完善职务犯罪侦查一体化机制的若干思考——以检察机关对人、财、物的管理为中心的研究

李一中，聂资钝

(益阳市人民检察院，湖南 益阳 413000)

职务犯罪侦查一体化，是目前操作性最强、应用最广、效果最佳的机制。它以检察一体为理论基础，体现了上级检察院领导下级检察院的宪法原则，符合职务犯罪侦查工作的自身规律，在实战中得到广泛运用。［1］职务犯罪侦查一体化机制作为一种实践创新的成果始于上个世纪末。1999年11月《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第12条和第13条的规定，最早涉及职务犯罪侦查一体化。2000年5月《关于加强渎职侵权检察工作的决定》，职务犯罪侦查一体化机制初显雏形。2002年5月，在全国检察机关职务犯罪侦查工作会议上正式提出职务犯罪侦查一体化。2005年9月8日，最高人民检察院反贪总局召开的检察机关反贪部门第六次侦查工作会议明确提出，实行侦查一体化，就是要运用以省院为指导，以市院为主体，以区院为基础的侦查办案模式，通过整合侦查资源配置，形成纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的侦查运行机制，发挥检察机关的整体效能，以此推动反贪侦查工作健康发展。2006年起，最高人民检察院决定全国推广职务犯罪侦查一体化。

目前，学术界对职务犯罪侦查一体化机制研究略显不足。如检察机关在人、财、物等方面还没有一体化。而这一研究的不足，将影响我们打击职务犯罪，笔者愿作些初步思考，期望能抛砖引玉，对司法理论和实务的完善有所裨益。

一、职务犯罪侦查一体化机制运行中存在的主要问题及分析

职务犯罪侦查一体化是针对越来越复杂的职务犯罪情况，推出的侦查工作创新，但该项机制还处在探索阶段，是在现行宪法和人民检察院组织法规定的制度内创新，因此在运行中还存在一些问题，尚待完善。

(一)领导体制没有理顺

我国宪法和人民检察院组织法明确规定:上级人民检察院领导下级人民检察院。这一点与审判机关上级法院监督下级法院体制完全不同。而实践中检察机关实行的是地方党委领导为主，上级检察院领导为辅的双重领导体制。而上级院领导的范围、方式和程序等在法律上均未做出详细的规定，由于检察机关的上下领导体制没有理顺，一定程度上影响职务犯罪侦查一体化最大限度发挥作用。

(二)人、财、物没有统一管理

目前检察机关实行的是以地方党委领导为主、上级检察院领导为辅的双重领导体制，在人事方面，上级检察院处于协管地位。检察长、副检察长的提名是由同级党委报人选，再与上级检察院协商，如双方意见不同，副检察长由地方党委决定，检察长由上级组织部门决定，再由地方人大选举或任命;中层干部的任免由本院党组报地方党委政法委审批后行文。检察委员会委员、检察员由检察长报地方人大常委会任命。在财、物方面，检察机关的工资、办公经费等开支均由地方财政拨款，由于各级财政收入不同，各地检察机关的经费而呈现很大的差别，甚至一个城市不同区差别也很大。有的地方往往由于财力不足、经费紧张等原因，对应拨的款项规定由检察机关追赃后返还，甚至规定查办当地案件不返还，查办外地案件全额返还。有的地方政府还安排检察机关参加招商引资、拆迁等非职务活动，这些都使职务犯罪侦查权难以独立行使。由于上级检察院对下级院的人、财、物无法有效管理，管人与管事相脱节，难以形成政令畅通、指挥有力的侦查机制。

(三)侦查权行使没有完全一体化

虽然职务犯罪侦查一体化是目前能够一定程度上避开干扰，最大限度独立办案的良好机制，但由于有些规定不够完善，弱化了该机制的行使。查办要案的党内请示报告制度是为了加强党的领导而制定，实践中也很好地发挥了在党的统一领导下开展职务犯罪侦查工作。由于该规定不够详细，各地执行中有扩大化趋势，有的检察院把案件线索也报当地党委审批，地方党委不批，就无法开展初查，汇报对象方面有的检察院向党委一把手汇报，有的向政法委书记汇报，有的向纪委书记汇报。如初查、立案检察机关意见与党委主要负责同志意见不一致，该如何处理?该规定也没有明确。

总之，现行的职务犯罪侦查权权的行使与严峻的职务犯罪局面有不相适应之处。为了保证检察机关依法独立行使职务犯罪侦查权，改革势在必行。

二、完善检察机关在人、财、物管理一体化方面的法律思考

为使职务犯罪侦查一体得到健康运行，上下级检察院之间就必须在人、财、物等方面垂直一体。笔者认为，某些国家检察一体化模式可以值得我们借鉴。

(一)垂直领导，检察机关体制改革的新思路

从各国(地区)职务犯罪侦查机构的设置情况看，主要有两种类型：一是设立由行政首长负责的独立机构，如香港廉政公署、新加坡反贪污调查局等，将职务犯罪侦查权归属于行政权，但在职责权限和业务运作上又具有较大的独立性，带有较浓厚的司法色彩;二是设立在检察机关内的侦查机构，如日本、韩国等大陆法系国家，肯定职务犯罪侦查权的司法属性，融侦查与监督于一体，便于行使检察职权。但无论哪种类型，职务犯罪侦查机构的独立性和权威性都是不争的事实。各国反贪污贿赂的实践证明，在反贪污斗争中取得成功的侦查机关都有一个共同的特点：国家和地区的权力核心在哪里，反贪污贿赂机关就直接从属于哪里。只有这样，才能保证侦查机关查办贪污贿赂等职务犯罪的独立性和有效性。［2］

从国外职务犯罪侦查机关设置可以看出，都是从中央到地方统一领导，侦查权直属中央，这一点我们可以学习。为更好排除地方保护主义，职务犯罪侦查一体化迫切需要建立一个从上至下统一，只对上级负责，不对其他机关负责的机制，垂直领导是维护国家法制统一的必要保证，也并不会削弱党对检察机关的领导，最高人民检察院党组接受中央的领导，上级检察院党组领导下级检察院党组。根据目前实际，可以分两步走。先对省以下检察机关取消双重领导，实行垂直领导，省检察院接受省委和最高人民检察院双重领导，市、县检察机关收归省检察院统一领导，不受地方干涉。待时机成熟，再由最高人民检察院对全国各级人民检察院垂直领导，最高人民检察院接受党中央领导，向全国人大汇报工作，地方各级人民检察院只接受上级人民检察院领导。要实现垂直领导，就必须对现有政治体制实施改革，先修改宪法，明确检察机关新领导体制，再按照宪法的相关精神和原则，修改人民检察院组织法，明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果，保证检察权的统一正确行使。

在人事方面，改变地方检察长、副检察长由同级党委推荐，同级人大及其常委会选举任命的做法，省以下检察院检察长、副检察长，由上级院检察长提名，呈报省检察院提请省人大任命。检察委员会委员、检察员由本院检察长提名呈报省检察院提请省人大常委会任命，中层干部由本院党组决定后报上一级人民检察院备案。

在经费、装备保障方面，可以借鉴英国检察机关的财政保障机制，为侦查一体化提供有力的物质保障。英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算，这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。笔者认为，在财政方面，检察机关应实行全省统一的独立预算，每年由省人民检察院根据各级检察机关的实际需要制定行政经费、办案经费、装备经费等一切应支出费用财政预算，提交省人民代表大会或其常务委员会审议，经审查批准后的财政预算，由中央财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动侦查一体化。［3］

健全上下级检察机关请示报告制度。不但下级检察院要定期向上级检察院报告工作，上级检察院的工作情况也要定期向下级检察院通报，听取下级检察院的意见，以使上下级检察机关形成有机统一的整体。［4］

(二)党内请示报告制度的完善

党内请示报告制度对于加强党的领导，在党委统一领导下开展反腐很有必要。侦查一体化也是为了更好地打击职务犯罪，必须坚持党委的领导以及纪委的组织协调和监督制约。党内请示报告可从以下几方面完善和规范。

第一，明确请示报告的范围、对象、程序、要求等，避免随意扩大请示报告的范围和对象，保障检察机关依法独立行使检察权。

第二，对交办的案件，上级人民检察院要做到及时向同级党委报告;对提办、指定管辖的案件，上级人民检察院要向有关地方党委通报情况;对工作中的有关部署和安排，必要时要酌情向纪委和有关部门通报，接受纪委的组织协调和有关部门的监督制约。

第三，对主要事实证据有重大分歧的案件不要交由党委讨论决定，交由党委讨论只能给党委增加困难，造成不必要的麻烦，也无助于案件的解决。党委对立案侦查有异议的，同级检察机关应当及时将情况报告上一级人民检察院。上一级人民检察院及时对查案工作进行领导、监督、指导和协调。对不需要立案的要案线索，人民检察院初查后可自行决定初查终结，无须向党委请示。［5］

第四，对要案的侦查，检察机关应在立案、逮捕、审查起诉、判决后将有关材料上报地方党委备案审查。［6］

［1］王振川．深入学习实践科学发展观，推动职务犯罪侦查工作平稳健康发展［DE/OL］．http：//www．rmjcw．cn/zg/200904/t20090407_203320．html

［2］何向南．试论完善职务犯罪侦查权的配置与运行［J］．贵州警官职业学院学报，2008，(1)．

［3］王祺国，刘周．职务犯罪侦查一体化问题研究［J］．河北法学，2005，(10)．

［4］刘元成．谈如何完善上下级检察机关领导体制［DE/OL］．http：//www．hl．jcy．gov．cn/detail．cfm?newsid=228D4A902EF9＆id=218C418539EDFDDD0EC4FB F3473C86D9C4DD13FF

［5］彭运生．浅析查办职务犯罪要案党内请示报告制度［DE/OL］． http：//www．chinalawedu．com/news/16900/173/2004/12/ma99418293415121400215904_145681．htm

［6］试论职务犯罪“侦查一体化”建设［DE/OL］．http：//www．yunxian．jcy．gov．cn/fazhi1．asp?id=56