垄断行业规制改革：理论依据行业经验和政策选择

雷德雨

摘要：我国政府规制改革要在放松经济性政府规制的同时，加强社会性规制。本文对我国深化政府规制改革的理论依据，规制经济学对自然垄断识别的理论发展，及其对自然垄断规制变革的深远影响进行了深入分析，并运用可竞争市场理论和激励性规制理论，以转变政府职能为突破口，对我国政府规制改革面临的主要问题提出了有针对性的政策建议。

关键词：政府规制改革；自然垄断；政府职能；可竞争市场

中图分类号：F203

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2014）01-0044-05

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。有效的市场监管是规制经济学研究的重要内容，当前应当在充分借鉴规制经济学理论发展的基础上，对我国垄断行业的政府规制实践和经验进行深入反思，以转变政府职能为突破口，深化我国政府规制改革。

一、垄断行业规制改革的理论依据

传统微观经济学主张对自然垄断行业实施严格的政府规制，以改进资源配置效率，实现帕累托改进。

芝加哥学派对自然垄断的概念进行了拓展，在芝加哥学派研究的基础上，鲍莫尔等于1982年提出可竞争市场理论。[1]17基于可竞争市场理论的思想，产生了如特许投标权、区域标尺竞争规制等旨在鼓励垄断厂商提高技术和管理效率的激励性规制理论。新规制经济学的发展极大地推动了各国规制改革的潮流，上世纪80年代以后的规制实践整体表现为“放松经济型规制，加强社会性规制”的趋势，在放松经济性规制的过程中，激励性规制理论获得了越来越广泛的应用。

二、我国深化政府规制改革的行业经验

（一）电信业

1.我国电信业政府规制概况

如表1所示，我国电信产业经过四次政府规制改革，旨在引入竞争的电信业拆分和重组。电信主管部门经历由“邮电部”到“信息产业部”再到“工业与信息化部”的转变，实现了电信业的政企分开。在规制改革举措的作用下，中国电信体制改革打破了电信业的垄断局面，初步形成了竞争的市场结构，有效地提高了电信企业的运作效率，促进了中国电信业的飞速发展。

2.我国电信业规制改革面临的主要问题

我国电信业早期的规制改革主要采取引进新竞争者的英国模式，1999年和2002年的规制改革主要采取了分拆重组现有电信企业的美国模式。在1999年的分拆重组后，随着移动业务的高速增长，中国移动逐渐占据我国电信业务的主要地位。如表2所示，我国电信业发展的失衡局面逐渐形成；各大电信运营商之间出现了重复建设、恶性竞争的局面，如“2002年至2006年，5家企业累计投入11235亿元，用于电信基础设施建设。由于缺乏统筹规划，重复投资问题突出，网络资源利用率普遍偏低，通信光缆利用率仅为三分之一左右，且增加了企业的折旧和运行维护费用。”[2]

为矫正电信业失衡的局面，形成合理的市场竞争和产业组织格局，避免电信网络重复建设，2008年中国电信业再次实施重组，重组形成的新的中国移动、中国电信和中国联通取得了第三代移动通信技术（3G）业务牌照。如表3所示，中国电信和中国联通借助3G业务的发展实现了较快的增长，但从营业收入和净利润两项指标来看，中国移动仍然保持较为明显的优势，我国电信业发展的失衡状态仍较为突出。当前我国电信业正面临发展第四代移动通信技术（4G）的关键时期，亟待采取电信业规制改革措施，营造合理的电信业市场竞争格局。

（二）电价规制

1.我国电力行业价格规制概况

2002年年底的电力体制改革形成了我国目前的电力产业组织结构格局，即由五大发电集团组成发电市场竞争格局，两大电网公司组成供电市场竞争格局。

随着我国电力行业的政企分开，我国电力行业价格规制呈现出规制缓和的特征。2003年7月，国务院办公厅颁布了《关于印发电价改革方案的通知》，明确提出了电价规制改革的目标（表4），并成立国家电力监管委员会，主要负责颁发电力业务许可、电力市场监管，维护电力市场公平竞争环境等。

长期目标电价分解为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价发电、售电价格由市场竞争形成输、配电价格由政府管制

近期目标在厂网分开的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制初步建立有利于促进电网健康发展的输配电价格机制实现销售电价与上网电价联动优化销售电价结构推进大客户与发电企业的双边交易

2.我国电价规制改革面临的主要问题

我国目前电价体系包括发电上网价格和销售电价两种电价，我国政府对发电上网价格和售电价格实施规制；目前电网电价体系没有独立的输、配电价格，其价格通过售电价格减去发电上网电价得到。当前我国电价规制体系与电价规制改革的目标还有相当的距离，突出表现在：

1.发电、售电价格尚未实现由市场竞争形成

2003年颁布的《电价改革方案》提出，“建立区域竞争性电力市场并实行竞价上网”，“电量电价由发电和用户买卖双方通过市场竞争形成”。我国2004年和2006年分别在区域电力市场实施了竞价上网试点，但由于我国煤炭价格迅速上涨，2003年以来我国连续出现“电荒”，发电电量的缺乏使得竞价上网难以实施，发电上网电价均恢复政府定价，使得我国发电上网电价竞价上网的改革试点未取得成功。目前我国发电上网价格形成仍采用成本加成法，其价格形成缺乏市场竞争基础，缺乏效率；我国终端售电价格也是采取成本加成法计算形成，由于“市场”煤和“计划”电之间的矛盾，使得我国电煤市场价格的变化无法有效传导到销售电价，偏低的销售电价使得电价对用电消费的调节作用难以发挥，一方面使得用电消费量增大使得我国环境压力日趋突出；另一方面造成我国电力投资减少，从而加剧电力供应短缺，使得“电荒”反复出现。

2.尚未形成独立的输、配电价格

目前我国输、配电价格计算采取销售电价减去终端销售电价的方式形成，尚未实现对输、配电环节的成本进行有效的核算，造成实现输、配电环节有效监管的障碍。

（三）民航业规制

1.我国民航业规制概况

我国民航业经历了脱离军队建制、走企业化道路，政企分开的体制改革历程，随着我国民航业政府规制改革的实施，民航业取得了瞩目的发展，“2010年我国民航年运输总量达到538亿吨公里，成为仅次于美国的全球第二大航空运输系统”[3]，成为了世界民航大国。

2005年1月《公共航空运输企业经营许可规定》不再对民营投资主体投资组建公共航空运输企业另作限制2004年4月20日《民航国内航空运输价格改革方案》航空运输企业在上浮幅度不超过基准价的25%、下浮幅度不超过基准价的45%的范围内，自行制定具体票价。2013年10月20日《关于完善民航国内航空旅客运输价格政策有关问题的通知》航空公司可以基准价为基础，在上浮不超过25%、下浮不限的浮动范围内自主确定票价水平。

我国民航业政府规制改革主要采取了放松进入规制和价格规制两种主要方式。我国民航业放松进入规制以来，民营航空公司在数量和市场份额方面不断增加，初步形成了民航业的市场竞争格局。

2.我国民航业规制改革面临的主要问题

我国《建设民航强国的战略构想》提出，“到2020 年，伴随我国全面建成小康社会，民航强国初步成形”，“到2030 年，实现从民航大国到民航强国的历史性转变，成为引领世界民航发展的国家”，与世界民航强国相比较，我国现阶段民航业规制改革主要面临下列问题：

（1）我国航线结构不合理，支线航空发展缓慢

在我国城镇化、全面建设小康社会的历史进程中，作为公益性较强的城市公共基础设施，支线航空的发展对我国经济社会发展具有较强的带动作用。但我国目前支线航空发展缓慢，突出表现在通达城市较少，特别是偏远城市支线航空和干线航空中转联接不畅，不利于形成轮辐式的合理的航线结构（即飞机从枢纽机场向往飞出的航线结构，轮辐式航线结构要求合理的干线、支线组成的航线结构），这使得我国航空公司运营成本居高不下，不利于我国民航业整体竞争力的提高。

（2）我国机票价格上浮幅度限制不合理

如表5所示，我国政府对机票价格实施票价上浮幅度限制，这使得航空运输企业不能根据市场供求情况实施完全的自主定价，从而影响航空公司提高服务水平的积极性，同时也会压缩航空公司机票打折的幅度，影响乘客的利益。

（3）我国航油、航材规制亟待改革

2002年中国民航企业重组为6大航空集团，包括中航集团公司、东航集团公司、南航集团公司、中国民航信息网络股份有限公司、中国航空油料集团公司（以下简称中航油）、中国航空器材集团公司（以下简称中航材）。我国民航航油和航材市场分别由中航油和中航材两大公司进行垄断经营，以航油成本为例，近年来我国航油成本居高不下，截至2012年底，航油成本占我国航空公司主营业务成本近半数，成为制约我国航空公司未来发展的主要不确定因素。

（四）证券业规制

1.我国证券业规制概况

在改革开放和股份制改革的进程中，我国证券市场从无到有，取得了飞速的发展，我国证券业政府规制由分散监管改革逐渐发展到集中监管模式。目前，我国形成了证券监督管理委员会、证券业协会组成的证券业监管体系。我国证券业规制主要包括发行监管、市场交易秩序监管以及退市监管等三方面主要内容。

2.我国证券业规制改革面临的主要问题

（1）政府证券业发行监管亟待向“注册制”转型

我国政府证券业发行监管历经“额度制”，“审批制”以及“核准制”。1999年7月1日颁布的《证券法》规定，公开发行股票“必须按照公司法规定的条件，报经国务院证券监督管理机构的核准”。目前我国证券业发行监管处于“核准制”向“注册制”的过渡阶段。在当前的证券发行“核准制”下，证监会根据《公司法》、《证券法》及其他法律法规对申请上市企业进行核准。由于发行监管“核准制”没有有效分离证券上市监管和发行监管环节，使得市场难以发挥发行博弈和价值发现功能，不利于我国证券市场的长期健康发展。因此，应当“进一步推进新股发行体制改革，厘清和理顺新股发行过程中政府与市场的关系。”[4]

（2）市场交易秩序监管亟需不断强化

我国证券市场从发展初期的“试点”性质，经历了不断规范市场交易秩序，体现市场公平博弈特征的过程。在我国证券市场发展历程中，利用内幕交易、“老鼠仓”获取非法收益、制造虚假证券供求和交易信息误导投资者的市场操纵行为等仍然不同程度存在，其直接后果是使得证券价格发生扭曲，偏离市场主体公平博弈价格。由于我国目前我国对上述破坏市场交易秩序的行为的法律法规建设和司法解释仍有待建设和完善，政府监管职能存在一定程度上“缺位”现象。

（3）退市监管尚待优化

我国目前已颁布了明确的退市制度，如上交所退市制度从净资产指标、营业收入指标、审计意见类型指标、市场交易指标等进行了全面、量化的客观评价指标体系，随着退市制度的全面实施，将增强证券市场资源配置的功能。与成熟证券市场退市制度相比，我国证券市场退市制度主观评价标准还需要进一步完善和优化，需要充分考虑上市公司本身质量；同时，退市过程中投资者和上市公司利益的保障也亟待退市制度中予以优化。

三、我国深化政府规制改革的政策选择

上世纪60年代以来的规制经济学的发展为国内外政府规制实践提供了理论依据，我国电信、电力、民航、证券业等行业的规制实践充分借鉴了国外规制理论和规制实践经验，采取了放松进入规制和价格规制的措施。总体而言，我国上述行业的规制经验说明，我国对自然垄断行业的政府规制尚不成熟，存在着一定程度的政府规制“越位”、“缺位”等问题。因此，进一步深化我国政府规制改革，亟待以转变政府职能为突破口，结合我国行业规制经验对规制政策进行相应的改革。

（一）放松经济性规制，营造可竞争市场

根据可竞争市场理论和激励性规制理论，规制机构应当逐步放松对自然垄断行业竞争性环节的规制，消除垄断产业的进入壁垒，创造可竞争的市场环境，实现资源配置的动态效率。对于难以直接引进竞争者的自然垄断产业或环节，可以实施激励性规制机制，营造可竞争的市场环境，提高自然垄断行业的运营效率和服务质量。

针对我国政府规制改革的行业经验，深化政府规制改革的突破口是切实转变政府职能，运用现代规制理论的发展成果识别自然垄断行业和环节，并根据不同垄断行业和环节的发展阶段和技术发展情况，对自然垄断采取不同程度的放松经济性规制举措，同时探索激励性规制政策，营造可竞争市场。

（二）推进价格形成机制改革

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督”。当前我国自然垄断行业存在不同程度的价格形成缺乏市场竞争基础的问题，转变政府职能，要求政府根据不同垄断行业和环节的技术发展状况，对适合引入竞争的业务放松价格规制；对网络性较强，不适合引入竞争的业务实行如价格上限规制等激励性规制。

市场竞争较强的民航业可以取消价格上浮幅度限制，鼓励航空公司提高服务质量，制定更为合理的航空多等级票价；随着行业技术水平的不断进步，发电上网价格和终端售电价格应实行市场化定价机制，解决“市场煤”和“计划电”之间的矛盾；对于自然垄断性较强的业务，如输、配电价规制和电信业本地固定电话业务，则应当积极探索如区域间标尺竞争，回报率规制等激励性规制定价，激励经营者提高效率，改进服务质量。

在政府推进价格形成机制改革的过程中，纠正扭曲的定价机制，以及环境资源成本等外部性成本的内部化将会导致相应行业产品和服务价格的上涨。对此，我国销售电价改革采取了阶梯电价和对低收入人群补贴的方式。在水价等公益性产品定价的改革中，应采取电价规制改革的经验，充分发挥听证会的作用，运用阶梯价格和补贴的形式，在提高资源配置效率的同时，切实保障民生，尽量减少价格机制改革对低收入群体生活的负面影响。

（三）加强社会性规制改革

加强社会性规制改革是转变政府职能的重要方面，如在民航业实施放松进入规制的同时，应当加强对空中交通安全的规制；在证券业政府规制改革的过程中，应根据有效市场理论，加强社会性规制改革，特别是强化对各种扭曲市场价格行情的内幕交易、市场操纵行为的监管，维护市场交易秩序，切实保护中小投资者利益；同时，根据世界各国放松经济性规制改革的经验，激励性规制改革存在产品和服务质量下降的风险。因此，在实行激励性规制的同时，应当加强社会性规制，确保公共利益。

（四）加强法律法规建设，建立现代监管体系保障

借鉴国外政府规制改革的经验，“立法先行”和现代监管体系是规制改革成功的有力保障。我国应当加快《电信法》等行业立法进程，同时修订完善如《电力法》、《证券法》等已有的法律法规，“有效解决市场改革创新和监管执法实践面临的制度供给问题”[5]；同时应设立较为独立的行业规制机构，对自然垄断行业实施独立的规制，确保规制效果。

参考文献：

[1]Williamson J. Baumol.Contestable Markets and the Theory of Industry Structure[M].New York： Harcourt Brace Jovanovich， INC.1982：17.

[2]商河.国家审计署称运营商重复投资严重[N].通信产业报，2008-8-28.

[3]中国民用航空局.2010年民航行业发展统计公报[EB/OL].中国民用航空局网站，2011-05-04[2013-12-13].

http：//www.caac.gov.cn/I1/K3/201105/t20110504_39489.html.

[4]中国证券监督管理委员会.中国证监会关于进一步推进新股发行体制改革的意见[EB/OL]. 中国证券监督管理委员会网站，2013-11-30[2013-12-13]. http：//www.csrc.gov.cn/pub/newsite/bgt/xwdd/201311/t20131130_239079.html.

[5]程丹.肖钢阐述资本市场法律体系规划路线图[N].证券时报，2013-12-10.

责任编辑：王敏