后，宣传逐渐淡化。因此需切实加强宣传工作，减少因信息不对称造成农民对“新农合”政策的怀疑和不信任。

（1）宣传方式通俗易懂。鉴于村民文化水平偏低，一些文字内容较多的宣传单并不易被农民所理解，因此宣传材料的制作应通俗易懂，用农民容易理解的语言和形式把“新农合”政策传达给农民。

（2）宣传方法多样化。将普遍宣传、重点宣传和阶段宣传有机结合起来。年终缴费时，向参合农民集中开展宣传，宣传“新农合”基金补偿的原则，使参合农民理解“新农合”政策方针；在政策有新变化新举措的时候，开展重点宣传，让农民及时了解政策，尽早享受实惠；年内分阶段对政策中农民切实关注的报销程序、报销项目等内容分块分期介绍，对农民报销中遇到的难题以案例的形式分期讲解，让农民能切身体会，享受政策带来的实惠，切实解决农民不敢生病、不敢看病的窘境。

2.加强管理监督，重规范

加强对定点医疗结构实施督查，不断提高“新农合”的监管专业水平，对于规范医疗服务行为，控制医疗费用的不合理增长，促进“新农合”工作的健康发展有着重要意义。

3.紧抓措施落实，重实效

财政部门应加大对“新农合”补助力度，逐步提高“新农合”人均筹资标准，在短期内无法实现医保城乡统一的情况下，应采取积极措施逐渐缩小与城镇居民医保筹资标准差距。另外，切实转变工作思路，将措施落到实处，如简化补助手续、提高统筹层次。把现在的县级统筹提升为省级统筹，省内统一补偿标准、统一补助条件，实行省内住院、跨省住院异地补助。对于重大疾病，逐步实现全市医院报销同比例。

4.改善基层条件，重投入

要进一步加强乡镇卫生院建设，设立专项资金，加大对基层医疗机构卫生基础设施的投资，增加对乡镇卫生院的财政支持，引进高技术水平的医生，加强对现有医生的培训，配置必要的诊疗设备。同时，进一步调整优化农村卫生资源，加快服务模式改革，发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，设立医生交流机制，鼓励大医院的医生下乡到乡镇医院就诊。

（作者单位 ：国家统计局福州调查队）

编辑：云霞