试论我国行政赔偿范围的不足

陈司司

摘要：行政賠偿制度在我国行政法领域有着重要地位。而行政赔偿范围解决了对行政法律关系中处弱势地位的行政相对人的救济范围问题，故行政赔偿确定之日起就备受关注。作为行政赔偿的基础，行政赔偿的范围如果太过狭小，必然难以适应发展也不利于社会长治久安，因此，有必要对行政赔偿的范围进行扩宽。

关键词：行政赔偿范围；国家赔偿法；完善

行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分，更是其核心。行政赔偿是指国家对行政机关、法律法规授权组织及其工作人员的职务行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益所造成的损害，依法给予赔偿的法律制度。①总体来看，各国各地区的行政赔偿发展都是跟随着行政法治的完善而不断进步的，完成了从否定到肯定的一个发展历程。尤其是像英、美等一些对人权保护较早，较重视的西方发达国家，早在第二次世界大战之后就分别制定了自己国家的赔偿法。我国的《国家赔偿法》通过于1994年并实施于1995年，这一部法律的施行标志了我国行政赔偿制度的确立。在过去20年的发展中，我国《国家赔偿法》也经历了自己的发展，进行了一定的修正，现行的《国家赔偿法》是2012年进行第二次修正后的最新版本，尽管如此，我国《国家赔偿法》还是在一些问题上不尽人意。本文主要试着论述对我国现行行政赔偿制度的赔偿范围不足的看法。

行政赔偿范围解决的是哪些损害需要国家进行行政赔偿而哪些是不需要国家承担赔偿责任的问题。现行的我国《国家赔偿法》第二章第一节对行政赔偿的赔偿范围进行了确认，其采用的是肯定加排除的规定方式。我国《国家赔偿法》的条文设计虽然对行政相对人的合法权益的保护和促进我国行政法治的进步起了很大的作用，但是从法条中可以看出其赔偿范围十分有限，所带来的后果也日益凸显。问题主要在对于日益突出的行政不作为所可能引起的损害，还有公共设施管理瑕疵引起的损害等等突出问题都没有相关规定，已经不能适应不断发展的社会。

整体来看，我国行政赔偿范围的不足主要体现在以下四个方面：

第一，公共设施设施设置或管理瑕疵致损害的情况不在行政赔偿范围。2012年3月，长沙一场暴雨夺走了一位21岁女孩的生命，因为暴雨将下水井盖冲走，女孩掉入下水道，近两个月后才将其遗体打捞起来。事实上，这已不是首例井盖夺命事件。2010年5月广州的暴雨让一名女生坠入被水淹没的下水道口，几日以后遗体才被找寻到。2011年6月北京的暴雨让两名青年推车时坠井身亡，遗体也是在几日后才在距井口三公里处被找到。这一条条鲜活的生命引发了人们的思考，究竟谁该为他们的生命负责，这些都仅仅是天灾这么简单？事实上，这不仅是天灾，也是因为公共设施管理的瑕疵而引起的人祸。公共设施是政府设置和管理的基础物质设施，在社会生活中起着基础作用，包括日常可见的铁路、路灯、桥梁等。日本和法国都在国家赔偿法中明确规定了因为公共设施设置或者管理有瑕疵致人损害国家应该进行赔偿。这种做法也是其他大陆法系和英美法系国家的趋势。因为在实践中，公共设置致人损害的大量存在是一个令人无法忽视的事实。理论上，公共设施的设置和管理是国家行政机关的职务履行行为，如果发生损害，理所应当国家应该进行赔偿。在我国，虽然大部分公共设施致人损害最后所负担赔偿责任的为行政管理机关，但是《国家赔偿法》的行政赔偿中并没有明确责任，其赔偿责任往往是不明确。如长沙被冲入下水道的女孩的父母最后只得到了人道主义救助款72万元，从头到尾，没有任何相关行政部门公开站出来承担责任。不管从什么角度来看，考虑将因公共设施设置、管理瑕疵致人损害纳入国家行政赔偿范围势在必行。

第二，行政指导失实致损不在国家行政赔偿范围。根据我国《行政诉讼法》的有关规定，行政指导不具有强制力，属于事实行为，不能提起行政诉讼，所以通常错误的或失实的行政指导引起的损害是不需要承担赔偿责任的。那么在现实中，也就不能保证不会出现因为不需要承担责任而进行乱指导，瞎指导的情形。行政指导虽然不具有强制力，但是是由行政机关所作，对于人民群众来说，行政指导有着不可忽视的说服力和感染力，从而影响人民群众的行为。如果因为行政指导没有强制力，就不需要承担致损赔偿责任，那么如果因为行政机关行政指导不负责，内容失实的情况，造成人民群众的损害，但是却要人民群众自己承担损害后果，这样未免显失公平，而且有悖了行政指导的初衷。也可能会造成人民群众不相信行政机关，不相信政府的可怕后果。在非强制的行政指导这样的行政行为日渐丰富的情况下，如果行政指导致损害，完全不考虑纳入行政赔偿的范围，明显是有悖常理的，通常人都需要为自己的行为负责。即使，行政指导不具有强制力，但是考虑到政府对于人民群众的特殊地位，需要考虑将行政指导致损的责任在法律上进行明确。

第三，行政不作为致损不在国家行政赔偿的范围。行政不作为即指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性担仔程序上逾期不为的行为。②行政不作为是行政行为的一种，虽然其表现形式是消极的，在一定程度上，对于行政不作为的救济甚至比行政作为的还要迫切。相比其他发达国家，我国在这方面做的差强人意。本人认为可以参考其他国家这方面的做法，因为基本上，只要有国家赔偿法的国家，没有哪一个将行政不作为致损害的责任排除在外。如美国在《联邦行政程序法》中明确了行政不作为致人民损害的责任，法国也通过行政判例确定了不执行公务为公务过错形式的一种，因为不作为引起的损害国家需要承担赔偿责任。事实上，我国也并未完全的将行政不作为致损害的赔偿责任完全排除在行政赔偿之外，如在《国家赔偿法》第3条第5款“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”此类兜底的法条表述中，还是能够为行政不作为致损害需要承担赔偿责任找到一定的根据，但是这样的条文并不完善，由于没有明确的关于行政不作为赔偿的法条可循，在实践中，法院或者行政机关的裁量往往也没有定数。这样看来，公平正义无法得到确切的保障。行政不作为的可赔偿性是不容争议的，在我国也不是讨论该不该赔偿的问题，而是要考虑如何进行法律上的明确，界定什么程度的不作为需要赔偿的问题，让行政不作为的赔偿问题又明确的法条可循。以保障行政相对人的合法权益。

第四，公务员内部的惩戒行为致损害的应当要考虑纳入行政赔偿范围。依照我国《行政诉讼法》的有关规定，行政机关对内部工作人员的奖惩和任免决定是不可诉的。这就意味着即使出现错误的、违法的惩戒导致了公务人员遭受损害也不能因此提出相应的行政赔偿请求。事实上，公务员本身有着自己区别与普通人民群众的自身权益，遭受不合法惩戒会直接导致权益受到损害。如果对于这样的损害不能通过一定的方式求偿，那么公务员的合法权益应该怎样来维护呢？比较于发达国家，我国在这方面也稍显不足，如德国、法国等国家在第二次世界大战之后都在本国的立法中对非法对公务员进行惩戒的行为准予其提出国家赔偿起诉。我国的公务员群体日益强大，管理也趋于完善。在这方面也需要借鉴国外的经验，不能完全的将行政赔偿的范围等同与行政诉讼的范围。根据人权保障原则和“有损害必有赔偿”原则，只要行政机关的违法职务行为给相对人的合法权益造成损害，不管是外部行政行为还是内部行政行为，国家都应该承担行政赔偿责任。③所以，将行政内部的公务员奖赏与惩戒纳入国家行政赔偿的范围不仅是对公务员管理体制的一种完善，也是在人权保护这个层面的一种进步表现。因此，我国应该考虑将内部行政行为侵犯公务的权益这点纳入国家行政赔偿的范围。（作者单位：广西民族大学）

注解

①杨海坤，章志远，中国行政法基本理论研究.北京：北京大学出版社.2004年版，第546页.

②周佑勇.论行政不作为[A].行政法论丛（第二卷）[C].北京：中国政法大学出版社，2000.p251

③赵星. 我国行政赔偿范围的立法完善[J]. 法制与社会，2007，04：16-17.