京津冀协同发展体制机制研究

2014-12-09刘敏王海平

现代管理科学 2014年12期

刘敏王海平

摘要：区域协调发展是一项世界性的大课题。由于政治考量、经济实力、产业层次、资源环境、社会发展等若干差异因素存在，京津冀协同发展存在体制机制障碍。文章通过从组织管理、协同机制、规划法案等角度对世界六大城市群协调发展规律进行梳理和归纳，可以为京津冀协同发展体制机制创新提供经验借鉴。对京津冀协同发展过程中存在的体制机制问题进行剖析，有针对性地提出设立高规格办事机构、理顺三地协同机制、出台协同发展法规等借鉴措施。

关键词：京津冀协同发展；体制机制；世界六大城市群；经验借鉴

一、问题提出与文献综述

京津冀地区是我国北方规模最大和最具活力的城市群和经济区，包括北京、天津以及河北“两省一市”的地域范围。早在1981年，原国家计委牵头编写制定《京津唐地区国土规划》，是政府部门研究京津冀一体化的开端。随后30年，从“京津冀一体化”，到“大北京地区”、“京津冀都市圈”，再到“首都经济圈”，京津冀协调发展问题始终被列为重要的区域命题，但是“两省一市”合作始终没有实质进展。2014年2月，京津冀协同发展上升为重大国家战略，推动体制机制创新成为迫切要求。鉴于此，充分考虑京津冀“环首都”区域特点以及未来建设目标，以世界六大城市群协调发展经验为比拟和借鉴对象进行研究，具有必要性。

20世纪70年代中期，西方新古典主义经济增长理论创造性提出了将非均衡区域经由自由市场经济力量送达协调发展彼岸的模式，此后，以制度建设和政策干预为核心的综合经济增长理论又进一步优化了区域协调发展的手段。区域管理体制和运行机制几经变迁，政府协调和市场机制相互作用，系统论、协同论、经济增长理论、新经济地理学等共同为城市群协调发展体制机制的研究奠定了理论基础。程玉鸿、罗金济（2013）指出，科学认识城市群协调发展的运行机制，是正确制定政策实施相关战略措施的前提与基础。

在具体研究方面，国外学者针对城市群协调发展体制机制的研究较少，现有研究成果多采用定量研究方法对区域协调内在运行机制进行研究，注重区域协调理论和模型的应用，对协调进程中的深层次矛盾、挑战和做法等的研究较为薄弱和零散。国内学者对城市群协调发展体制机制的研究主要有两个方面：一是对区域协调发展理论模型的解构和运用，例如：郭子彦（2007）通过构建经济、地理、制度三个维度的分析框架，对关中城市群协调发展的机制进行分析与政策研究，强调理性的产业集聚与扩散合理的城市群规模体系结构有助于减少交易费用的制度体系创新对城市群协调发展的重要作用。另一方面是对世界较为著名的都市区、城市群、大都市连绵带协调发展实践经验的科学归纳和体系化总结，包括组织监管、目标内容、协调合作、实际操作等一系列内容。宗传宏（2001）从整体出发，提出应通过发挥政府职能作用，建立各种合作机制与机构，在城市群一定范围内实现统一规划与协调。具体来说，秦尊文（2008）对美国大城市群与大都市区的形成机制进行分析研究，指出美国城市群发展在全球居领先水平，借鉴其成功经验，对推动中国城市群发展很有益处。龚果（2009）对国内外典型城市群发展中的政府协调机制评述，指出借鉴国外城市群的发展模式，开拓适合于本地区城市群发展之路非常必要。鞠立新（2010）总结出英国大伦敦行政架构的一体化协调模式、美国加拿大的城市政府之间的协会协议与特设机构的模式、日本韩国的核心城市主导协调的模式、法国的城市（镇）联合体的协调模式等，值得我国城市群借鉴。苏宏伟、许强（2012）对纽约都市圈等的协调机制进行研究，发现存在两个显著特点保证了都市圈的协调有序发展，第一是立法保护区域一体化合作协议的有效执行，第二是设立了专门针对区域合作的组织机构。王涛（2014）从区域规划机制、统分结合的政府管理体制、区域竞合机制以及市场机制四个方面，对东京都市圈的演化发展及其动力机制作出研究，对我国的都市圈发展与规划具有很大借鉴意义。但是，程玉鸿、罗金济（2013）指出，国内对于城市群协调发展机制普遍规律性的研究则相对薄弱，缺乏有深度的学理探究，在一定程度上存在舍本求末的倾向。

二、世界六大城市群协调发展经验总结

自法国地理经济学家戈特曼1957年提出“大都市经济圈（带）”的概念以来，城市群的发展成为衡量一个国家或地区发展水平的重要标准之一，城市群理论也逐步向多元化、深层次发展。戈特曼依据人口规模和人口密度划型，认为世界上有六大城市群。半个世纪以来，世界六大城市群在协调发展模式，特别是在管理体制和运行机制方面积累了丰富的实际经验。

英国以伦敦为核心的城市群采用行政架构协调模式，直接运用中央政府的行政力量，着眼于城市群全局和长远发展战略的一体化协调。组织管理方面，1964年创立大伦敦议会，20世纪80年代大伦敦市综合协调上交中央政府，1994年设立伦敦政府办公室和专门区域发展机构，2000年成立大伦敦市政权，对大伦敦地区32个自治区和伦敦开发公司整体统辖。该城市群起步早，认识超前，注重规划法案的制定和出台，英国议会于1944年、1946年和1985年分别制定出台了《绿带法》、《新城法》和《地方政府法案》，对英国以伦敦为核心的城市群发展战略规划和区域协调发展进行约束。

欧洲西北部城市群采用市（镇）联合体一体化协调模式，主要是在20世纪60年代起自发自愿地组成联合协调机构--市镇联合体框架内进行区域协调。从具体的规划法案看，该城市群以巴黎为核心，先后颁布出台《巴黎地区整治规划管理纲要》、《巴黎大区总体规划》、《城市（市镇）联合体法》等，并于2009年实施“大巴黎计划”。市（镇）联合体一体化协调模式的特点在于明确了政府不干预规划的具体内容，联合协调机构可以对基础设施、产业发展、城镇规划、环境保护以及科教文卫等一系列活动进行一体化协调。

日本太平洋沿岸城市群采用核心城市（东京）主导，企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合协调模式。在协调组织构架方面，1950年成立首都建设委员会，1956年首都建设委员会升级为总理府下属的首都圈整备委员会，1974年包括首都圈整备委员会被并入国土交通厅。该城市群最大的建设和协调经验在于规划法案的制定和实施，先后于1946年、1947年和1956年颁布《东京城市震灾复兴规划》、《地方自治法》和《首都整备法》，1958年开始出台《首都圈建设规划》，此后每10年左右修订一次，目前已修订5次。此外，政府主导运用产业政策、区域功能分工、大交通、自然环境等许多专项规划与政策进行协调。

北美五大湖城市群和美国东北部大西洋沿岸城市群在协调体制机制上有异曲同工之处，大致采用城市政府机构和民间团体共同协调模式，以商会团体为主的民间团体组织是大都市区管治的主要力量。前者前期主要依托1955年成立的跨国组织——大湖委（联盟）开展工作，2000年由民间团体组织——贸易俱乐部牵头成立了“芝加哥大都市2020”的新组织；后者由半官方性质的地方政府联合组织——纽约区域规划协会（RPA）、跨区域政府机构——纽约新泽西港务局等和功能单一的特别区共同协调。规划方面，以纽约和芝加哥区域规划为蓝本，多次修编或重新编制规划，致力于城市群协调发展。

以上海为中心的长江三角洲城市群采用区域一体化自协调模式，自上海经济区协调办公室撤销后，到目前为止还没有一个专门的、具有规划决策权和投资决策权的权威的法人协调机构存在。该城市群1997年成立长江三角洲城市经济协调会，2001年起每两年由三省（市）省（市）长参加的沪苏浙经济合作与发展座谈会，2003年起相继签订南通等《长江三角洲地区城市合作协议》，各省市政府部门之间在交通、科技、旅游、金融等三十多个专业部门建立对口联系协调机制。2010年5月，《长江三角洲地区区域规划》出台，以上海为中心的长江三角洲城市群发展上升为国家重点区域发展战略。

世界六大城市群协调发展具有一定规律性，集中表现出以下突出特点：

第一，协调机构的完整性和规范性。世界六大城市群中，除以上海为中心的长江三角洲城市群没有专门的法人协调机构存在之外，其他五大城市群均具有多样化的协调机构存在，且协调机构的组织管理形式随城市群的不断发展和协调需求的变化而不断演化。纵观西方发达国家先进经验，基于政府管制和市场机制双重力量的相互作用，以及区域特色、历史文化以及民族性格的考量，城市群协调机构和组织管理模式主要有三种：一种是以英国以伦敦为核心的城市群和日本太平洋沿岸城市群为代表的中央政府特设机构主导协调模式；一种是地方联合组织主导协调模式，例如：欧洲西北部城市群的市镇联合体；另一种是以民间组织为主、政府为辅的联合协调模式，美国东北部大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群主要采取这种协调模式。随着市场化趋势加速，民间组织在区域协调中的地位和作用越来越突出。

第二，协调机制的层次性和互补性。对照城市群协调机构和组织管理三种主要模式，政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与实现一体化协调，这是理顺城市群协调机制的基础。通过城市群内市长对话、城市发展协调会、部门协调会、民间组织合作等形式，建立起上下打通、左右连接的协调网络，制定不同行政区之间在区域发展、产业、基础设施、交通、信息、环境保护等方面的某些具体措施和协调机制，欧洲西北部城市群和以上海为中心的长江三角洲城市群做法较为完善，但也存在优化升级的空间。此外，除世界六大城市群中除北美五大湖城市群和以上海为中心的长江三角洲城市群，世界六大城市群均为环首都城市群，但是城市群协调发展机制的政治色彩并不浓厚。

第三，规划法案的协调性和适时性。世界六大城市群经过多年协调发展，大都已经形成较为完善的规划体系。二十世纪初期的美国东北部大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群，二十世纪中期的以英国以伦敦为核心的城市群、日本太平洋沿岸城市群和欧洲西北部城市群，二十世纪末的以上海为中心的长江三角洲城市群均针对城市群的发展雏形制定了相应的综合性规划法案，作为城市群管理与发展问题的规章和依据。随后，这些城市群协调发展相关规划法案大都经过一次或者多次的修编，以保证规划法案符合时代特性和区域发展属性。同时，随着综合性规划法案的实施，一系列微观管理和协调问题凸现出来，专门性规划法案逐步制定并不断完善。城市群规划法案随时间推演和发展阶段逐步呈现体系化趋势。

三、京津冀协同发展经验借鉴和做法

高规格协同机构的缺位是京津冀协同发展面临的首要问题。由于跨省级行政区划和京津二市的特殊地位，京津冀三地在政治经济上具有严重的不对等性，经济协作和合作受市场控制力弱，始于20世纪90年代的地市共建环京经济协作办公室等协调机构并不能完全收效，迫切需要第四方——高规格协同机构行使协调职能。基于京津冀问题的特殊性和对国际大都市圈的研究，京津冀协同机构应该是国家（中央）层面的机构建制。目前，国务院已经成立了由国务院副总理担任组长的京津冀协同发展的领导小组以及相应的办公室，未来可考虑成立国家层面的京津冀协同发展委员会，具体办事机构放在国家发改委设立专门司，或者放在中央财经领导小组办公室，或者放在中央全面深化改革领导小组办公室，协调三地采取共同的政策和规划。

理顺三地协同机制是京津冀协同发展的必然路径。由于区域功能定位和行政因素约束，京津冀三地在协同发展机制建设方面始终进展缓慢。2014年2月“廊坊共识”中包含的定期会议机制并未有效执行。2006年开始京冀两地虽然签订4次合作协议，但实质合作内容并未有效推进。与之相比，世界六大城市群特别是以上海为中心的长江三角洲城市群一体化全方位、宽领域、多层次和体系化的合作协调机制成效显著，值得借鉴。未来京津冀地区可在京津冀协同发展委员会、京津冀协同发展领导小组和具体办事机构的共同推动下，设计实施四层次协同发展机制。第一层次是推行“廊坊共识”中达成的定期会议机制，制定京津冀协同发展委员会、北京市、天津市、河北省1会2市1省主要领导年度会晤制度，三省（市）省（市）长参加，可每年签订协同发展框架协议，意在共同制定高层战略决策。第二层次是设立地市主要领导出席的京津冀地区城市协同联席会议制度，每年一次，会议签订《京津冀地区城市协同发展（年度）协议》。会议主要具体商谈区域协同发展中可能遇到的体制机制障碍，提出解决这些问题的协调方案，推动实质性协调做法不断创新。第三层次是设立京津冀三地发改、土地、环保、人社、科技、旅游等主要部门定期联席会议制度，寻求落实决策的具体路径，全面深入推进协同发展。第四层次是行业协会与企业为主体的交流会议和论坛，推进区域协调发展市场化。同时，为避免由于层级带来的机制不畅，可在京津冀协同发展具体办事机构设置直通通道，各层次会议和论坛议定内容和结果需及时直通汇报备案，审议获批后实施执行。

出台协同规划法案是京津冀协同发展的迫切要求。世界六大城市群经验表明，京津冀地区从《京津冀都市圈规划》到《首都经济圈规划》，再到《京津冀协调发展区域规划方案》，始终没有批复出台，这是京津冀协同发展与协同机制配套的重大瓶颈。京津冀地区应加强与国务院等上级主管部门沟通协商，站在三地角度统筹考虑全盘，争取《京津冀协调发展区域规划方案》尽快获批出台，为京津冀协同发展提供战略方向，同时也为具体行政协议和法案章程等的制定提供依据。应该赋予其明确的法律地位，其协调的方式方法中必须有法律法规的途径。亟需制定和完善的行政协议和法案章程等包括：一是加快制定《京津冀协调发展区域规划方案实施条例》，细化京津冀协同发展实施路径，保障规划方案落地实施，对于区域大气污染防治协作等国家关注的重大问题制定单独条例。二是在京津冀地区城市协同联席会议制度框架下，制定会议章程，同时对常设机构、专项资金以及产业、信息、规划、科技、产权、旅游、环境、协作等专题工作制定提案，依协同工作进展程度制定修正案，并依法审议。三是签订部门间行政协议和合作框架。

参考文献：

1. 鞠立新.由国外经验看我国城市群一体化协调机制的创建——以长三角城市群跨区域一体化协调机制建设为视角.经济研究参考，2010，（52）：20-28.

2.程玉鸿，罗金济.城市群协调发展研究述评.城市问题，2013，（1）：26-31.

3.秦尊文.美国城市群考察及对中国的启示.湖北社会科学，2008，（12）：81-84.

4.谭纵波.东京大城市圈的形成、问题与对策——对北京的启示.国外城市规划，2000，（2）：8-11.

5.宗传宏.大都市带：中国城市化的方向.城市问题，2001，（3）：8-12.

6.龚果.国内外典型城市群发展中的政府协调机制评述.湖南工业大学学报，2009，（3）：17-20.

7.郭子彦.关中城市群协调发展的机制分析与政策研究.西安理工大学学位论文，2007：36-60.

8.苏宏伟，许强.国外都市圈协调机制研究与对长吉区域一体化的启示.特区经济，2012，（6）：252-254.

9.王涛.东京都市圈的演化发展及其机制.日本研究，2014，（1）：20-24.

10.郑瑛琨.长三角城市群协调发展研究.吉林大学学位论文，2009：33-39.

11.陈群元.城市群协调发展研究.东北师范大学学位论文，2009：16-26.