我国土地征收补偿制度的完善

杨洁

摘要：土地是农民赖以生存的物质基础，为了公共利益的需要政府可以征收农民所有的土地，但是我国土地征收过程过程中存在损害农民土地权益的问题，土地征收制度完善迫在眉睫。

关键词：土地征收；缺陷；完善

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2014）14016301

1我国土地制度的基本内容

中国是农业大国，“三农”（农业、农村、农民）问题举足轻重，农民问题是“三农”问题的核心，而农民的关注核心问题是土地问题。土地是农民生存和发展最基本的物质基础，因而土地征收制度的设定与农民的利益紧密相连。

根据我国土地管理法的规定，我国实行的是土地公有制，包括全民所有制和劳动集体所有制两种基本的形式，不存在土地私人所有制。农村集体所有的土地主要指除由法律规定归国家所有以外的农村和城市郊区的土地以及宅基地、自留地、自留山等。

农民对集体所有的土地享有两种权益烈性，一种是农民对集体所有的土地享有的成员权，另外一种是农民对集体所有的土地享有的财产权。成员权具有身份性的特征，身份性是指享有集体土地成员权必须基于自身是农民集体经济组织成员这一资格，不符合此条件则不享有成员权。财产权是指农民占有、使用、收益、处分集体土地的权利，主要包括土地承包经营权、征地补偿分配权、宅基地使用权等。

2土地征收基本理论

在我国，土地征收是指为了社会公共利益的需要，按照法律所规定的权限和程序，强制取得农民集体所有的土地并给与补偿的行为。土地征收具有权利性、公共目的性、程序性和补偿性四个基本的特征。

权力性是指土地征收的主体是政府，只有政府才能行使征收土地的权力。公共目的性是指政府征收土地的目的是公共利益，这是土地征收的唯一合法前提。程序性是土地征收必须遵循法定的程序，否则处于强势地位的政府可能滥用权力损害处于弱势地位的农民的利益。补偿性是指要给与被征收土地的农民以公平合理的补偿。

根据《中华人民共和国土地管理法》47条的规定，我国是按照土地的原有用途进行补偿，补偿的内容主要有土地补偿费、安置补助费、地上附着物费和青苗补助费。

土地征收在经济发展的过程中，促进了土地的合理化配置和经济的发展，但是我国的土地征收制度也存在着不完善的地方，会直接导致农民利益受损。

3我国土地征收制度存在的缺陷

3.1公共利益无明确界定

出于公共利益的需要政府才能征收农民的土地，如果没有公共利益这一合法前提，土地征收便失去了合法的依据。我国现行法律没有对公共利益的具体范围作出明确的界定。

在土地征收的实践中，有些地方政府常常打折公共利益的旗号，滥用土地征收权利进行非法的征地、拆迁活动，严重损害了被征农民的合法权益，激化了社会矛盾。

3.2土地征收补偿范围和标准不合理

根据土地管理法的规定，土地征收按照被征收土地的原用途进行补偿，主要范围包括土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿以及被征地人员的安置补助四部分，这四部分都是失地的直接损失，没有包括农民失去土地后的间接损失。

在土地征收补偿的标准上，现行法律规定按照土地的平均年产值进行计算。这种计算方式没有考虑到被征收土地供求关系、土地增值潜力、土地作为稀缺性资源的机会利益对土地价格的影响。锦衣秃顶年均产值来作为衡量土地价值的标准显然是不合适的。

3.3土地征收程序不完善

我国没有专门针对土地征收的立法，根据有关的法律规定，土地征收的一般程序为：用地单位和个人提出申请；土地管理部门进行审查；审查完结征地方案批准后由被征地所在的市、县组织实施，并予以公告；被征地的所有权、使用权人持相关政府到土地行政主管部门办理征地补偿登记，对补偿标准有意义的由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决；征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

从上述规定中我们可以看出，整个土地征收过程透明度不高、被征收的没有农民表达自己意见和机会、农民权益受到损害后也没有向司法机关请求救济的权利。

4完善土地征收制度的方法

随着我国经济的发展和城市化进行的加快和建设规模的扩大，土地征收已经成为影响我国经济发展的重要因素。近几年由于土地征收制度不完善而导致的冲突事件不断增多，影响了被征收人的合法权益和社会的和谐稳定，因此完善土地征收制度是市场经济制度的要求，也能保证我国经济的稳定发展和城市化进程的顺利进行。

针对我国关于秃顶征收的有关法律规定存在的不合理之处，笔者认为可以从以下几个方面完善我国的土地征收制度，以切实的保障农民的合法权益。

4.1征订专门的土地征收法、逐步建立严密的土地征收制度

对于如何构建我国土地征收法律制度，目前学界有不同的认识观点。有的学者认为可考虑修改《中华人民共和国土地管理法》时增加一些条款以形成我国的土地征收法律制度，也有一些学者认为应当单独立法，即制定中华人民共和国土地征收法。

笔者倾向于后一种观点。因为在笔者看来，我过土地征收制度在我国的经济立法上是一个空白，全国人大及其常委会单独制定法律可以保证它的权威性好而严密性，同时相关部门制定相应的规章和司法解释，这样就可以做到原则性和灵活性的统一，保障土地征收工作的平稳进行。

4.2明确界定公共利益范围

国家出于公共利益的需要可以在一定范围内征收土地，但是土地征收的前提必须是为了公共利益的需要。我国目前对公共利益没有做出明确具体的规定，关于公共利益的界定笔者认为可以采取包容性列举的方式来制定。如公共利益应限制在以下用途：（1）国防建设和军事用途；（2）交通用途；（3）水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业用途或者市政建设；（4）对国民经济至关重要且经国务院批准的长大经济发展项目；（5）其他经国务院批准的重要用途。

笔者的归纳不尽完全，但是可以采取列举性条款来说明哪些是属于公共利益的需要，同时采用兜底性的条款又可以赋予法律以弹性的要求。

界定了公共利益就可以在时间奖公共利益纳入目的性审查，这样可以防止政府土地征收权力的扩张导致土地资源的浪费和农民权益的受损。

4.3扩充补偿范围、提高补偿标准

我国现行补偿范围主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物费和青苗补助费这些直接损失，笔者认为应当将间接的损失也纳入补偿范围，如邻接地损失不产、土地增值补偿等。政府把地价征得的集体土地转变权属后变成国有土地，然后将土地高价出让，农民应当享受土地增值中的利益。

我国按照土地的原用途进行补偿，以征地前的年产值为标准，这样征地补偿费用明显偏低，客观上损害的农民的权益。农民集体土地是生产要素，其价格要根据市场供求关系来确定，根据被征收土地未来的用途、区位、质量、供求关系、社会保障、劳动力安置等要素，结合当地被征地农民未来生存发展的需要，重新确定征地补偿不转，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。

4.4丰富补偿安置方式

土地是农民赖以生存和发展的物质载体，如果土地一旦被征收，那么农民就失去了最基本的物质生产资料也就失去了收入来源。政府征收农民的土地除了给予货币补偿外，还要给予合理的安置方式。

安置方式可以根据现实的需要在实践中灵活运用，如可以为失地农民办理社会保险、采用股票或者债券等补偿方式，加强对农民的就业培训，在自谋职业和自助创业方面给与农民以适当的优惠政策。

4.5增加司法救济程序

根据我们国家相关法律法规的规定，土地征收争议由政府协调或者裁决，没有纳入到司法救济的范围。司法是确保社会公正的最终防线，如果土地征收争议不能通过司法途径来解决，这不仅会使农民的权益得不到全面和有效的保护，同时也无法有限监督行使土地征收权利的政府，最终违背程序正义的要求。

4.6明确土地征收法律责任

土地征收以符合社会公共利益为前提，如果土地征收违反了法律法规的相关规定，征收政府及其相关工作人员、用地单位应当对征收行为和建设行为负相应的法律责任。