行政执法规范化路径论析

王 少

安徽粮食工程职业学院，安徽合肥，230011

行政执法规范化路径论析

王 少

安徽粮食工程职业学院，安徽合肥，230011

行政立法和行政问责处于行政执法的两端，研究行政执法规范化的路径不能仅着眼于行政执法本身，行政立法的规范、行政问责的到位也是必须考量的因素。从公众参与行政立法和杜绝立法者自身利益渗透两个方面可以有效规制行政立法；树立执法者公民赋权意识、程序意识和公正意识,可以从内心信念维度规范行政执法行为；及时、有效、全面的行政问责,不仅能监督行政执法行为，还能救济相对人受损的权利。

行政执法；规范化；行政立法；公民权利；问责

行政执法是行政主体依据法定职权行使行政管理权、贯彻实施法律的行为。因行政执法具有直接影响公民权利的特征，因而在此领域，公众尤为关注行政主体行使职权的规范性。行政立法是行政执法的具体依据，执法者必须严格遵循，因此，行政立法的合法有效就成了行政执法规范合理的根本保证；执法行为最终需要由公务人员来完成，对公务人员良好执法理念和正确执法意识的培养不可或缺；规范的执法行为离不开监督的到位，程序严谨、主体明确的行政问责机制是规制行政执法的必然选择。

1 行政立法——执法规范化的活水

从某种程度上来说，执法规范化依附于行政立法的完善。行政立法是行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定有关行政管理事项规则的活动(这是行政立法的一般含义，行政法学者曾将行政立法的定义总结出四种：全国人大及其常委会制定的行政领域的法律的活动、国家机关制定行政管理的法律规范的活动、行政机关制定规范性文件的活动、享有行政法规规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动。本文采用第三种定义，因为它将行政立法的主体和内容较为完整地呈现出来)，包括法规规章和规范性文件[1]。对于行政机关而言，行政立法是对法律法规的进一步解释，更是直接指导行政执法的工具。

行政管理事项是行政立法的主要规制对象，因此，它对公民权利的影响非常直接，也就使得行政立法原本具有公众参与的土壤和需求。2004年，《全面推进依法行政实施纲要》要求改进政府立法方法，扩大政府立法工作的公众参与程度(该《纲要》规定“起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益”)；国务院《关于加强法治政府建设的意见》对行政规范性文件制定的公众参与作了进一步的细化规定(该《意见》指出“制定对公民、法人或者其他组织的义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见”，“未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行”)，而行政规范性文件很大程度上是以行政法规、规章为依据而制定的。因此，公众参与是保证行政立法科学有效的基本手段，并能对行政规范性文件起到规范作用，从而涤清行政执法的泉源。

在公众参与的前提下，价值合意才会得到充分体现。价值合意在此是指行政立法过程中通过立法主体的参与而在价值方面达成的一致[2]。在民主国家中，国家的一切权力包括立法权都是属于公民的，因此，立法必须反映公民利益和意志，当公众充分参与到立法中来时，自然就会将其价值观念带入到立法中，各种价值观念之间的冲突与妥协最终就会形成合意，从而产生让各方基本满意的法律法规等规范性文件。因为行政立法的制定主体是行政机关，它不具有权力机关在本质上存有的代表公民的特性，因此，在行政立法中引入公众参与，对于价值合意的形成有着根本性的意义。

综合上面的论述，可以得出这样的结论：行政立法事关公民切身利益，应当尽一切努力让公民最大限度地参与到立法活动中来，并以此为基础，形成公民和行政机关的价值合意，让每一项对公民权益产生直接影响的行政规范性文件都能有较高的公民支持度，进而为行政执法的合法合理、高效开展提供坚实的群众基础。

为了让行政立法彻底成为行政执法的活水，还有一个不容忽视的问题需要得到解决——制定主体自身利益的侵入。行政立法本身是由行政机关制定的，根据我国的立法主体要求，除了国务院会制定一些统揽全局的行政法规外，其他某些行政部门、地方政府也享有在各自权限范围内制定规章的权力。由自己充当自己行为的立法者必然会产生私欲，这是自身利益对行政立法公平公正的损害，也是部门规章冲突、多头执法等现象产生的重要原因。因此，必须戒除此种自身利益侵入行政立法的危害：第一，合法性审查。《立法法》关于行政法规的制定和审查规定得较为详细，但关于规章的规定则较为宽泛，并且将制定程序授权给了国务院*《立法法》第七十四条规定：国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。，对于法规规章之外的行政规范性文件则没有涉及[3]，而国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》(以下简称《通知》)，则对规章的制定和审查程序作了规定，但依然没有涉及其他行政规范性文件。因此，应当严格执行合法性审查制度，并且重视事前审查，把好立法源头关。还应当制定细则，对其他行政规范性文件进行审查。第二，部门之间的协调。根据《立法法》的规定，“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”上述《通知》也对避免“依法打架”问题作出了规定。在实践中，应当做好两方面的工作：一是国务院应当积极介入部门之间的协调，防止因互相博弈而出现互相牵制的规章制度。二是国务院应当制定统一标准，为部门之间的协调提供参考物。三是建立严格的纠错机制。避免部门利益绑架立法，严格的纠错必不可少，一旦审查发现某项规范性文件中存有不必要的部门利益倾向，应该坚决撤销，并对制定主体予以相应的惩戒。

2 内心信念——执法规范化的精髓

行政执法的主体是行政主体及其公务人员，从根本上看，是公务人员在获得授权的情况下具体地行使执法权。作为“人”，执法难免会受到其思维观念的影响，因此，让执法主体——公务人员树立正确的内心信念，尤为重要。

2.1 公民赋权意识

公民权利与行政权是源与流的关系，行政权从根本上是来自于人民的委托*国家权力的来源和依托从根本上是人民以明示或暗示的方式授权或委托，而行政权力是国家权力的一种。[4]，因此，行政主体及其公务人员应当树立公民权利意识，以保证来自于公民的权力还用于民。公民赋权意识的树立需要从新进公务人员培训做起，培训必须以树立公民权利意识，树立正确的权力观为主旨。对于原有公务人员也需要进行这方面的培训，并形成长效机制，加强所有公务人员的公民赋权意识，从而为其行使权力提供思想上的约束。

2.2 程序意识

行政执法颇受诟病的一个原因就是程序性问题。首先，现有的行政执法依据多以实体为主，欠缺程序[5]；其次，现有的程序规范也不能很好地贯彻执行，比如告知权、听证权等。要在公务人员心中树立程序意识，应当分为两步来做：一是加强正当程序理念的灌输，让每一位公务人员认识到正当程序的重要性，认识到违反程序就是对公民权利的漠视，认识到违反程序就是违法；二是建立通畅的程序监督机制，积极接受个案监督，对于违反程序的行为进行惩罚，不断提高公务人员对程序的重视程度。

2.3 公正意识

公平正义是中国特色社会主义的内在要求[6]，而承担社会公平正义的重要责任载体就是政府，至于让公民感受到公平正义最为直接的则是政府的行政执法行为是否公正[7]。因此，公正意识的树立不仅对行政执法规范化有着巨大的作用，同时也对提高政府公信力、确保社会公平正义起着不容忽视的作用。公平正义一直是人类不懈追求的目标，从亚里士多德到罗尔斯，关于公平正义的论述比比皆是，但对于一个法治国家而言，最为关键的是如何在心中，尤其是在公务人员心中树立起公正意识。公正意识的树立应当从行政裁量权的规范出发，当法律赋予了公务人员进行自由裁量的空间时，公务人员首要的裁量标准必须是公正，这就要求公务人员必须对执法行为结合执法事项进行充足的逻辑论证，并在必要时引入听证程序，确保执法行为符合法律、符合公正的原则。

3 行政问责——执法规范化的救济

无论如何完美的制度都存在执行走样的可能，即使当公务人员心中树立起了执法规范化的信念，也不能完全保证在执法的过程中不会出现偏差，因此必须要对执法行为进行严格监督。问责作为对行政机关行为纠偏的一种形式，其意义不仅是对执法不规范予以否定性评价，也是对受到执法不规范对待的相对人的一种精神上和物质上的救济。具备此种救济意义的行政问责，在规范执法领域应当具备以下几种要件。

3.1 问责必须是及时的

行政问责最初的含义是“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”[8]随着时代的发展，行政问责应当将对象扩大到一切拥有行政职权的公务人员身上，在他们执法行为不合法和不适当时都应及时问责。只有及时问责才能及时纠正，也只有及时问责才能将执法事故的影响减小到最低。及时问责的关键就是问责的启动，问责启动应当和执法行为一致，当行政执法行为开始时就应当同步启动，或预启动行政问责程序，这样才能切实保证问责的及时性。

3.2 问责必须是有效的

问责不能流于形式，当前行政问责中存在的主要问题就是同体问责盖过异体问责[9]。由行政机关担任自己的法官显然是不合适的，也无法令人信服问责的有效性，因此，应当构建以异体问责为主、同体问责为辅的机制。有效的问责机制应当是区分行为的责任性质而由不同主体处理，涉及到政治责任的由人大处理，涉及到行政责任的由行政机关的其他部门处理，涉及到法律责任的，则一律由司法机关处理。只有严格确定问责主体，才能有效规范行政执法行为，做到以儆效尤。

3.3 问责必须是全面的

全面的问责包括问责主体、问责客体、问责程序和问责内容等。在异体问责为主的机制下，应当充分发挥行政机关外的公权机关和舆论、公众的力量监督行政执法行为[10]，同时明确问责的客体为行政机关的违法、不合理的执法行为，严格遵循问责程序，将行政问责作为一种纠正行政行为、救济公民权利的制度坚持执行。因此，一部完善的《行政问责法》呼之欲出，这必须是一部全面规定行政问责制的法律，同时还应当有完备的救济制度，不仅救济行政相对人，也救济问责对象，防止过而不当*问责的主要功能是纠正与惩戒，同时应保护合法执法行为的行使，因此完善的问责机制应当对受到不当问责的执法者提供救济，否则会打消执法者的积极性，不利于行政执法的正常开展。。

4 结束语

行政执法与公民权利之间的关系尤为直接，规范的行政执法不仅有利于保障公民权利，对于执法者行使职权本身也具有规制作用。作为行政执法源泉的行政立法，是执法规范化路径的起点，因行政立法的产品——行政法规、规章本身规定了大量的行政管理事项，并且也是其他诸多涉及行政执法的行政规范性文件制定的直接依据，因而规制行政立法行为能有效地规范行政执法。公众参与行政立法能体现行政立法的目的，并有利于形成立法价值合意，再通过审查、协调、纠错等机制，杜绝立法者自身利益侵入立法，能使行政立法成为行政执法的源头活水。行政执法最终由执法者实施，因此，执法者的内心信念对执法行为的影响是尤为关键的，公民赋权意识、权利意识和公正意识的树立，能正确引导执法者的内心信念，从而规范他们的执法行为。执法路径的通畅还在于监督的到位，具有救济意义的行政问责是不二之选，及时、有效和全面的问责不仅能规范行政执法行为，还能救济行政相对人和执法者。因此，从行政立法出发，经由执法者内心信念，最终落脚于行政问责，这便铺建了行政执法规范化的合法、有效路径。

[1]应松年.行政行为法[M].北京：人民出版社，1993:40

[2]冯涛，刘同君.论我国行政立法中的价值合意及其实现[J].湖北社会科学，2007(8):145-147

[3]湛中乐.论对行政立法的监督与控制[J].国家行政学院学报,2004(3):30-34

[4]李步云，刘士平.论行政权力与公民权利关系[J].中国法学，2004(1):10-20

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[6]十八大报告文件起草组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社,2012：64

[7]姜明安.论行政执法[J].行政法学研究,2003(3):4-10

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[10]胡建淼.领导人行政责任问题研究[M].杭州：浙江人民出版社,2005：39

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.11.006

2014-09-12

王少(1985-)，安徽肥东人，法学硕士，讲师，主要研究方向：行政法学。

D912.1

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1673-2006(2014)11-0018-03