内涵发展模式下高校预算管理系统的重构

苏红丹　黄敏新

摘要：我国高校发展模式已由原来以外延发展模式逐步转型为内涵发展模式。而预算管理是促进内涵发展的一个重要手段，在预算编制、预算监控和预算绩效评价的全过程预算管理中，均可体现内涵发展的原则要求。预算系统可以通过设定预算绩效目标、科学预算编制、实施预算控制、进行绩效评价、运用评价结果等多个方面的重构，使教育资源向学科建设等内涵建设方向优先配置，促进高校内涵发展目标的实现。

关键词：高等学校 内涵发展 预算管理 系统重构

基金项目：本文系广西教育科学“十二五”规划专项课题“基于绩效管理的广西高等教育经费评价体系研究”（项目编号2013ZCW030）的阶段性成果。

过去三十多年，我国高等教育主要沿袭了以规模扩张为主的外延发展模式。这一模式对迅速扩大教育规模、最大程度满足人们对教育的需求起到了积极作用。但是，近年我国经济社会结构已发生很大变化，发展模式正在转型。高等教育承载人才培养、科学研究等重要责任，必然也随之发生转型，我国高等教育走内涵发展模式是必然趋势。任何高校都有一个预算支持系统，系统通过自身独特功能发挥对内涵发展模式的支持，即在内涵发展导向下，设定绩效指标、安排和编制预算、实施预算监控、进行绩效评价，再根据评价结果进行激励，从而实施全过程预算管控，促进新的发展模式得到良好建设和运行。

一、预算管理对高校内涵式发展的作用

（一）内涵导向的预算安排

经费的有限性决定高校必须考虑教育资源的使用效果，着眼于经费支出的社会效益和经济效益，提高办学质量和社会影响力。内涵发展模式就是要增强高校内在的核心实力，并按照这一要求配置经费和资源。以云南某地方高校为例，在学校硬件建设资金吃紧、经费来源单一的情况下，学校毅然决定贷款1.6亿元用于人才队伍、学科平台、科学研究，加大学科建设的力度，连年持续增加旨在加强学科建设、提高教育教学质量等方面的经费投入，极大地鼓舞了全校上下的积极性。该校用短短七年时间，形成多个有实力的学科，引进和培养了2位长江学者，并一举获得博士学位授予权。

（二）内涵流向的预算控制

预算执行过程中要进行预算控制，这是预算管理的基本功能之一，预算控制贯穿在整个预算管理体系中。在预算的执行中随时发现差异，及时调整或纠正，为下一步的工作指明方向。在传统模式下，由于高校资金优先用于基本建设等有形投入上，高校经费预算的监督控制更多通过工程招投标、进度、质量对内容进行。而内涵发展模式突出学科建设等软的建设内容，需要开发更多监控手段适应新的要求。例如，有高校通过将预算控制责任和权限委托给教务处、科研处等业务管理部门，使事务处理和经费控制的权限结合起来，一方面使得学科建设、专业建设按预定目标顺利推进，另一方面确保经费按预算规定用途及时、合理使用。

（三）内涵要求的绩效考评

预算管理模式改革的核心是实行预算的绩效管理。预算绩效是由一组绩效目标指标值构成的集合，对整个高等教育资源配置和使用具有强大的引导作用。通过预算绩效管理把有限资源投放到合理方向，就要实施科学的预算编制、实施严格的预算监控、实施科学的绩效评价，并将绩效评价结果应用于下一轮的预算编制，以结果来判断行为，进而影响高等教育资源的投入。由此，强化预算资金使用的绩效评价，根据绩效指标对经费使用效果进行评价，依据评价结果确定高等教育经费的分配方向和金额，确保高等教育经费投向效果良好的学校和项目，提高科研水平和办学质量，实现高等教育的内涵式发展。

二、内涵发展模式下高校预算系统重构的原则

（一）量入为出、收支平衡原则

高等学校是不以盈利为目的的事业单位， 编制预算要遵循预算法预算编制的基本原则，以收定支， 收支平衡， 不搞赤字。由于高校资金筹措的政策性强、自由度小等局限，也不可能大量经常利用社会资本，且不能以盈利为目的，因此，量入为出是高校应当遵循的一项基本原则，并在此基础上考虑持续发展，不能在预算安排上出现寅吃卯粮，不能只考虑当期而忽略长远发展需求，不能只考虑硬件而不考虑内涵建设的要求。

（二）统筹规划、分级管理的原则

高校预算管理的核心内容是资源的有效配置和使用，因此，必须正确处理预算管理过程中的权责关系。目前大多数公立学校应采用集中管理、统筹用款的原则，对年度总预算额度的确定和分解、各部门各项目预算方案的审议和下达、预算总体控制、年度预算绩效评价和执行情况考核等由学校层面负责；各职能部门及教学院部在预算额度内实行自主管理，如预算内容和数据细分、预算执行与控制等，则由各能部门及教学院部等二级单位负责。做到上下结合、责任明确，既调动了二级单位的积极性，激发教学科研活力，又不至于控制松懈，浪费资源。

（三）刚性控制、适当调整的原则

预算管理要建立有效的内部控制制度，严格预算审批程序，适时对预算执行情况进行监督，以避免利益博弈的负面影响出现。应坚持刚性控制原则，无预算的项目或突破预算的支出应严格控制。预算缺失或例外事项发生时，应按照预算调整程序进行调整，并经过比预算编制更加严格的审批程序。实现预算管理信息化，将预算控制和日常财务核算结合起来，提高预算信息的透明度，为预算的执行者和监控者提供预算可视化的系统支持。

（四）严格考核、有效激励的原则

根据国务院颁发的有关文件规定，要求要积极推进预算绩效管理。高校应建立预算绩效考核评价体系。预算年度结束后，应当及时编制预算执行报告，提交预算管理委员会，由其对各二级单位的预算执行结果进行严格考核。要实行自我评价、第三方评价和预算审计相结合的考核评价模式。考核结果要得到体现和运用，以此决定其下一年的预算安排和管理方式。

三、内涵发展模式下高校预算系统重构的内容

（一）重构预算编制体系

1、以学校内涵发展目标和年度工作计划为预算编制的基础endprint

预算编制要忠实于学校战略，要将学校工作任务、工作计划与资源分配相结合，实现高等学校事权与财权的统一。预算是货币化的工作计划，预算管理用资金量来细化高等学校的战略规划和年度工作目标，是对高等学校教学科研管理、后勤服务等工作量化的计划安排。因此，为了提高高校预算编制的科学性，应当结合高等教育的发展规划确定下一年度的工作任务和工作目标，据此编制下一年度的部门预算。各级主管部门要对高等学校编制的部门预算进行严格审核和评价，然后结合财力情况进行预算安排，通过一系列的项目管理模式，减少或避免盲目预算的现象出现。

2、突出内涵式发展的责任预算编制

根据内涵发展要求制定年度计划，并将部门目标量化成应完成的指标，再应根据完成指标所需人力、物力和财力编制各部门责任预算。对于人员经费、公用经费以及各教学院系业务费等各项经费分解层层分解，形成责任预算。然后，把所有项目费用预算分解的结果进行汇总，最后形成各部门责任预算总额。责任预算和绩效指标上报学校财务部门审核、汇总，交预算管理委员会审定、调整后下发各部门修改。汇总结果如果与学校总预算目标有差距，应由预算职能部门牵头协调、统筹考虑和综合平衡，最后由预算管理委员会审议批准，连同绩效指标一起下发执行。

（二）重构预算监控体系

1、进行分类管理，实施多样化控制

高等教育经费涉及的项目较多，必须实行严格的管理、实施严格的过程控制，这是提高高等教育经费使用效益的重要保障。要针对高等教育各项资金的不同性质采取不同的管理方式。一是分类管理，根据一定的分类方法对不同性质的经费进行合理的分类，进而采取不同的管理办法；二是对于专项经费贯彻专款专用原则，建立专门账户并指定专人管理；三是统一决算，高校学校预算安排的所有经费都要在年终结算时进行清理，分门别类。

2、严格支出核算，维护预算严肃性

财务部门应党对各单位二级财务预算进行分别立账，组织相应的会计核算和预算控制工作。财务部门应充分发挥监督和管理职能，首先应对学校各部门的预算计划及执行情况进行严格的监控，一旦发现异常用款，立刻提出预警并禁止执行，对超限额项目需报预算管理委员会审批；其次应定期对预算执行情况进行汇总、分析，及时将支出进度提交学校决策者和相关部门，使其及时了解相关信息、迅速做出相应决策。

3、创新监控方式，实行预算全程监控

一是主管部门要定期通报预算执行信息，便于高校及时调整工作思路，有效避免预算执行不力等情况的出现；二是坚持日常监督与专项检查相结合，实行事前、事中、事后全过程监控，将监督的重心向事前、事中前移；三是建立内部制约监督机制，高等学校对涉及到预算安排下达经费的部门，要分别逐级签订责任状，做到纵向与横向共同负责，达到有效监控的目的。

（三）重构预算评价体系

1、确立内涵导向的预算绩效目标

为教学科研服务是高校经费预算绩效管理的总体目标，制定科学可行的绩效目标是预算绩效管理的基础。高等学校的总体战略目标应结合自身发展要求、注重特色和内涵，协调发展，分步发展；高等学校各部门的目标服务于高等学校的总体战略目标[7]。同时，制定长期目标和短期目标，短期目标作为长期目标的分解。预算绩效目标的制定应坚持与国家和地区高教发展规划、高校自身的发展战略相结合，以质量提升为核心，突出学科专业建设、突出人才队伍建设等内涵发展目标，在此基础上制定高校内部各部门的绩效目标。

2、构建预算绩效指标

绩效考评要用数据指标说话，对高等教育经费进行客观全面的评价。因而，高等教育经费的绩效考评工作应制定科学、完整的考评指标。按《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》，将考评指标分为业务考评指标和财务考评指标。业务考评指标包括预算项目的目标完成程度，预算项目目标完成的可能性，预算项目目标的合理性，预算项目验收的有效性，预算项目组织管理水平，预算项目的经济效益，预算项目可持续性影响。财务考评指标包括资金落实情况，如预算执行情况、资金到位率和资金到位及时性等；实际支出情况，如预算项目实际支出构成、超支或结余情况等；还有财务信息质量，财务管理状况等。

3、实施预算绩效监控

在预算绩效管理过程中，建立畅通有效的预算执行信息反馈机制，实施对预算经费执行的绩效监控和专项督查，是预算绩效目标得以实现的保证。预算实施过程的监控通过对预算经费使用是否合法、预算绩效目标是否实现进行监控，及时发现预算执行过程中的问题，分析产生问题的原因，并及时采取措施进行处理。属于高等学校主观原因的，由高等学校自身进行修正；属于影响目标的环境和自身条件发生变化的，则需要对原来制定的目标进行调整，使预算绩效目标的实现得到有效保证。

4、进行预算绩效评价

合理确定高等教育经费的绩效评价对象和评价方法，对高等教育经费进行预算绩效工作，考核经费的使用效益，是实现高等教育经费财务工作规范管理、提高经费使用效益的基本要求，也是有力途径。通过预算绩效评价，分析经费的使用效果，分析高等教育投入产出情况，考核高等教育资源的使用效率和责任，有利于建立科学、规范、高效的高等教育经费分配体制和管理机制，有利于促进高等学校财务管理工作的进一步规范和财务人员业务能力的进一步提升，有利于促进经济社会各项事业的全面进步和协调发展。

5、应用绩效评价结果

内涵发展的投入产出更多体现为一定的延迟效应，而不是立竿见影的效果。因此要变革传统预算管理模式，以年度预算为基础，采用滚动预算方式，考虑学校中长期发展的需要，确定分期的绩效目标，确保高等教育各阶段发展规划目标的实现。每年根据前年预算执行情况和绩效目标实现情况，将绩效评价结果作为增加或减少下年度的预算经费额度的依据，确保高等学校的各项事业工作有序连续进行，保证绩效目标的实现和质量，充分发挥预算绩效的指导和控制作用。

总之，预算管理是高校发展的支持系统之一，教育经费预算管理为高校内涵式发展提供经费保障。要确保内涵发展的顺利推进，学校就要加快预算体系改革，建立科学的预算编制、预算控制和绩效评价系统，通过科学全面的预算管控，促进有限资源对学校内涵发展模式的有效支持，真正提高办学效益与质量。

参考文献：

[1]郝翔，储祖旺.全面落实科学发展观，促进高校内涵式发展[J].中国高等教育，2008；11

[2]李元元.持续抓好学科建设，不断推进高校内涵式发展[J].中国高等教育，2013；19

[3]邬敏燕.基于“效果导向”的高校预算绩效管理初探[J].教育财会研究，2013；04

[4]游凌.高校预算绩效评估研究[J].会计之友，2013；24

[5]李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012；12

[6]田景仁，袁晓玲.多维视野下高校预算绩效管理系统探索[J].财会通讯，2012；19endprint