政府购买公共服务地方立法问题的对策建议

张浩

摘 要：我国政府购买公共服务在实践中存在诸多问题，完善政府购买公共服务机制，解决相关法律问题，对转变政府职能，完善行政体制改革有着重要的意义。一直处于改革开放前沿的广东省，早在上个世纪90年代就有了政府购买公共服务的实践，但是在立法上存在很多的不足。本文立足于对广东省的市政调研，以广东省为例，对地方政府购买公共服务立法问题提出对策建议。

关键词：公共服务；政府采购；社会组织

一、 广东省政府购买公共服务的地方立法现状

目前，我国并未制定规范政府购买公共服务的专门法律，与此密切相关的法律有两部，一部是2000年施行的《招标投标法》，另一部是2003年施行的《政府采购法》。二者虽然辐射到了政府购买公共服务，但是范围偏窄，且程序不明确。为了推进和规范政府采购，广东省相关政府部门发布了一系列其他规范性文件。

（一）涉及政府采购服务的地方立法

2004年广东省财政厅先后发布了《广东省政府采购项目档案管理暂行办法》、《广东省政府采购公开招标采购方式暂行实施规程》和《广东省政府采购非公开招标采购方式实施暂行规程》，建立起了政府采购档案监督管理制度，并通过公开招标与非公开招标的区分细化了招标方式的分类管理。

由于公开招标与非公开招标的分流主要基于采购事项是否列于政府集中采购目录及采购项目额度的大小，广东省财政厅2006年发布了《广东省2006年政府集中采购目录及政府采购限额标准》，2007年发布了《广东省2007年政府集中采购目录及政府采购限额标准调整部分》，2013年发布了《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》。这些文件与时俱进，及时更新了政府集中采购目录中的项目和限额标准。但是，与《政府采购法》相同，广东省财政厅发布的上述文件也没有将采购服务（尤其是公共服务）作为规范的重点。

（二）直接针对政府购买公共服务的地方文件

直接针对政府购买公共服务的文件是2012年广东省政府办公厅发布的《政府向社会组织购买服务暂行办法》、2012年广东省编办发布的《政府向社会转移职能工作方案》、2012年广东省财政厅发布的《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》、2012年广东省民政厅发布的《广東省省本级社会组织承接政府职能转移和购买服务目录（第一批）》、2013年广东省民政厅发布的《广东省省本级社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录（第二批）》。

上述与政府购买公共服务紧密相关的文件，不仅体现了各项改革必须“法律先行”的理念，而且在以下制度和事项上有所推进：（1）明确了政府购买公共服务的范围；（2）建立了分工明确的组织保障体系；（3）确立了分类实施、积极稳妥的推进机制；（4）公布公共服务承接主体目录；（5）公布公共服务购买目录；（6）安排政府购买公共服务资金。

二、广东省政府购买公共服务的立法困境

第一，立法滞后。目前，广东省用以规范政府购买公共服务活动的文件全部是法律以外的其他规范性文件。与法律相比，其他规范性文件有三个弊端。第一，文件制定主体广泛多样，有些制定主体法律地位低，使文件欠缺法律的统一协调性和权威性；第二，文件制定程序相对简单，产生漏洞的几率大，使文件欠缺法律的严谨性、规范性；第三，文件修改程序灵活，欠缺法律的确定力和稳定性。在政府购买公共服务中，公共服务承接主体总是希望能从政府的现有政策预见政府的未来政策，并做好相应准备，但其他规范性文件的不稳定，加重了承接方对政府政策变数的隐忧。

第二，购买服务范围受限。目前，广东省政府购买的服务大多是一些辅助政府业务的服务，而不是直接面向公民提供的服务。广东省财政厅发布的《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，从第三级目录所列的具体事项看，确实有一些事项是直接使公民受益的公共服务事项，例如社区矫正、社区戒毒、社区康复、公益性养老助残项目、退休人员社区管理和服务等，但从总体看，购买这种服务的数量偏少。购买辅助政府业务的服务，其直接受益者是公共部门而非公民，并不能直接给公民带来福利。

第三.社会组织参与渠道不畅，门槛多。从广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》的精神看，社会组织是政府职能转移和公共服务的主要承接主体。但是，目前，广东省政府购买公共服务的一些环节存在制度障碍：招投标代理机构与社会组织隔行；社会组织评估定级不及时；社会组织活动空间狭小；社会组织获得相应资格难，税收优惠政策不充分。这些障碍犹如一道道门槛阻滞了社会组织顺利进入政府购买公共服务的过程。

三、 突破困境的具体建议

第一，加强立法，确定可行的立法路径。根据广东省的实际情况，政府购买公共服务立法可以采取两条路径：

一种是以国家法律和国务院行政法规的制定、修改为平台，主动提出立法建议，将涉及政府购买公共服务的内容纳入其中。例如，借《政府采购法实施条例》征求意见之机，广东省有权机关可以建议该条例设专章对政府购买公共服务作出规定，内容涉及明确社会组织供应商的地位；政府购买公共服务的范围、程序、费用和纠纷解决等。再如，企业公益性捐赠税前扣除比例低、社会团体不得设立地域性分支机构、民办非企业单位不得设立分支机构等都是法律、行政法规的规定，地方性法规和地方政府规章无权改变，只能在法律、行政法规修改时提出建议。

另一种指以现有行政法规、部门规章为基础，如果行政法规、部门规章已有规定，广东省可以先执行这些规定，而将立法重点放在没有行政法规、部门规章而本地方又亟需的项目上。例如，社会组织状况是影响政府购买公共服务的重要变量，国务院有关部门已制定《社会组织评估管理办法》，广东省可以重点考虑制定统一的《社会组织促进条例》，加强对社会组织的扶助培育，统筹解决社会组织登记、财政支持、有关资格的获取、税收减免等问题。

第二，调整购买倾向，更多购买使公民直接受益的公共服务。可以在新一批的《省级政府向社会组织购买服务目录》中适当增加使公民直接受益的公共服务。调整购买倾向的前提是转变政府职能，即遵循“合理、适当”的原则，政府部门将原来由自己承担的一些职能职责转移给有资质的社会组织承担。在政府部门职能职责转移的条件下，政府购买公共服务的重心必然会转向那些直接面向公民并使其受益的公共服务。

第三，疏通社会组织参与渠道。一方面，依据民政部《社会团体分支机构、代表机构登记办法》的规定，社会团体可以依法设立分支机构或者代表机构。为了避免与现行法律规定的冲突，社会团体所设分支机构、代表机构的名称不冠以行政区划名称，即不带有地域性特征，例如不称为“广东省××协会深圳分会”或者“汕头分会”等。此外，建议修改《社会团体登记管理条例》，废止第十九条“社会团体不得设立地域性的分支机构”的规定；修改《民办非企业单位登记管理暂行条例》，废止第十三条“民办非企业单位不得设立分支机构”的规定，允许社会团体设立地域性分支机构，允许民办非企业单位设立分支机构。

另一方面，给予社会组织更多的税收优惠政策。广东省有立法权的机关和财政、国税、地税等部门，有必要制定地方性法律和其他规范性文件，给予社会组织更多的税收优惠政策，优惠的对象一是社会组织本身，二是向社会组织捐赠的企业和个人。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1] 周俊.政府购买公共服务的风险及其防范.中国行政管理 2010（6）

[2] 王春婷. 政府购买公共服务研究综述.社会主义研究 2012（2）

[3] 顾平安. 推进政府公共服务的合同制管理.理论前沿.2008（18）