中国现代秘密侦查史稽考

邓立军

（广东财经大学 广州 510320）

一、新中国建立前秘密侦查的萌芽

（一）第一次国内革命战争时期。

1927年“四·一二”反革命政变以后，蒋介石在南京建立了代表大地主和官僚资产阶级的反动政权，对中国共产党和革命进步人士进行了疯狂的野蛮大屠杀，国共合作彻底破裂，我党被迫转入地下。为了推翻国民党反动政权，保卫党的组织，1927年5月中共中央军委成立了“特务工作处”，开展了卓有成效的秘密侦查工作，同年11月，党中央决定成立“中央特别委员会”，简称“特委”，办事机构为“中央特科”，下设总务、情报、行动和交通四个科。中央特科的基本任务是：“保证中共中央领导机构的安全，收集掌握情报，镇压叛徒，营救被捕同志，建立秘密电台。”各科各司其职。总务科成立得最早，科长是洪扬生，顾顺章事件后由欧阳钦担任。总务科的经常性工作主要有三项：设立机关；布置会场；营救被捕同志和组织安抚事宜。情报科科长为陈赓，主要任务是搜集情报，了解敌人的动向，还有筹款等。行动科约建立于1928年4月，科长初为顾顺章，后由谭余保担任，任务是严惩叛徒特务等。1929年增设交通科，又称无线电通讯科，科长李强、张沈川，任务是尽快研制无线电台，为红军和党的白区工作装上现代化的“飞翼”。中央特科的体制十分精干，有着高度的机动性和强大的战斗力。周恩来既是特科的总决策者，又是实际负责人[1]。

中央特科作为中共中央的第一个秘密侦查机构，自它成立的那一天起，便在周恩来的领导下开展了有声有色的工作，创造了彪炳史册、光照千古的历史功绩。在长期的隐蔽工作中，他们创造了诸多的秘密侦查方法。

1.建立秘密侦查工作据点。1927年中共中央决定从武汉迁回上海后，为了掩护地下工作，就开始选地点、找房子、开店铺未建立党的秘密工作据点，以保证中共中央机关的顺利转移。经过多方努力，中央特科总务科特设了三个店铺：一是劳合路（今六合路）泰亨源水电行，洪扬生与老板张义安攀上了“表兄”关系（1931年武定路中共机关被破坏后，张义安因此被捕，几乎倾家荡产）；二是北四川路三民照相馆，经理是范渔人，思想进步，经常为特科购买武器，传递密件；三是李瑞生开设的布店，李的住处威海卫路永吉里，也成了党中央的接头地点。这三个店铺成了中共中央的最早的三个秘密据点。以此三个店铺作担保，中央特科在上海各处租赁房屋，建立了一批秘密工作据点。如当时设在上海威海卫路的达生医院，就是周恩来、李立三的接头地点；又如浙江中路112号是中央军委的联络地点；再如云南路447号的“生黎医院”是中共中央政治局的办公地点。总之，秘密侦查工作据点的建立，为中共开展地下工作提供了极为便利的条件。

2.通过“内线”千方百计营救被捕同志。这是当时营救被捕同志的重要方法之一。例如，1930年4月9日，恽代英带着宣传文件在公共租界被捕，但当时由于他机智地抓破脸皮，化名王某，以致在监狱中未暴露身份。于是，中央特科便紧急派人到老闸巡捕房给探长尤阿根“打招呼”塞上一笔厚礼。后来恽代英被从轻判处3年徒刑，转押到苏州陆军监狱。陈赓又通过江苏高等法院的一个法官的关系，准备将恽提前释放。周恩来派洪扬生亲自给恽送路费，后因顾顺章突然叛变，恽代英才不幸被害。又如，1929年9月，中共中央委员、江苏省委书记任弼时在上海被捕，中央得知后多方营救。洪扬生用100元现洋买通公共租界探长陆连奎、鲍君甫在公共租界中找关系。中央特科还请律师进行辩护，多管齐下，结果任弼时被安然释放。

3.运用“打进去，拉出来”的方法，建立了广泛的情报网。中央特科建立不久，党中央就在上海发出通报，要求各级“得派遣一二个极忠实的同志到国民党党部以及某种反动机关做侦探和破坏的工作”。根据这一指示，周恩来先后选派了钱壮飞、李克农和胡底三位优秀的地下党员，打入了国民党的情报机构。他们三个联手，控制了国民党最早建立的专业情报机构——国民党中央组织部党务调查科，他们将从敌人那里收集来的各种情报源源不断地传递给中共中央各有关部门，中共中央通过这些秘密侦查人员准确地掌握了国民党的动态，制定了正确的对敌斗争策略。“拉出来”最典型的例子是建立杨登瀛、鲍君甫等特情关系。这些特情关系的建立为中央特科收集情报、营救被捕同志，打击叛徒起到了重要作用。

1931年4月，顾顺章叛变后，中央特科遭到了严重破坏，但是它作为中共创建的第一个秘密侦查机构所创立的功绩是永远也无法磨灭的。

（二）第二次国内革命战争时期。

随着根据地的建立和发展，第二次国内革命战争时期，1931年11月在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国中央临时政府，统一领导各根据地苏维埃政府的工作，并在各级苏维埃政府中建立了政治保卫局以及民警厅、刑事侦探局等公安保卫机构。本来依据《地方苏维埃政府暂行组织条例》、《地方苏维埃组织法（草案）》、《内务部暂行组织纲要》的规定，民警管理局和刑事侦探局的职责是负责治安和刑事案件的侦破，但由于受客观条件限制，各地的民警管理局和刑事侦探局并未普遍建立，加之当时军事斗争异常激烈，许多普通的治安案件、刑事案件往往与反革命案件混在一起。因此，这些案件实际上也是由国家政治保卫局负责侦破的。

国家政治保卫局是中华苏维埃共和国中央执行委员会的组成机构之一，建立于1931年。是年11月7日至20日，在中国江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，大会选举产生了以毛泽东为主席，项英、张国焘为副主席的中央执行委员会，宣告了中华苏维埃共和国的诞生。同年11月27日，中央执行委员会召开第一次全体会议，决定下设人民委员会，由外交、军事、劳动、财政、土地、教育、内务、司法、工农检察等九个人民委员部和国家政治保卫局组成，当时称为“九部一局”。12月1日毛泽东、项英、张国焘签署《中华苏维埃共和国中央执行委员会第一号布告》，任命邓发为国家政治保卫局局长，国家政治保卫局自此正式建立。

国家政治保卫局下设侦察部、执行部、秘书处、政治保卫大队，1932年增设了红军工作部、白区工作部。随着国家政治保卫局的成立，苏区的一些省、县也相继设立了分局，县以下设政治保卫特派员。军队方面在中央军事委员会、苏区军事委员会及军团、军两级也设立分局，军以下设特派员。分局长、特派员的任免处分权，统归于国家政治保卫局，并实行垂直领导，各分局和特派员在政治上受当地各级政府或红军中政治负责人指导，工作则隶属于国家政治保卫局。地方政府或红军指挥机关无权改变或停止国家政治保卫局的命令。根据《中华苏维埃共和国政治保卫局组织纲要》规定，“国家政治保卫局及其各分局和特派员，是代表政权侦察、接受与处理一切反革命案件的，当地群众及政府机关、共产党部及共产青年团部、各革命团体、红军均负有向其供给和报告消息的责任。在需要时，地方政府及红军应给以武装力量之帮助，且须临时听其指挥”。

关于国家政治保卫局的性质和职责，中华苏维埃共和国有关法律文件作了明晰的规定。可以看出，国家政治保卫局是专门执行镇压反革命任务的公安机关，对一切反革命案件均有侦查、逮捕和预审之权。当时采用的侦查手段既有公开的，也有秘密的，就后者而言，主要有以下几个方面：一是物建“工作网”作为秘密侦查力量。所谓“工作网”，依据当时制定的《工作网组织法》之规定，“工作网是保卫局工作之耳目”，其主要任务是：1.注意城市乡村中，红军队伍中，群众组织之内，政治上可疑的事与秩序的混乱。2.监视和注意政治上的可疑分子。3.在城市中，注意商人同白区人通商的关系，商人的资本、营业状况、渔利程度，来往停留客商的表现，有无操纵金融物价等。在农村中，监视那些被剥夺政治自由的地主、豪绅、富农的表现。4.侦察和防止反革命分子从白区混进苏区活动，或潜入革命政权机关、武装队伍中进行阴谋活动，及反革命暗杀机关秘密发展其组织等活动。工作网的成员主要是“一切忠实于苏维埃的工农分子如共产党员、青年团员”，也可以“利用各色各样的人”，担负一定的侦察任务。二是派遣情报人员进入敌区，收集敌区军事、政治、经济等方面的情报，了解敌人进攻和破坏根据地的阴谋，掌握土豪劣绅的活动情况，策动敌军起义，及时向根据地通报敌情，以防范敌人的突然袭击，打击敌人的破坏活动，保卫根据地的安全。尽管秘密侦查作为当时公安机关的一项专门工作为保卫革命根据地和革命政权做出了巨大贡献，但是由于我党处于初建苏维埃之际，对公安保卫工作缺乏经验，尤其是国家政治保卫局实行“独立系统，垂直领导”的体制导致了秘密侦查的神秘化、孤立化，使秘密侦查工作失去了各级党委的领导和监督，为以后肃反扩大化埋下了祸根。此外，在建立工作网的问题上，内外界限未能划清，由此也给当时的秘密侦查工作了带来了不少困难和问题。

（三）抗日战争时期。

抗日战争时期，为了适应抗日民主政权斗争的需要，司法机关的组织体系和名称作了相应改变，但各级司法机关的组织设置仍然按照侦查、起诉、审判的不同职责设置的，侦查权由公安机关行使，从当时情况看，自边区政府起，直到区一级止，均设有公安机关。在边区政府下设总公安局或保卫处，行政公署下设行署公安局，专署设公安局或保卫科，县设公安局或公安科，区设公安员。公安机关是抗日民主政权维持治安的机关，主要掌管汉奸、敌特的侦查、缉捕工作[2]。当时秘密侦查工作作为锄奸保卫工作的重要部分，主要从三方面展开：一是建立便衣队或侦察队，设侦查员若干人，以各种社会职业为掩护，发现敌情，开展侦查；二是建立秘密工作网，在内部或社会上的干部、群众中，发展可靠的秘密力量，作为锄奸保卫工作的耳目；三是加强邮电检查工作。“在陕甘宁，特区保安司令部和边区保安处还先后制定了《暂行邮政检查条例》和《邮政检查实施条例》。从抗战开始到1939年底，仅陕甘宁边区就发现各种反动刊物、材料1938件”[3]。

（四）解放战争时期。

解放战争时期，军事斗争和隐蔽战线斗争空前激烈，国民党派遣了大批特务打入民主政权内部潜伏下来搜集情报，从事爆炸、投毒、暗杀、煽动暴乱等活动。对此，中共中央社会部于1946年1月发出指示：“在解放区内必须周密地建立广大群众的和专门机关的调查工作，同时要用极大的努力去开展敌特内部的内线工作，只有两者相互配合，才能知己知彼。因此不管在大小城市的敌特机关内，只要有可能，都要进行内线工作”。“如果保卫机关不直接进行特务内线工作，便很难与自己的侦查工作相配合”。根据这个指示，各级公安机关建立了广泛的情报网，强化了内线侦查工作，挖出了一批潜伏的敌特组织，缴获了大批秘密电台，肃清了国民党的地下军和土匪武装，摧毁了国民党的反动社会基础。

可见，在新中国建立之前，中国共产党为了夺取政权，充分利用秘密侦查手段同国民党反动派进行了坚决的斗争。由于当时特殊的历史背景，秘密侦查在政治和军事斗争中适用的频率相对较高，而在打击普通刑事犯罪领域中运用较少，而且从严格意义上说，当时历史条件下的秘密侦查还不是完整的、国家形态意义上的秘密侦查。不过，建国前长期的秘密侦查斗争实践为建国后的秘密侦查制度的创建和发展积累了宝贵的经验，奠定了坚守的基础。

二、建国后的秘密侦查工作

（一）建国后的头17年。

建国后的头17年我国的秘密侦查工作在很多方面都发生了重大变化，这些变化集中反映在一些全国性的会议决议当中，由于当时没有法律对秘密侦查工作进行规制，这些会议决议就成为最重要的秘密侦查行为规范。概括来说，这一时期涉及秘密侦查工作的重要会议有：

1950年8月，中华人民共和国公安部召开了全国第一次侦查工作会议，会议全面分析了新中国成立后隐蔽战线面临的严峻态势，明确指出要打击和惩治隐蔽战线上的敌人，就必须积极正确地开展“特情”工作，规定了建立特情工作必须遵循的原则和工作方法，确定了“长期打算，内线侦察、依靠群众、适时破案”的工作方针。

1950年9月，第一次全国治安行政工作会议召开。时任公安部长的罗瑞卿同志在会议上指出，对付土匪、盗匪、封建流氓组织，允许采取特情工作。这次会议以后，城市公安机关刑事侦查部门在犯罪分子中间建立了一部分刑侦耳目，实施“以毒攻毒”的方针，在打击封建流氓组织、盗匪、走私和贩毒集团等方面，起到了重要作用。

1950年10月，经中共中央和政务院批准，由公安部部长罗瑞卿主持，在北京召开了第一次全国公安工作会议。这次会议在分析形势、总结经验的基础上提出，人民公安机关要在加强队伍建设，统一公安体制，完善内部机构设置的基础上，要求各地依据不同情况，分别采取措施，加强肃特、剿匪、反霸和侦查保卫工作，这既是建设和巩固人民政权的需要，也是保卫经济建设的必需。随着肃特、剿匪、反霸斗争的深入开展，解放区人民政权得到巩固和发展，残余反革命势力得到进一步肃清。不过，随着斗争的进一步深入开展，敌人活动已经从地上转入地下，更加隐蔽诡诈。在此情况下，就必须要求各地公安机关加强侦查工作，学会同隐蔽敌人作斗争。

1952年8月，第二次全国侦查工作会议召开，会议针对当时刑事犯罪出现的新情况，提出了整顿了特情队伍和秘密据点的要求，并制定了相应的工作制度，规定了特情工作的重点使用方面和情报派遣工作的主攻方向。

1953年9月，公安部召开第二次全国民警治安工作会议提出，刑事特情可以用于专案、复杂地区和场所、特种行业以及重大嫌疑分子的侦查。因此就有了专案特情和控制特情之分。

1955年，第三次全国刑事侦查工作会议进一步要求：“刑事特情要扩大到社会各个角落和各个阶层，搜集刑事犯罪的一般情报”。于是又增加了一类情报特情。这次会议还确定建立联系特情和指挥特情的秘密据点，提出了“从需要与可能出发，大胆放手、稳步发展”的刑事特情工作方针。此后，刑事特情工作有了比较长足的发展，到了1955年，全国已有刑事特情、耳目2.6万人，特情提供线索破获的案件占当时破案总数的20%左右[4]。同时，为了提高刑事特情的质量，需要对特情工作进行整顿，规定严格禁止把从犯罪分子中物建的特情人员组织起来，或由这种特情人员来管理、指挥特情，甚至依靠这样的人去建立发展特情。同时，各地公安机关逐步建立了一批秘密据点，改善了联系、指挥特情的条件，从而促进了刑事特情“隐蔽精干”原则的落实。

1965年2、3月间，全国侦查工作会议在北京召开，由于受“只要依靠群众，不要专门工作”的极左思想的影响，把刑事特情工作中存在的个别问题如有些特情暴露机密，唆使、引诱他人或主动策划犯罪，使用特情执行巡逻、查店、搜查、拘捕、讯问等任务，以及有些特情工作干部在秘密据点内搞贪污腐化等加以夸大，不顾打击犯罪的客观要求，作出了“刑事特情和据点，一概不搞了，原有的一律取消”的错误决定。刑事特情被取消以后，情报来源缩小了，阵地控制松动了，专案侦查工作受到了一定影响，刑事侦查工作开始出现被动局面。

（二）文化大革命的十年。

1966年—1976年的文化大革命是秘密侦查工作遭受毁灭性打击的十年。在林彪、江青反革命集团的“彻底砸烂公检法”的反动口号下，秘密侦查工作同公安机关其他业务工作一样，被污蔑为“国民党特务、格伯乌的一套”遭到了猛烈的攻击和批判。这其中又以刑事特情工作为甚，很多刑事特情和特情工作干部挨批斗，受到打击和迫害。这段曲折过程所造成的严重后果和恶劣影响，使刑事特情工作蒙受了严重的损失。此外，秘密侦查被滥用于人民内部矛盾的解决也是这一时期的突出问题，最典型的例证就是“天安门事件”。1976年1月8日，周恩来同志逝世引起了广大人民群众的无限悲痛，同时也激起了对一再陷害周恩来同志的“四人帮”的无比愤怒。“四人帮”遂指使在公安部和首都公安机关的党羽，派出大批人员到天安门广场，对参与悼念活动的无辜群众实施跟踪、拍照、录相等秘密侦查活动，而后被拘捕入狱的无辜群众达388人，这就是所谓的“天安门事件”。“天安门事件”在当时被江青等人定为“反革命事件”，一直到1978年12月十一届三中全会召开以后，“天安门事件”才得以平反，因此被逮捕入狱的人员全部获释。

由于秘密侦查工作遭到严重破坏，社会治安迅即呈现失控状态。1972年10月31日，在北京天安门广场人民英雄纪念碑前发生数千群众挖花的事件，就暴露出公安机关耳目不灵，工作不力的问题。针对挖花事件暴露出来的问题，周恩来同志给予了严肃批评。“耳目、有经验的干部都不要了，这是个政治性的错误。耳目还要继续搞，并迅速搞出成绩来！”[5]。公安部向各省、自治区、直辖市公安厅局发出通知，传达周恩来同志的批评和指示，要求迅速恢复社会治安耳目，严格社会治安管理。1973年，根据毛泽东、周恩来的指示，公安部发出了《关于耳目建设的通知》。一些城市根据通知精神，谨慎地恢复了耳目工作，除了启用少数老特情以外，从基本群众和改造好了的轻微违法犯罪人员中选建了一部分。在指挥使用特情方面，重庆市公安局刑事侦查处根据打击犯罪的需要，尝试并创造了向外地派遣特情进行侦查的方法得到了公安部的肯定，并用多种方法和形式向全国各地交流和推广了这个经验。通过上述工作，秘密侦查工作虽然在一定范围和程度上得到恢复，但总体上依然处于徘徊不前的状态。

（三）社会主义建设新时期。

1976年，粉碎林彪、江青反革命集团的胜利，使秘密侦查工作获得了新生。一些全国性侦查工作会议和治安工作会议的召开纠正了“文革”时期人们对秘密侦查工作的错误认识，一度被废弃的秘密侦查工作逐渐发展起来，并在打击犯罪中发挥了重要作用。例如，1978年，在公安部召开的全国侦查工作会议上，拨乱反正，正本清源，提出了八个“必须坚持”。即必须坚持“长期打算，内线侦查，依靠群众，适时破案”的方针；必须坚持侦查工作的党委领导；必须坚持侦查工作的群众路线；必须坚持系统的调查研究；必须坚持在侦查工作中使用和逆用敌人营垒中分化出来的人为我服务；必须坚持使用技术侦察手段；必须坚持党的对敌的政策和策略；必须坚持保守侦查工作的秘密。这八个“必须坚持”分清了在“文化大革命”中被搅乱了的大是大非，使秘密侦查工作重新回到了正确的轨道。这次侦查工作会议后，各地公安机关加强了秘密侦查工作的建设力度，逐步恢复使用秘密侦查手段，取得了一定的成绩。又如，1978年8月，第三次全国治安工作会议提出根据对敌斗争需要，坚持“少而精”的原则，尽快在城市建立一批控制耳目和专案耳目。再如，1979年4月，公安部治安局在重庆召开全国刑事侦查工作座谈会，与秘密侦查有关的议题主要有：一是提出要把专案侦查水平提高一步，要根据专案侦查的需要，采取内线侦查、跟踪、守候、密取、邮检等侦查手段，有条件的还可以采用侦听、录拍、微光电视等技术侦察手段。二是座谈会针对当时耳目数量太少，有些同志对特情工作余悸尚未彻底消除的情况，提出必须加快耳目建设的决定。座谈会认为，刑侦耳目是刑事侦查力量的重要组成部分。必须全面总结以住的经验，进一步解放思想，根据斗争需要，大胆放手地加快耳目建设的步伐。三是座谈会推广了重庆市公安机关刑事特情工作的经验，肯定了该市公安机关提出来的划清刑事特情工作是非的八条界限。由于这次座谈会分清了刑事特情工作中的是与非，刑侦干部消除了顾虑，自此，全国刑事特情工作普遍开展起来。

此外，这一时期还制定了有关秘密侦查的专门性的规范性文件，如1981年3月，公安部颁布了《刑事特情工作细则（试行办法）》。1984年根据刑事特情工作的新形势、新情况，公安部对原《刑事特情工作细则（试行办法）》进行修订，正式下达了《刑事特情工作细则》。《刑事特情工作细则》的制订及实施，对推动特情工作走向制度化、正规化的轨道起着十分重要的作用，成为特情工作发展道路上的重要里程碑，也是我国秘密侦查工作的重大突破。

三、对中国现代秘密侦查的评价

（一）建国前的秘密侦查对建国后尤其是建国初期的秘密侦查产生了重大影响。

从历史视角来看，中国现代史是指1949年中华人民共和国成立至今的历史，又称中华人民共和国史，分为新民主主义社会和社会主义社会两大阶段。据此来看，建国前的秘密侦查并非我们现在所讲的严格意义上的秘密侦查，这里有一个很重要的原因是因为在建国前的各个历史阶段，中国共产党虽然在不同的历史时期建立了有关情报、保卫机关，但是中国共产党当时并未成为执政党，没有取得合法的执政地位，相反长期以来处于被国民党政府围追堵截和残酷镇压的白色恐怖氛围中，因此从这个角度来看，建国前的秘密侦查并非国家形态意义上的秘密侦查。此外，基于夺取政权的需要，建国前的秘密侦查虽然也曾经在刑事司法领域中发挥过一定作用，但总体上是服从和服务于夺取政权建立新中国这一政治目标的。综合上述分析，建国前的秘密侦查与我们所研究的秘密侦查确实存在较大的差距，甚至可以认为将建国前的秘密侦查纳入本文的研究范围存在不太妥当之嫌，这也是我们反复思考难以定夺的难题。最后之所以将建国前的秘密侦查纳入本文研究范围是因为考虑到建国前的秘密侦查与建国后尤其是建国初期的秘密侦查之间存在着不可分割的血肉联系。漠视这种联系，容易使人对建国后秘密侦查的源起有一种“无源之水，无本之木”的感觉，所以实在有加以研究与介绍的必要。经深入研究可以发现建国前的秘密侦查对建国后尤其是建国初期的秘密侦查的重大影响主要表现在以下几个方面：

1.从秘密侦查方法层面来看，建国后虽然有所创新与发展，但总体上是对建国前的继承与发展。建国后的秘密侦查方法大多数在建国前的情报、保卫和治安工作中已经创建起来并在践行中积累了丰富的经验。在这方面，“中央特科”和“国家政治保卫局”在创制和践行秘密侦查方法系统方面做出了巨大贡献，其所积累的经验几乎被建国后的人民公安机关和国家安全机关所全盘继承。以中央特科为例，该机构是中国共产党在大革命失败后创建的情报和保卫机构，而不是人民公安机关，但它所创制的秘密侦查方法为保卫党、保卫革命做出了巨大贡献，这些秘密侦查方法尤其是建立秘密侦查工作据点以及运用“打进去，拉出来”的方法建立情报网的方法为建国后刑事特情工作以及卧底侦查工作提供了可资借鉴的宝贵经验和操作范式，甚至可以说我国公安机关当前的秘密侦查工作也深受“中央特科”的影响，是“中央特科”所创制的秘密侦查方法的翻版运用，不同之处只是适用的环境和对象发生了截然不同的变化。

至于国家政治保卫局其本身是“中央特科”在中央苏区职能的延续，所不同的是国家政治保卫局除了执行侦查压制和消灭一切的革命组织活动以外，也开始涉及“侦探盗匪”等刑事司法领域的任务，这可能与当时中央苏区盗匪的巨大危害性已经危及到苏区政权有关，再则当时不少盗匪案件与反革命案件相互交织在一起，很难加以区分，故一并交由国家政治保卫局及其下属分支机构管辖。然而就其秘密侦查方法而言，则很大程度上沿袭了“中央特科”的“老一套”，很难说有什么大的创新，这从另一个方面反映了“中央特科”对国家政治保卫局的影响。

中国共产党在中国大陆取得政权以后，在公安部设置了“政治保卫局”（现“国内安全保卫局”）。1983年6月，全国人大常委会决定成立国家安全部，把由原公安机关管辖的间谍、特务案件移交给国家安全部管辖，从此国家安全部成为重要的政治保卫和情报机构，至于其秘密侦查方法仍然受到“中央特科”和国家政治保卫局的深远影响。

2.从制度层面来看，建国前的秘密侦查的有关法律文件对建国后制度的形成与发展也起到了十分重大的影响。建国前有关秘密侦查的法律文件数量较少，且主要形成于第二次国内革命战争时期和抗日战争时期。如第二次国内革命战争时期发布的 《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931年11月通过）、《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》（1934年2月27日公布）、《中华苏维埃特派员工作条例》（1934年4月30日发布）、《西北政治保卫局组织纲要》（1936年7月15日发布）、《中华苏维埃共和国中央执行委员会训令第六号――处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》（1931的12月13日通过）、《工作网组织法》（1932年3月制订），这些法律文件对国家政治保卫局及其分支机构的性质、组织机构、职责任务及其秘密侦查工作的方法都有较为详细的规定。抗日战争时期，《暂行邮政检查条例》和《邮政检查实施条例》为邮政检查的制度化、规范化提供了依据，也为抗日民主政权的巩固与发展立下了汗马功劳。

稍加比较，便不难发现建国前的秘密侦查制度对建国后秘密侦查制度的形成与发展有着十分重大的影响，这尤其是反映在刑事特情工作上。1981年3月公安部发布的《刑事特情工作细则（试行办法）》和1984年正式下达的《刑事特情工作细则》，从内容来看无不受到其深刻影响。如刑事特情选拔与物建的条件，刑事特情指挥与使用中的保密制度（尤其是单线联系制度）、刑事特情的性质与职能，以及刑事特情的运用中应当遵守的相关制度等等，实际上在建国前有关秘密侦查的法律文件中已经初具雏形，在某些方面甚至有着惊人的相似之处。

3.从思想层面来看，建国前在秘密侦查中所形成的神秘化、孤立化的思想对今天的秘密侦查仍然有着深刻影响。自1927年“四·一二”反革命政变以后，中国共产党面对国民党的无情镇压就被迫转入地下，从此国共两党展开了长达20多年的你死我活的争夺政权的斗争，这种争夺政权的斗争大致可以分为两个战场：一个是公开战场上的军事攻防。如苏维埃政权建立以后，南京国民政府从1930年10月开展便统一组织集中武装力量、社会力量、经济力量来进攻苏区，展开了一次又一次的“围剿”即为典型例证。二是隐蔽战场上的情报保卫战。为了消灭共产党，国民党政府在军队进攻的同时，还利用非战争的手段，使用金钱、地位来收买、利诱革命队伍中的动摇异己分子，打入红军、政府、地方武装、党和群众组织中以破坏革命力量。为了对付国民党政府的渗透破坏活动，中国共产党就必须开展隐蔽战线上的斗争，以革命的两手来对抗反革命的两手。这就使中央特科、肃反委员会、政治保卫处、国家政治保卫局的建立成为当时历史条件下的必然，而要在隐蔽战线的斗争中取得胜利，保密无疑是最关键的一环。出于残酷的政治和军事斗争的现实考量，中国共产党把保密工作置于了至关重要的位置。以国家政治保卫局为例，秘密工作被定位为“保卫局工作的主要原则”，工作人员大多是从各部门精心挑选出来的，并受过严格的训练，保卫干部必须做到“严守秘密，严守党的纪律，保卫工作纪律，党组织交待的秘密，不能说的就不能说，允许一个人知道的就只能让一个人知道”。

上面我们以国家政治保卫局为例来说明了秘密侦查工作中保密的重要性，其实无论是国家政治保卫局还是中央特科、“肃反委员会”、政治保卫处等机构都非常重视保密工作，这对粉碎国民党政府的阴谋破坏和渗透颠覆活动，保卫苏维埃政权都起到了十分积极的作用，虽然这种过于强调秘密侦查的“神秘化”、“孤立化”的作法在当时即已经产生了不小的负面效应，并引起了个别人的反思与批判，但在维护苏维埃政权的大旗下，这种反对的呼声不仅作用有限，也很难真正引起中国共产党的重视，从而为后来“肃反扩大化”起到了推波助澜的作用。

如果说在建国前坚决维持秘密侦查的“神秘化”、“孤立化”确有其必要的话，那么在建国后由于中国共产党的执政党地位已经确立，阶级关系和阶级斗争的状况也已经发生了根本性变化的新的历史条件下，依然坚持秘密侦查的“神秘化”、“孤立化”就会严重侵害公民的合法权益，也与当今世界各国秘密侦查的适度公开化、法治化的时代大潮相悖离。但是，正是由于建国前所确立的秘密侦查的“神秘化”、“孤立化”的思潮及其实践所具有的巨大的历史惯性的深刻影响，一直到当下，我国秘密侦查的“神秘化”、“孤立化”的思想之余毒仍未能有效肃清，并深深影响着当下的秘密侦查工作，是当前推进秘密侦查法治化进程的“绊脚石”，而造成这种现象的历史根源则无可避免地应该追溯至建国前的秘密侦查的历史遗毒，这是一个显而易见的事实。

（二）建国后的秘密侦查工作为我国秘密侦查法治化积累了一定的经验。

1.必须客观认识和正确评价秘密侦查的负效应。对秘密侦查的负效应，长期以来我们并没有一个客观和公允的认识，建国前过于强调秘密侦查在对敌斗争中的作用自然无可厚非，但却未能很好地区分秘密侦查在反革命案件与普通刑事案件运用中的差异，这就极易导致秘密侦查被滥用，也是秘密侦查的负效应得以扩张的重要因素。建国后的秘密侦查虽然在打击犯罪中取得了重大成绩，但却由于受极左思潮的影响，秘密侦查实践中的负效应被不切实际的放大，以至于刑事特情工作被取消。到了文革时期，由于林彪、江青反革命集团掀起“砸烂公检法”的反动破坏浪潮，包括秘密侦查在内的公安工作受到严重破坏，社会秩序出现了前所未有的混乱局面。很显然，秘密侦查在“文化大革命”十年内乱时期被彻底废除，既有当时特定的历史环境的因素的影响，也有对秘密侦查的负效应的无限放大等反辩证唯物主义的思想的错误引导。不过，建国后的秘密侦查实践已经非常清晰地证明了废止秘密侦查是错误的，行不通的。北京天安门群众“挖花事件”的出现以及治安状况的败坏为此提供了有力的佐证。所以，客观认识和正确评价秘密侦查的负效应是个非常重要的问题，甚至是一个关系到秘密侦查向何处去的大问题，历史考察已经为这个问题提供了再清楚不过的答案。

2.秘密侦查的运用领域由反革命案件向普通刑事案件转轨。建国前的秘密侦查其主要任务是侦查政治上经济上的一切反革命活动，并服从和服务于中国共产党夺取政权的斗争，是与正面的军事攻防相策应的隐蔽战线的斗争，虽然在普通刑事案件侦破中也偶有运用，但相对于其侦查反革命组织活动而言是次要的，甚至是完全可以忽略不计的。建国以后，尤其是社会主义改造顺利完成以后，镇压反革命组织已经不再是当时的主要任务，秘密侦查运用的领域自然就由过去的镇压反革命转轨到普通刑事案件的侦破上来，并在普通刑事案件侦破中取得了突出的成绩。尤其是在1983年9月开始的第一次“严打”活动中，公安机关与政法各部门密切配合，贯彻执行依法从重从快的方针，运用秘密侦查手段查破了大量严重危害社会治安的刑事案件，震慑了犯罪分子嚣张气焰，刑事犯罪案件大幅度下降，社会治安形势明显好转。

3.秘密侦查的制度化建设初显端倪。秘密侦查的负效应无论是在建国前还是建国后都得到了充分的暴露，这就提醒和警示我们必须加强对秘密侦查的制度约束。然而，加强对秘密侦查的制度约束长期以来一直都面临着强大的阻力，这就是不少人认为如果加强对秘密侦查的制度约束就会妨碍秘密侦查功效的发挥，这种观点无论是建国前还是建国后抑或是在当下，都依然有着庞大的市场。不过，秘密侦查的长期实践也逐渐使执政党和国家认识到加强对秘密侦查制度规范的重要性，尤其是正反两方面经验的积累，使秘密侦查制度化逐渐提上了历史日程，其突出表现是对刑事特情的制度规制上。1981年公安部颁布的《刑事特情工作细则（试行办法）》和1984年公安部正式下达的《刑事特情工作细则》对刑事特情工作中的诸多问题予以了规制，从而彻底扭转了自建国以来刑事特情一直无章可循的混乱局面，虽然《刑事特情工作细则》离法治化的目标还比较遥远，而且从其生效后的践行来看，问题依然不少。但毕竟已经使刑事特情工作迈上了有章可循的轨道，在某些方面还呈现出法治化的倾向，这是值得肯定的。

[1]苏智良,白华山.周恩来与中央特科[J].上海师范大学学报，1998,（2）.

[2]任惠华.刑事侦查学史[M].西南政法大学侦查学系，1991:89.

[3]《中国人民公安史稿》编写组.中国人民公安史稿[M].警官教育出版社，1997:87.

[4]解 衡.刑事特情[M].中国人民公安大学出版社，1986:10.

[5]张家源.狱内侦查学[M].辽宁省警官专科学校试用教材，1985.