城镇化的最高目标是实现人的更高层次的发展

施立奎

摘要：人类的一切活动应以满足人的需要为中心，其目的应是为人类能更好地生存与发展。城镇化是生产力发展基础上生产要素重新组合的过程，必须带来生产效率的提高、经济社会的进步、人的自由而全面地发展，而实践中存在的问题则制约着我国城镇化战略的有效实施。我们认为，不能过分强调城镇化对于扩大内需等的作用，因为城镇化是人类社会生产力发展到一定阶段的产物，主要还是一个自组织过程。如果把城镇化功能化为一种手段，则在实践中很容易背离城镇化发展的内在规律。

关键词：城镇化 土地流转 生态环境保护 文化传承 城镇化功能化

当前我国正在加紧实施城镇化战略，以城镇化为着力点推动经济社会又好又快发展，实现中国民族的伟大复兴。为此，国家还专门制订了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确未来我国城镇化的指导思想、目标、发展路径和战略任务。 本文不想就城镇化的路径、城镇化中的土地流转、生态保护、农民权益保护、城市规划、区域经济空间布局等内容做泛泛而谈，而是对城镇化的最高目标进行系统论述，并就城镇化过程中的关键问题提出建议，以期对我国新型城镇化的实践提供参考。

一、城镇化是在生产力发展的基础上生产要素重新组合的过程

城镇化（Urbanization），有学者也称之为“城市化”、“都市化”，是一个国家或地区经济社会发展过程中必须经历的一个阶段，实践证明，世界上的发达国家都先后走过这样一个阶段。目前，我国正在大力实施城镇化战略，而从理论上弄清楚城镇化的本质内涵非常具有必要性，同时也是对有关城镇化问题开展学术研究的基本前提。

关于城镇化的概念，其内涵非常丰富，国内外学者有很多不同的表述。一般认为城镇化是人口向城镇集中的过程，我国很多学者都做如此表述，但这种说法显然局限于对城镇化特征的描述，没有揭示出城镇化的本质。从现有研究来看，不同学科对城镇化给出了不同的定义，例如把城镇化看做农村人口转变为城镇人口的过程是人口学的概念，人口学家威尔逊在《人口学辞典》中就说，城镇化是居住在城镇的人口比重不断上升的过程。社会学则认为城镇化是人的生活、行为和社会活动由农村转变为城市的过程，地理学认为城镇化是劳动地域分工条件下农村地区转变为城市地区的过程，生态学认为城镇化是人及生存环境由农村向城市演化的过程，系统论认为城镇化是物质、能量、信息和废物等输出由农村转向城市的从无序到有序的过程等。[1]我们认为，各学科基于自己的研究视角给出的城镇化定义是合理的，同时若想给出一个既内涵丰富又能全面揭示出城镇化本质的定义也是很困难的。尽管如此，我们还是提出自己的看法：城镇化是生产力发展基础上的生产要素向城市集聚、人口向城市转移、经济活动空间分布发生变化的过程。我们认为，谈城镇化问题首先必须突出“生产力发展”这个前提。生产力发展是城镇化的根本动力。正是社会生产力的发展才引起农村人口向城镇的转移、才有了各产业发展基础上的对劳动力的需求，才有了产业扩张基础上的生产要素的重新配置。当然，城镇化的过程必然会伴随着对生态环境的影响、人居环境的改善、行为方式和价值观等的改变。有学者把城镇化看作一种手段，通过城镇化来调整产业结构、扩大内需、增加农民收入等，但这并不能被认为是过分强调城镇化对于扩大内需等的作用，因为城镇化是人类社会生产力发展到一定阶段的产物，主要还是一个自组织过程。如果把城镇化功能化为一种手段，则在实践中很容易背离城镇化发展的内在规律，很可能为了经济增长而不顾一切，大搞房地产、强征农民土地、强迫农民进城等。

综上所述，城镇化是在生产力发展基础上各种生产要素向现有城镇集聚的过程，表现为农村人口转移为城镇人口、非农产业向城镇聚集、农业劳动力转移为非农劳动力、城镇数量增加、城镇地域规模扩大。

二、城镇化要始终围绕有利于实现人的更高层次发展而展开

人类的一切活动应以满足人的需要为中心，其目的应是为人类能够更好地生存与发展。当然，人类在进行各种经济活动时必须正确处理好眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、物质利益与非物质利益等重大关系，否则就会背离人类经济活动的宗旨。我国实施城镇化战略必须以有利于实现人的更高层次的发展为基本价值取向。

（一）土地流转过程中要充分尊重农民意愿、有效维护农民权益

城镇化过程必然同时伴随着农村集体所有土地的流转。以家庭联产承包责任制为主要内容的土地使用制度在改革开放以后由于适应了农村生产力的发展要求，极大地提高了农民生产的积极性、主动性和创造性，从而使农村经济得到前所未有的发展。但是，随着国民经济的发展，其弊端也渐渐地暴露出来。邓小平在1992年曾指出：农业的改革和发展会有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社实行家庭联产承包责任制，第二个飞跃是发展集体经济。仅是一家一户的耕作，不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。就是过一百年二百年，最终还是要走这条路。[2]所以，土地流转一方面是由于农村人口向城镇转移引起的，一方面也是农业经济自身发展的内在要求。根据土地的用途将土地流转分为两种，一是农民承包地的流转，二是农村建设用地的流转。在这里主要谈农户承包地的流转。在流转时，相关各方要坚持“依法自愿有偿”的原则，“依法”就是要按照《农村土地承包法》和《物权法》等相关法律法规来进行，“自愿”就是土地是否流转、如何流转取决于土地承包者的意愿，“有偿”就是在土地流转后农户应得到相应的经济利益。尤其要根据土地承包户的意愿，坚决不能搞强迫、误导等。我们进行城镇化，一方面是基于生产力的发展要求，一方面要明确城镇化的目的是为了让农民增加收入，生活得更加美好。

（二）在城镇建设方面要做到节约集约利用土地，体现科学发展、可持续发展，以人为本的基本理念

土地是人类生产生活最基本的生产要素之一，它不仅仅为人类提供生存空间，而且是人类的基本生产资料。但是，全球土地资源状况却令人堪忧。“世界陆地面积由于人类和自然的共同作用，仅有1/10适合耕种。其余的陆地不是气候不宜，就是由岩石沙粒组成。但是，这1/10的耕地也在逐年减少。”[3]据联合国环境规划署统计，全球每年农田沙化的面积为2700万公顷，其中完全变为沙漠的为600万公顷。我国人均土地面积约为12亩，不到世界人均水平的1/3。如果单看耕地资源的话，耕地资源大约为20.27亿亩，约占土地总面积的14.3%，人均耕地仅1.5亩。从图1也可以看出，2012年全国土地总量中耕地部分所占的份额较小。

加上近些年生态环境恶化，水土流失，土地盐碱化、酸化、沙漠化，土壤污染，导致可耕地数量不断减少。图2直观地反映出2009—2012年我国耕地面积的变化情况，从2009—2012年呈下降态势，据有关研究，这种变化趋势正直接冲击着我国的18亿亩耕地的红线。

（三）要顾及生态环境的承载能力，做好环境保护工作

城镇化与生态环境之间有一种交互胁迫的关系，即一方面城镇化会给生态环境带来不良影响，例如造成资源紧张、大气污染、土地供给短缺、交通拥堵等；一方面生态环境制约城镇化过程的发展，例如环境恶化导致人的生活质量下降从而排斥城镇化、需要安排更多的资源用于治理环境污染从而延缓城镇化步伐等。[4]本文根据现有的研究成果，把城镇化与生态环境的关系表述为如下两点：一是经济子系统向环境子系统索取资源，二是经济子系统向环境子系统排放废弃物。 在上述两个方面中，任何一方面处理不好都会引起生态环境的恶化，危及人类自身的生存和发展。所以，在城镇化过程中，人们必须从两方面入手，即节约资源、减少排放，努力实现经济社会与生态环境的协调、可持续发展，人与自然的和谐相处。“倡导一种尊重自然、善待自然的伦理态度将是人类文明持续的基础”。[5]

不考虑环境承载能力，忽视环境保护、生态文明建设，一味追求经济利益，最终会受到自然界的惩罚。历史上，人类曾有过非常深刻的教训。埃及文明、巴比伦文明、印度文明、玛雅文明等古老文明均是由于生态环境的破坏而在辉煌繁荣十多个世纪之后毁灭掉的，今天的人们只有通过考古才能发现它们曾经存在过。

（四）把文化传承和推进城镇化有机结合起来

中华民族拥有辉煌灿烂的历史、博大精深的传统文化。在城镇化过程中，我们应当把传承优秀传统文化作为城镇化的一个重要方面，而不是忽视它，更不是消灭它。有研究者指出，我们的城镇化建设，无论是硬件建设还是软件建设，都要有一个“文化城镇化”意识。首先，传统文化是一个民族在长期生产生活中所创造出来的赖以生存的文明成果，其历史意义和现实意义自不待言，也是一个民族主体性的标志。其次，城市代表现代文明，乡村代表传统文明，城镇化反映出人类对现代文明的美好向往，通俗地说，就是人们希望生活得更加幸福。但是，实现这个目标不仅仅仰赖充裕的物质产品，亦需要精神上的满足。在城镇化过程中如果我们能够有效地传承保护好优秀传统文化，则既能延续中华民族的血脉又可以为满足人民多样化的精神需求提供必要条件。从本文角度来看，城镇化与传统文化传承保护的关系应该是：一方面，传承保护优秀传统文化是提高我国新型城镇化质量的根本，因为在城镇化过程中必定会发生现代文化对于传统文化的冲击，极有可能导致传统文化的边缘化。如果在城镇化过程中不注重对优秀传统文化的传承保护，则是对民族文化的极大不自信。另一方面，城镇化为优秀传统文化的传承保护开辟出新途径，将传统文化的传承保护融入城镇化过程能实现优秀传统文化与现代文明的有机结合，从而使优秀传统文化具有更强大的生命力。

（五）着眼于实现城乡一体化

长期以来，我国为实现工业化目标而采取牺牲农业的做法，致使国民经济形成“二元结构”，农村经济进一步发展受到制约，农民利益受到损害。随着我国经济社会的不断发展，城乡之间的差距在进一步缩小。从表1可以看出，2006—2012年间我国城乡居民收入之比依次为3.28∶1、3.33∶1、3.31∶1、3.33∶1、3.23∶1、3.13∶1、3.10∶1，呈下降趋势。城镇化是由于社会生产力发展而出现的生产要素向城镇集中，国民经济活动在空间布局上的重新调整。但是，城镇化不是要消灭农村农业，亦非所有农村人都到城里居住，相反，农业必须得到进一步加强，有一部分农村人必须留在农村从事农业生产经营。由此，看出城镇化建设绝不仅仅是建设高楼大厦、多修马路、多建城市广场、提高城市人口在总人口中的比重等，也不是要维持传统的“二元结构”模式，而应当有利于“所有人”的自由而全面地发展，追求城乡统筹、城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进国民生活质量的更大提高。

三、当前我国城镇化过程中存在的问题

2013年，我国的城镇化率按常住人口统计是53.7%，按户籍人口统计是36%左右。按照发达国家的经验，城镇化率超过37%，其城镇化将进入快速发展时期。显然，我国的城镇化进程正处于这样一个阶段。但是问题同样很多，而且关乎我国城镇化的质量。我们认为，我国城镇化的主要问题有下述几个方面：

（一）城市容积率低，土地浪费严重

当前，我国城镇化普遍存在着盲目扩张的现象。国际上一般把平均每平方公里居住10000人作为城镇化的标准。而有关资料显示，我国的人均城市建设用地为130多平米，

远高于西方发达国家的人均82.4平米和发展中国家的83.3平米。[6]图3是近些年日本、中国香港、中国台湾和我国内地的城市容积率的对比，很明显，我国内地城市容积率最低。

（二）土地流转过程中农民的合法权益得不到保护

一些地方打着公共利益的旗号征用农民的土地，擅自将农民的土地卖给开发商用于非农建设，农民得到的补偿却很少。

（三）不理解城镇化的精神和内涵，局限于“摊大饼”式的城市规模扩张

一些地方政府在传统经济增长观的支配下，借着“招商引资”大搞开发区、工业园、房地产开发，城市规模几乎无限度地扩张。笔者曾在一个城市生活过几年，二十多年后故地重游，当年的那种感觉几乎荡然无存，所见到处是高楼大厦、交通拥堵，甚至一些具有重大历史价值的名胜古迹尽皆湮没在浓郁的商业化氛围之中。这样做的结果是，一定会出现西方国家出现过而在后发国家本可以避免的“城市病”，同时会忽略小城镇的发展。城镇化不是要消灭农村，不是必须让农民“进城”，而应当是城乡一体化、城乡统筹发展，城乡居民在生活水平、工作方式、政治参与意识、价值观等方面的趋同。仇保兴在其所著《中国城镇化—机遇与挑战》一书中说，城镇化应该是“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园”。[7]