构建兼顾公平与效率的政府收入体系

◎　文/张斌

构建兼顾公平与效率的政府收入体系

◎文/张斌

我国政府的收入形式具有复杂化和多样化特征，除凭借政治权力获得的税收收入、行政事业性收费、各种专项收入和政府性基金外，由于国家拥有或控制着土地、资源以及大量国有经营性资产，土地及国有资源出让、国有经营性资本的收益等也构成了政府收入的重要组成部分。谋划财税改革时不应仅局限于税制改革，而要以全口径预算管理为基础，构建统筹协调、布局均衡，兼顾公平与效率的政府收入体系。

我国政府收入体系的现状

以预算管理模式划分，我国的各类政府收入已全部纳入预算管理，包括公共财政收入（又称为一般预算收入或财政收入）、政府性基金收入、社会保险基金收入和国有资本经营收入。根据不同类型的政府收入占GDP比重，有四种不同口径的宏观税负。

1.小口径的宏观税负

即税收收入占GDP的比重。2012年税收收入为100614．28亿元，GDP为518942．11亿元（为初步核实数，下同），税收收入占GDP的比重为19．39%。

2.国际可比的宏观税负

由于我国尚未开征社会保障税，因此税收收入加上社会保险基金收入是国际可比的宏观税负水平。2012年，城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险（包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险）、失业保险、工伤保险、生育保险、新型农村合作医疗、城乡居民社会养老保险等各项社会保险基金的收入为33223．46亿元，上述各项社会保险基金的财政补贴为6185．17亿元，社会保险基金净收入为27038．29亿元，占GDP的比重为5．21%。因此，按照国际可比口径的宏观税负为24．60%。

3.中口径的宏观税负

指公共财政收入，即通常所说的财政收入占GDP的比重，包括税收收入和纳入公共财政预算管理的非税收入。2012年，公共财政收入为117253．52亿元，其中非税收入为16639．24亿元，占GDP的比重为3．21%，加上税收收入后，财政收入占GDP的比重为22．59%。如果加上社会保险基金净收入，则收入达到了144291．81亿元，占GDP的比重为27．80%。

4.大口径的宏观税负

指全部政府收入占GDP的比重。除公共财政收入、社会保险基金收入外，还包括政府性基金收入和国有资本经营预算收入。2012年，政府性基金收入为37534．90亿元，占GDP的比重为7．23%，其中，国有土地出让收入为28892．30亿元，占GDP的比重为5．57%。国有资本经营收入为1495．90亿元。上述各项合计全部政府收入的规模达到了183322．61亿元，占GDP的比重达到了35．33%。如果不计入国有土地出让收入，政府收入占GDP的比重为29．76%。

就政府各项收入的结构来看，2012年税收收入所占的比重为54．88%，纳入公共财政预算的非税收入的比重是9．08%，不含国有土地出让收入的政府性基金收入的比重是4．71%，国有土地出让收入的比重是15．76%，社会保险基金净收入的比重是14．75%，国有资本经营收入的比重是0．82%。也就是说，我国政府收入中来自税收之外的收入高达45．12%。

现行政府收入体系存在的主要问题

2007年以来，政府收支分类改革、土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理、国有资本经营预算制度的建立、预算外资金全部纳入预算管理等一系列改革措施对于提高政府收入统计的质量，加强政府收入管理、完善政府收入结构发挥了重大作用。但是，与建立现代财政制度的要求相比，现行政府收入体系还存在以下5个方面的问题：

1.政府收入制度的法治化

我国经济体制改革的背景是从计划经济体制向市场经济体制的转轨，考虑到与经济体制改革配套的工商税制改革处于探索和不断调整的过程中，长期以来，我国实行的是授权国务院立法的体制。迄今为止，实体税法中只有企业所得税、个人所得税、车船税三个税种是由人大立法通过的，占全部税收收入的比重仅有1/4左右。

我国政府收入制度的法治化进程滞后不仅体现在实体税法中国务院授权立法的税种太少，更重要的是大量具有税收性质，面向社会无偿征收的政府性基金和行政事业性收费的立法权甚至分散在各个政府部门，相当一部分“隐性税收”的立法级次比“暂行条例”还要低，而且往往是由特定部门专款专用的，这不仅造成了社会非税负担沉重，不利于控制宏观税负水平，同时也造成了政府财力的分割。

2.政府收入核算与政府资产负债统计

现行的政府收入统计依据的是现金收付制，而不是权责发生制。大量政府收入，如债务收入属于负债增加导致的现金流入，国有资产、国有资本转让收入实际上是资产变更导致的现金收入，在土地批租制下的土地出让收入实质是政府一次性收取的数十年的租金收入。现行的以现金收付为基础进行的收入统计，缺乏政府总体资产负债状况统计信息，难以对政府收入进行中长期合理预测，也难以准确判断政府的偿债能力和债务风险。

3.国有资本、国有资产（资源）收入有待加强

在现行的政府收入体系中，国有资本经营收入和国有资产（资源）有偿使用的收入占政府收入的比重偏低。大量矿产资源和特许经营权收入未能通过公开拍卖的方式转化为政府财政收入，而通过划拨或低价转让的形式流入企业，而以划拨方式获取资源开采权的国有资源类企业，其利润中包含了大量国有资源租金。此外，部分政府部门利用非经营性国有资产获取的经营性收入的管理也有待进一步加强。

4.政府收入中非税收入和专款专用项目比重偏高

现行政府收入体系中，税收之外的政府强制性收入的比重偏高，尤其是地方政府收入中非税收入的比重偏高。而大量的非税收入项目，如政府性基金不仅立法级次低，其使用也是专款专用的。专款专用收入与统筹使用收入的背后是各政府部门对财政资金的分割，随着政府职能调整而适时进行财政支出结构的调整，形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向，而且造成了大量政府资金沉淀在各个基金项目中，不利于提高资金的使用效率。

5.全口径政府预算有待完善

尽管我国已经实现了全部政府收支纳入预算管理，但是现行的公共财政预算、社会保障预算、政府性基金预算和国有资本经营预算对各项政府收入的分类管理和各预算之间的关联并不明晰。

很多非税收入的项目具有间接税的性质，不仅在征收方面具有强制性，而且会直接增加企业的经营成本从而影响商品和服务的价格。

政府收入体系改革的目标和基本思路

根据党的十八届三中全会的要求，政府收入体系作为现代财政制度的重要组成部分，应按照“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的总体要求推进改革。具体来说，政府收入体系改革的目标和基本思路可以概况为3个方面：

1.探索建立具有中国特色，体现社会主义特征的基本财政模式

随着我国经济社会发展进入新的历史时期，人民群众对公共服务提出了更高的要求，人口老龄化、城镇化的发展也对政府支出产生了巨大的压力。在优化政府支出结构的同时，建立稳定、可持续的政府筹资体制至关重要。增加税收、政府性基金等构成社会负担的强制性收入不利于经济增长，而收支缺口完全依赖提高债务规模弥补不具有可持续性。按照“稳定税负”的要求，应建立和完善国有资源、国有资本收益的全民共享体制，依靠国有资产收益弥补政府收支缺口可以较好地兼顾公平和效率，也能够更好地体现社会主义财政的特征。

十八届三中全会《决定》第二部分“坚持和完善基本经济制度”中明确提出：划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

2.以全口径预算管理为依托，调整和规范各类政府收入

根据各类政府收入的性质和预算管理的要求，调整和规范各类收入的预算管理模式。在制度层面要按照“完善立法”和“透明预算”的要求，切实“改进预算管理制度”，提高各项政府收入，尤其是各种专项收入和政府性基金的立法层次，在规范政府与市场关系并控制总体税负的同时，完善全口径预算管理制度，通过税费改革等措施调整和规范各类政府收入。

3.按照有利于结构优化、社会公平要求完善税制

通过税制改革优化税负分配格局，更好地发挥税收制度在促进产业结构升级和经济结构调整中的作用；通过税制结构调整，增强整体税收“累进性”，提高税收在调整收入分配，促进社会公平中的作用。

完善政府收入体系的政策建议

根据政府收入体系改革的目标和基本思路，针对现行政府收入体系存在的主要问题，下一步政府收入体系改革可以采取的具体措施包括：

1.提高各类政府收入的立法级次

积极推进税收立法，条件成熟时将现行以“暂行条例”形式存在的税收实体法逐步由人大审议立法。提高各类专项收入和政府性基金的立法层级，在税费综合改革的基础上，对确需面向社会征收的临时性基金要经过立法机构审批并向社会公开，同时要明确规定征收期限并定期编报预算。

2.进一步推进政府收支和资产负债核算

在收支分类改革的基础上，应进一步推进政府收入核算体系的完善，按照国际通行做法研究编制政府资产负债表，逐步引入权责发生制，建立完善的政府收支和资产负债统计核算体系。

十八届三中全会《决定》不仅明确要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，在《决定》第四部分和第十四部分还要求“编制全国和地方资产负债表”和“探索编制自然资源资产负债表”。可以说，未来建立基于权责发生制、包含资产负债表的政府综合财务报告体系是完善预算制度的重要内容，也是建立现代财政制度的统计和数据基础。

3.推进税费改革、完善全口径预算管理

对长期征收的各类专项收入和政府性基金，通过进一步推进税费改革进行归并，如城建税、教育费附加、地方教育费附加合并为地方附加税，水资源费纳入资源税，排污费等环保收费统一纳入未来要开征的环境保护税等。

对分散在一般预算非税收入、政府性基金中的探矿权、采矿权价款、国有金融企业利润上缴、海域使用费、土地出让金等国有资源和国有资本收益进行统一归集，将国有资本经营预算改为国有资源和国有资本经营预算。

在提高社会保险基金统筹层次的基础上，建立覆盖所有社会保险基金和社会保障项目并提交立法机构审议的社会保障预算。

改造政府性基金预算，在将所有具有专款专用性质、无法统筹且无需进行年度预算审议的收支项目全部纳入政府性基金预算的同时，要控制专款专用政府收入项目的数量和规模，提高政府资金的统筹能力和资金使用效率，对达到征收年限的政府性基金要及时停征。立法机构要明确规定各类政府预算之间的资金往来规则，提高预算的科学性和透明度。

4.扩大国有资本经营收益的收取范围、提高收取比例

建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，根据行业特征和市场结构，对国有企业利润上缴进行分类管理，逐步将现行国有企业平均利润上缴比例提高至30%-40%的水平。

5.建立公共资源收益合理共享机制

建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，完善国有土地、海域、森林、矿产、水等公共资源的出让机制，对矿产资源探矿权、采矿权转让全面实行“招拍挂”制度，确保矿产资源的级差地租转化为政府收入，实现合理共享。

（作者系中国社会科学院财政税收研究中心秘书长）

编辑：蔺丽莉