西部地区城镇化进程中生态环境问题及对策

朱晶

【摘要】党的十八届五中全会首次将生态文明建设写入国家五年规划，充分表明生态文明已经从一种先进的理念转变为全面建设小康社会、建设美丽中国、实现中华民族永续发展的历史任务。作为全国生态脆弱区的西部地区，必须全面分析当前生态环境保护的突出问题，探究城镇化进程中生态环境恶化的原因，积极寻求有效对策，为进一步推进全国生态文明建设提供有力支撑和借鉴价值。

【关键词】西部地区 城镇化 生态环境保护

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

党的十八届五中全会首次将生态文明建设写入国家五年规划，充分体现党中央对中国特色社会主义事业五位一体总布局的深刻把握。当前西部一些地区在城镇化发展进程中，片面追求经济效益，忽视社会效益和生态效益，产生水土流失、土地沙漠化与盐碱化、工业三废等一系列的生态问题，制约了城镇化的发展。因此，在如期全面建成小康社会的基本前提下，西部地区如何正确处理城镇化与生态环境保护之间的关系，积极推进美丽中国建设，是一项紧迫的现实课题。

西部地区城镇化进程中生态环境存在的突出问题

1999年西部大开发以来，这一地区进入城镇化快速发展阶段，与此同时以工业化为主导的经济建设，对产生的环境问题不够重视，环境保护的速度往往跟不上环境破坏的速度，生态环境状况十分堪忧。

整体生态背景较差。西部地区是我国沙漠和沙漠化土地的重度分布区。其生态问题突出表现为土地荒漠化、水土流失和水资源时空分布不均衡。该地区海拔普遍偏高，坡度较大，水土流失严重，区域差异化特征明显，内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆等干旱、半干旱区受风蚀影响为主，青藏高原、新疆天山、阿尔泰山的山区受冻融侵蚀影响为主，黄土高原、西南地区受水蚀影响为主。西北地区水资源分布少，部分地区甚至严重缺水，西南地区水资源分布多，但多在高山、峡谷地带，可利用少。西部地区普遍脆弱的生态状况将直接制约其城镇化进程。

快速工业化带来的三废污染。工业发展是城镇化的重要标志。近年来，电石、煤炭、化工类企业大量进驻西部地区，在带动当地经济发展的同时也对生态环境产生了巨大压力。一些地方政府为完成招商引资任务降低环保标准，一些企业片面追求经济效益，忽视环保责任，工业肆意排放的“三废”严重污染西部地区生态环境。更有一些小企业不仅没有带动当地经济发展，反而加重当地生态环境污染。总之，西部地区“三废”污染不仅严重影响城市居民的生产生活，也将工业污染问题逐渐引向农村地区，一旦当工业“三废”污染超出西部生态可承受的范围，造成的环境问题短期内将难以恢复。

过度开发带来的资源枯竭。西部地区是中国资源能源最丰富的地区之一，全国45种主要矿产资源，中西部占了近四成，目前已探明能源储量巨大，有望成为我国重要的战略性能源接替基地。煤炭、矿石等资源从地下开采后，形成巨大的采空区，大量破坏植被，造成土壤裸露，极易导致地面塌陷和水土流失。资源开采加工过程中产生的“废水、废气、废渣”等污染物，严重破坏矿区自身的可持续生产和周边生态安全。西部这些资源富集型城市，如不充分重视资源开采、产业融合与生态环境保护的协调发展，一旦生态环境遭受严重破坏，将陷入“资源诅咒”的发展悖论，其城镇化进程不仅难以为继甚至会出现倒退的可能。

旅游产业带来的环境承载压力。西部地区旅游资源十分丰富，独特的自然风光和多彩的少数民族文化风情具有很高的生态景观体验价值，日益成为旅游热点。拉萨、丽江、大理、九寨沟、呼伦贝尔、吐鲁番、喀什等旅游城市吸引了国内外大批游客。许多旅游资源富集区在旅游业的推动下，加快地区经济社会发展，客观上提升了城镇化的质量。然而西部地区人地矛盾长期存在，在当地发展旅游业，如果不注意生态环境的保护问题，片面追求经济利益，过度开发生态资源，接待大量外来游客，极有可能激化这一矛盾，引发环境破坏、生态恶化，最终导致生态环境无法支撑旅游业发展，其城镇化进程必将受到影响。

西部地区城镇化进程中生态环境恶化的原因

西部地区城镇化进程中生态环境恶化的原因是多方面的。我们可以通过分析经济、政治、文化、社会、生态之间的矛盾，旨在寻找造成生态环境恶化的主要原因。

经济社会发展与生态环境矛盾一直存在。西部地区是中国重要的水源涵养区和生态屏障区，其生态战略地位非常重要。为此，国家在西部地区划定了禁止开发区和限制开发区，近年来在这些地区实施了退耕还林还草、“三北”防护林体系建设、野生动植物自然保护区建设等重大生态建设项目，为生态修复和环境保护提供了有力支撑。但必须注意的是这些承担重要生态环境保护责任的禁止开发区和限制开发区往往也是西部地区贫困人口的集中区域，由于缺乏科学的发展方式、连续的财政转移支付方式和合理的财政补贴数量，逐步拉大这些区域与其他地区的收入差距，也有可能激化当地经济社会发展与生态环境保护之间的对立，陷入为了缩小差距，掠夺式开发资源、超强度透支环境资本的恶性循环。

产业结构失衡加速生态破坏。长期以来，西部地区和我国其他大多数地区一样，一直采取高投入、低产出，高耗能、低效益的粗放式经济增长方式。特别是西部地区农业仍以传统种植业、畜牧业为主，普遍存在着过度垦荒、水土流失严重等问题。工业以原材料、能源的重化工和轻纺食品加工业为主，是中国的重要工业基地，在为东部和中部地区快速发展提供了资源支持的同时，也将主要污染留在当地，产业技术水平整体落后，工业布局没有充分考虑环境容量、对自然资源过度开发，导致西部地区主要污染指标远高于东部地区和全国平均水平。

生态治理能力落后。目前，伴随西部地区城镇化进程而产生的生态环境问题与当地政府的生态治理能力直接相关，突出表现为生态环境管理体制不完善、生态环境治理相关法律法规及执法不到位、生态环境治理手段单一落后等。在西部地区加速的工业化、城镇化进程中，面对GDP绩效考核的巨大压力，部分地方政府主动或被动降低生态环境保护的标准，为未来的城镇化生态环境问题埋下隐患。同时，现行的管理体制下西部地方政府的生态环境管理体制还存在多头管理、职权交叉等问题。今后西部地区大量新型城镇的出现，生态环境保护会更加突出，当地政府和官员必须解决不同行政部门统一意见、综合治理、提高行政效率等管理难题。

生态文明意识薄弱。根据中国环境文化促进会和中国环境意识项目关于全国生态意识调查结果，中国公众的生态意识还处在较低水平。在西部地区，生态环境保护一直沿袭着政府承担主要责任的观念，公众和企业的环境保护参与的主动性没有被调动起来。尤其是在一些偏远落后的农村地区、贫困地区，农民对西部地区生态破坏程度的认知不足，环境保护意识和责任意识普遍欠缺，生态环境的价值甚至无人关注。目前，西部地区的环境教育也处在起步阶段，从事环境教育的专业人员缺乏、学校环境教育不完善、社会公民环境教育落后等问题都制约整个社会生态意识的提升。因此，提高西部地区公众生态意识日益紧迫。

城市规划不合理。为鼓励各省区将生态文明建设的理念付诸实践，国家开展了生态省、生态县（区、市）、生态乡、（镇、村），国家生态示范区及全国环境优美乡镇等活动。据现有资料分析，目前国家进行的生态建设荣誉创建活动中，西部地区明显落后于东部地区。如在已命名的生态省中，西部地区只有四川省。在近两年命名的全国627个环境优美乡镇中，西部仅有51个，所占比重较低，上述数据表明从省域层面生态文明建设来看，一方面说明区域经济发展水平与生态环境建设之间具有一定的正相关，另一方面也说明西部地区对于生态示范县（区、市）、生态示范乡（镇、村）等建设重视程度不足，重经济轻生态现象较为普遍，在全国生态建设中的地位不够突出。与之对比明显的是东部地区在城市生态建设已初具成效，以上海东滩生态城、天津中新生态城为典型代表的东部地区城市正在积极开展生态文明城市、生态园区的规划和建设。

西部地区城镇化进程中加强生态环境保护的策略

“十二五”规划中，明确提出要将建设资源节约型、环境友好型社会作为转变经济发展方式的重要着力点，未来城镇建设的生态化是西部地区生态文明建设的重要目标之一。对此我们必须给予高度重视，采取切实有效措施加强西部地区城镇化进程中的环境保护。

城镇化进程中加大生态环境保护力度。鉴于西部地区特殊的生态背景，我们要清醒认识到，不可能再像西方国家一样先污染后治理，走以牺牲生态环境为代价的城镇化发展道路，而首先要从生态背景出发，树立生态优先的思想，以生态环境容量为依据，协调好城镇化发展和生态环境保护之间的互动关系，把生态环境保护作为西部新型城镇化发展的关键点。具体来说：第一，以国家生态功能区划为基本依据，从西部各地区的生态实际出发，通过对各个地区生态环境质量、资源条件、开发能力等影响城镇建设的生态因素进行综合评估，划定不同地区的城镇发展适宜区。比如青藏高原是我国江河发源地，国家生态安全意义重大，且城市数量较少，在发展城镇化进程中要特别重视生态环境保护工作。四川盆地，生态环境条件较好，是西部密度最大的城镇群发展地带，其城镇化发展可以从当地生态环境特点出发，提升其城镇的整体生态功能。黄土高原主要的生态问题是水土流失、植被破坏、过度垦荒等，其城镇化要与退耕还林、退耕还草等生态治理工程相结合。第二，要科学规划生态脆弱区的城镇发展，明确区分不宜发展城镇的区域，特别是亟待保护的植被山川、湿地、戈壁、荒漠化地带等生态保护区，同时严格控制内陆河流域、长江和黄河上游地区、高寒和高旱地区的城镇发展规模，保证上述地区城镇化的发展不会出现对生态环境的再破坏和产生新的次生灾害。

转变发展方式，建立生态效益型产业体系。西部地区在实现城镇化的进程中，关键要处理好经济社会发展的生态效应，依据生态经济学原理，依靠科技创新发展，走生态产业发展之路。具体来说：首先，加快扶持安全、绿色食品生产，积极推广生态农业模式。在西部地区建设一批绿色食品和无公害食品（菜、茶、果、米等）国家级示范基地、生态农业示范村，结合地理优势，推进“牧一沼一果”结合、“丘陵山地综合开发”、农林复合型等生态农业模式，积极促进西部农业生态环境的改善。其次，利用先进环保技术改造升级传统产业，发展清洁能源，建立生态循环型工业体系。即推进电力、煤炭、化工（天然气化工、煤化工、石油化工）、冶金、纺织等高耗能、高污染产业的技术改造和污染治理，培育扶持一批具有地方特色和优势的环保产业化示范工程，拓宽风电、太阳能等清洁能源的开发和应用领域，促进西部地区环保产业的新兴。最后，发展以生态旅游业、现代物流业和信息服务业为主的生态服务业。即合理统筹西部地区生态旅游资源，制定具有地方特色的生态旅游发展规划，寓环境保护于旅游资源开发中，同时根据西部地区经济特色和社会环境特点，积极构建大中型特色农产品流通体系、中药材批发市场、粮食储备基地等现代物流体系，加快发展网络服务、电子商务，开展远程医疗和远程教育等。

加快政府职能转变，完善生态文明的制度建设。西部地区城镇化进程中的生态环境保护问题还需要完善的相关法律法规作保障。从全国来看，我国的生态环境法律体系还不能完全适应西部地区经济社会发展的需要，特别是“目前西部地区环境立法亟待完善，如西部开发促进法，生态产业发展法，防治沙化和沙尘暴法等；环境法在西部各地区的地方配套法规和具体落实措施也不够完善，甚至存在虚位现象。”①

从区域来看，受民族风俗等多重影响，西部地区还有丰富复杂的民族生态习惯法。一般来说，“习惯法显示的是特定区域的实践理性与秩序价值，表达的是法律的文化特征，而在具备上述条件时，习惯法将有可能对法治文明做出贡献。”②西部地区的民族生态习惯法蕴含着深刻的人与自然和谐共生理念，对维护当地的生态平衡起到很好的保护作用。由此，在西部地区城镇化进程中我们要充分挖掘民族生态习惯法的积极理念，使其与国家环境保护法实现对接，发挥现代价值。

加强生态文明教育，弘扬少数民族生态伦理思想。西部地区的居民既是该区生态环境保护的主要受益人，也是重要守护者。城镇化进程中的生态环境保护离不开当地居民的积极参与。首先，要积极培育生态文明意识。要充分利用广播、电视、报纸网络等新闻媒介，通过文艺下乡、社区活动等各种喜闻乐见的形式，开展生态文明教育，宣传党和国家的生态环境保护政策、法律法规，帮助人民群众充分认识西部地区生态环境危机的严重性，增加忧患意识和责任意识。长期以来，西部少数民族在生产生活中积累了丰富的地方性生态知识，有效地维护了当地的生态平衡。如果能将这些宝贵的生态文化资源与生态文明教育相结合，让少数民族在生态文明建设中获得一种积极的文化认可，提高传承、保护、创新、发展传统生态文化的能力。其次，要从当地居民的实际需要出发，坚持将生态环境保护与民生改善相结合，理念教育与生计相统一。生态文明教育不能局限于单纯形式的宣传，还要将环境教育与民生改善结合起来，在具体的生态环保项目、民生工程、技能培训贯彻环保理念，提高当地社会福利，改善当地居民生活。只有让人们认识到通过对传统生产生活方式的改造，可以减少对生态环境的破坏，并且提高经济收入和生活水平，才能获得生态文明教育的可持续发展空间。

走具有西部特色的生态化城镇之路。西部城镇化道路从建设之初就要坚持生态学原理，指导城镇的自然—经济—社会复合系统的整体和谐发展模式，走出具有西部特色的生态化城镇之路。具体来说就是要借助先进技术和科学生态理念，进行城市规划和资源开发利用。第一，西部地区水资源的稀缺性，决定其城镇建设要更加注意水资源的合理分配和节约使用，提高城镇水源涵养能力，改善城镇建设缺水问题，加强水污染治理问题，充分保护好原有的河流等水资源。第二，重视空气质量保护问题，严格控制工业、生活废气排放量，增加城镇植树造林面积。第三，合理利用土地资源，完善城镇功能区规划，严禁耕地占用行为，防止出现西部城镇化建设导致荒漠化灾害。第四，积极调整城镇化建设的能源结构，更新技术提高传统能源利用效率，降低环境污染程度，大力发展清洁能源。第五，强化资源开发利用和生态环境保护监管，加强城镇环境保护监管队伍建设，提高城镇的生态治理能力，不断完善城镇生态环境保护体系。同时借助西部城镇化的发展相应增加生态环境保护的投入，为生态环境的恢复与重建提供支持。

（作者为新疆大学博士研究生、新疆医科大学讲师；本文系2013年度国家社会科学基金项目，项目编号：13CMZ032）

【注释】

①史玉成：“西部生态环境建设的法律思考”，《兰州大学学报》（社会科学版），2002年第4期。

②尹伊君：“文明进程中的法治与现代化”，《法学研究》，1999年第6期。

责编 /张蕾