“合芜马”区域合作治理影响因素分析

王 云，李佳佳

（合肥职业技术学院 经贸系，安徽 合肥238000）

关于区域合作治理理论的研究由来已久。多元论代表人物Dahl（1961）在Who Governs？Democracy and Power in an American City一书中早有阐述，Rhodes提出的“以新的方法统治社会”（The New Governance：Governing without Government），则代表着政府不再完全依赖传统意义上的科层权威或完全由其自身提供公共服务，而是更多地依赖各种协作、伙伴关系等形成网络以达到公共服务供给的目标，从而构建合理的伙伴关系，这对区域合作治理理论的发展起到了很好的推动作用。此后的理论研究与实践更多地关注于如何提高市场作用、利益分配等机制的建立，从而促使区域内各发展主体自发地达到其互利目的。[1－2]

国内近年一直密切关注区域经济的发展，有关研究主要分两个方面分别展开：一方面如张京祥等为代表的重视行政力量在区域协调中的作用，强调通过刚性的地域空间调整来解决区域发展中的矛盾；另一方面如李金龙、杨道田、罗若愚等则从区域治理的视角，强调多元力量合作参与，建立新的地域空间框架，解决矛盾，实现共赢。[3－5]目前，我国通过区域一体化等管理模式，地方政府间合作日益加强，区域合作治理理论正逐步完善。[6]但是，区域发展中的投资与贸易、资源配置、基础设施建设、公共安全、环境质量、发展规划等区域公共问题也大量涌现，[7]区域协调发展已成为国家“十二五”规划的一个重要任务。因此，本文以皖江城市带为例，基于三圈理论分析区域合作治理影响因素，既利于更好地实现区域合作，也利于更充分认识特定经济区域的未来竞合模式，从而促进特定经济区域间的竞争与合作。

一、三圈理论基本思想

三圈理论是美国哈佛大学肯尼迪政府学院的达奇·李奥那多创立的关于领导者战略管理的一种分析工具。该理论构建了“价值”（简称V，即Value）、“能力”（简称C，即Capability）和“支持”（简称S，即Support）三要素分析框架，认为公共管理的终极目的就是为社会创造公共价值：首先，好的公共政策要具有公共价值（V）；其次，政策的实施者要具备一定的能力（C），以提供相应的管理和服务；另外，相关政策需得到政策作用的对象或民众的支持（S），这样，就形成了图1所示的三个圆圈。

图1 三圈理论示意图

图1中，Part 1（即三个圆圈重叠部分）既有公共价值，又有执行能力，还能得到利益相关者的大力支持，当属最优区域，即最佳决策区，又称耐克区。其他六个区域都缺乏一定的实施要素，决策时需要具体分析。

二、“合芜马”区域合作治理影响因素分析

（一）“合芜马”合作现状

自《安徽省城镇体系规划（2011～2030）征求意见稿》提出加快合（肥）、芜（湖）马（鞍山）两大核心经济圈建设带动全省发展以来，为打造“经济强省、文化强省和生态强省”，安徽省着力加快合肥、芜马两大经济圈建设。以“到2030年，将安徽的城镇化水平从43%提高到70%，中心城市合肥市域总人口达到1 000万人以上”为目标，以工业化、城镇化作为全省发展的两大驱动力，明确合肥、芜湖在安徽省的中心城市、次中心城市定位，形成与长三角全面对接、辐射中西部的空间开发新格局。通过“突出双核带动作用，着力对接区域打造皖江城市带是新一轮省域空间组织的关键”。据2013年公布的《中国城镇化质量报告》阶段性研究成果，通过详细解析我国286个地级及以上城市的城镇化质量，合肥、芜湖、马鞍山三市均已进入质量榜前50名。

（二）区域合作治理影响因素分析

1.V——合作治理的价值判断

合作治理的价值判断，主要涉及“有无意义”、“应如何做”等问题。它既是区域合作治理方案设计的基础，也是选择最优方案的依据，还是政府执行管理的指导方针。具体而言，合作治理的价值主要在于以下几个方面：

一是推进区域协调发展。以“合芜马”为例，2010年，合肥市GDP总值约2 701.61亿元，芜湖市约1 108.59亿元，马鞍山市约811.01亿元，而同属于皖江城市带的宣城市约525.70亿元，池州市仅300.84亿元，区域经济非均衡发展仍然较为严重。与中部地区其他经济区域相比，这种差距更显巨大：如中原城市群中的郑州市，2010年GDP总值约4 040.89亿元，环鄱阳湖城市群中的南昌市约2 200.11亿元，长株潭城市群中长沙市约4 547.06亿元，武汉城市圈中武汉市约5 565.93亿元，太原城市圈中太原市约1 778.05亿元。区域经济的不协调必然会影响区域其他方面的发展，如区域内城市间的无序竞争，投资方向选择上的重复，产业转移承接上的争夺，产业结构同构，城乡差距拉大等。[8]因此，“合芜马”区域合作治理，重点在于根据三市资源环境的承载能力、集聚人口和经济条件进行有重点的开发，促进人口和产业集聚，加强与周边城市群的对接和联系，从而实现协调发展。

二是提高区域管理效率。合肥、芜湖、马鞍山三市，由于长期财政相对独立，经济潜在竞争，必然会出现产业结构趋同现象。只有通过区域合作治理，重点建设马鞍山—芜湖—铜陵—池州—安庆临江城市带与巢湖—芜湖—宣城南北城市带，既内联区域中心城市与城镇体系，提高本区域经济效率，又外联长三角城市群，发展开放性经济。通过资源共享，优势互补，形成区域内合理分工，才能有效提高区域管理效率。2010年，皖江城市带规模以上工业增加值达到1 800亿元，形成若干集聚度较高的产业集群，区域内马鞍山市、芜湖市、合肥市等城市化水平较高，产业集群化发展态势良好，重点产业各具特色，马鞍山马钢、合肥江淮、芜湖奇瑞等重点企业产业配套能力较强。正在建设的芜湖汽车动力系统及新能源汽车创新型产业集群（属国家级产业集群）包括62家高新技术企业，32家研发机构、13家服务平台，将形成集研发设计、生产制造、科技服务等一体的较完整的新能源汽车产业链。

三是促进区域环境友好。环境友好程度的高低，直接影响区域经济社会的科学发展和可持续发展水平。改革开放以来，尤其是进入新世纪后，安徽承接产业转移规模明显扩大，招商引资工作取得重大进展，地方经济得到一定的发展。但总体而言，产业承接质量不高，地方比较优势未能充分发挥，重复建设、恶性竞争不时发生，可持续发展受到一定影响。因此，“合芜马”区域合作治理迫切要求通过政府推动，政策引导，严格执行产业准入标准，坚决转变传统产业承接方式，积极优化要素资源配置，提高资源节约集约利用水平，发挥循环经济，低碳经济，促进区域环境友好。2010年，“合芜马”区域环境污染治理投资进一步加大，沿江城市建成区绿化程度相对较高（马鞍山市建成区绿化覆盖率达43.00%，市区人均绿地面积78平方米），工业废水处理能力也在逐年增强（如芜湖市工业废水排放达标率达到99.33%；马鞍山市次之，为98.33%；合肥市也超过了95%）。

2.C——合作治理的能力比较

政府能力是政府实际能够履行职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。

根据施雪华教授在《论政府能力及其特征》中的阐述，政府能力具体有六方面特性：政治性、管制性、流变性、服务性、整体性和层次性。针对前三种特性（即政治性、管制性和流变性），“由于政府能力转变，大量的服务外包和分权，导致了政府的＇空心化＇，政府、企业、非营利组织、居民都是区域政府间的合作治理的参与者”，[9]因此，面对更多的参与者和更为分散的权力，区域治理显得更为复杂，耗时也更多。

另外，政府能力的目标是服务社会和人民，但实际实施效果未必恰如人意。“合芜马”区域工业发展存在起步较晚，财政支持不足，执行力度不够等问题。同时，“合芜马”区域隶属皖江城市带，在承接产业转移时由于存在产业“粘性”问题[10]、产业趋同问题和承接产业类型选择问题等，政府如何决策便显得尤为重要。

因此，只有切实提高政府能力，“合芜马”区域才能更好地承接产业转移，优化区域合作治理模式，避免成为三圈理论模型中的Part 3（风险区）和Part 5（我有一个梦想区）部分。

3.S——合作治理的支持比较

区域合作治理的实现，离不开多方支持。

一是上级部门的政策支持。由安徽省政府编制的《安徽省城镇体系规划（2011～2030）征求意见稿》提出加快合肥、芜（湖）马（鞍山）两大核心经济圈建设带动全省发展，将工业化、城镇化作为全省发展的两大驱动力，着力增强中心城市带动能力，形成与长三角全面对接、辐射中西部的空间开发新格局；在安徽省人民政府关于2013年重点工作及责任分解的通知中，推进战略性新兴产业集聚发展，培育实施“增长源工程”，建设合芜蚌新型显示、芜马合智能专用装备、蚌合芜硅基功能材料等产业集聚区是一大亮点。这些都对促进“合芜马”区域合作治理起到了非常积极的作用。

二是同级部门的沟通协作。目前，“合芜马”区域政府间沟通良好，交流顺畅，合作积极，三市相关部门在改革试点工作上配合较为默契。例如2013年3月，安徽省城乡建设厅发布《芜马城市组群城镇体系规划（2012～2030年）》（草案）公告，在规划远景中，“芜马”城市组群将形成“三带三心多轴”空间结构。其中，空间结构的“三带”指江北发展带、江南发展带与合宣发展带，“三心”指三个具有区域服务功能的组群级城市中心，包括芜湖城市主中心、马鞍山城市主中心和江北城市主中心。“多轴”指多条跨江发展轴，从而形成皖江城市带中新兴的“双子城”。

三是利益相关者的支持。在区域合作治理中，利益相关者主要指的是公民、企业及非政府组织等。例如，合肥一小时通勤圈的建立，经济圈信息一体化建设的启动，既提高了公共服务水平，扩大了居民生活半径，又满足了利益相关者投资与建设要求，从而获得了各方支持。这极大地增强了三圈模型中Part 1的实现。再如，2011年8月22日，经国务院批复同意，安徽省正式撤销地级巢湖市，其所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖，由此带来一系列政策变化：自2011年9月30日起，巢湖、庐江住房公积金缴存职工在合肥市区及长丰、肥东、肥西购房统一按照合肥市现行贷款政策，巢湖市民在合肥市区买房不再被视为外地人而需要提供一年的纳税或社保证明；2012年12月，安徽省合肥市固定电话号码升至8位，并入合肥的庐江县与县级巢湖市的固话，将在号码前加“8”，并统一区号为0551。在此处公民是最大的受益人，而房地产、电信等行业却面临一定的损失。因此相关利益单位的支持力度会不足。从而在一定程度上对三圈模型中最佳决策区Part 1的实现造成影响。

三、三圈理论对区域合作治理的启示

根据三圈理论，可将区域细分，具体见表1所示：

表1 三圈理论区域细分图

由于区域合作治理战略在具体的实施过程中，上述七个区域都可能存在，因此需要具体分析，弥补三个因素中缺少的部分，使其向Part 1靠拢。以三圈理论示意图表示，若将能力圈和支持圈上移，则耐克区的范围将扩大，具体见图2（能力圈与支持圈上移前）及图3（能力圈与支持圈上移后）所示：

图2 能力圈与支持圈上移前 图3 能力圈与支持圈上移后

由上可见，从图2到图3，Part1范围明显增大。运用到“合芜马”区域合作治理战略中，即：要使区域合作治理顺利开展，首先，在合作治理之初便需进行充分论证和价值判断，保证治理方案有利于合肥、芜湖、马鞍山三市协调发展，提高区域管理效率，促进区域环境友好；其次，增强政府效能，主要通过合理配置区域资源，确保人财物准确到位，通过政府间的行政协调，适当处理跨区域公共事务，使能力圈（C）上移；再次，寻求多方支持，积极构建合作平台，“合芜马”区域合作治理不仅仅表现在区域经济合作上，随着时间推移，教育、医疗、服务、交通运输、邮电通信等产业上的合作也日益密切，只有争取到各方利益相关者的支持，才有利于支持圈（S）上移。从而最终扩大耐克区范围，顺利实现区域合作治理。

[1]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：56－78.

[2]（法）让·皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010：75－83.

[3]李金龙.多中心治理视角下的长株潭区域合作治理[J].经济地理，2008（5）：362－366.

[4]杨道田.新区域主义视角下的中国区域治理：问题与反思[J].当代财经，2010（3）：91－96.

[5]罗若愚，邹玲.区域经济发展中区域合作治理的形成及影响因素分析——以长株潭和成渝经济区为例[J].经济问题探索，2012（1）：130－135.

[6]刘志迎，李慧.泛长三角区域各市重点产业与皖江城市带承接产业转移定位[EB/OL].[2010－02－15].http：//www.chinavalue.net.

[7]孙兵.区域协调组织与区域治理[M].上海：上海人民出版社，2007：15－30.

[8]林毅夫，刘培林.地方保护和市场分割——从发展战略的角度考察[R].北京大学中国经济研究中心，2003：3－15.

[9]施雪华.论政府能力及其特征[J].政治学研究，1996（1）：65－70.

[10]程必定.产业转移“粘性”及安徽的战略选择[J].江淮论坛，2009（5）：17－21.