善治理论视角下的和谐警民关系构建

韩经纬

（中国刑警学院 辽宁沈阳 110035）

菲利普·莱斯礼认为“20世纪前三分之一的主角是发明，中间三分之一则是管理，而后面三分之一则是情绪——决定社会各种功能运作的人类态度，而公共关系所处理的即是人类的态度”[1]。在我国构建和谐社会的大背景下，构建和谐的社会关系是政府工作的重要任务。警民关系作为当今社会最基本的关系之一，直接体现着国家政权与人民大众的关系，直接关系着社会经济的稳定与发展，受到了中央领导的高度重视。2008年9月，在南京召开的全国公安厅局长座谈会上，孟建柱同志首次作出“三项建设”的重大战略决策，其中构建和谐警民关系作为重要的一项，是胡锦涛总书记科学发展观中以人为本思想在警务工作中的重要体现。孟部长同时要求人民警察勇敢肩负起人民的嘱托，坚持人民群众的利益高于一切，不断提升人民群众的安全感和满意度，切实夯实公安工作的根基。

近五年来，针对“三项建设”，公安机关做了大量的相关工作：包括“三评”、“大走访”开门评警等各种活动以及公安微博、网上问政等网上警民互动新形式，受到了人民群众的普遍欢迎，取得了良好的社会反响。然而，在看到成绩的同时，近年来频发的警民冲突事件值得引起我们深思，如2012年9月辽宁盘锦因征地发生的警民冲突、2012年11月福建福安警车被掀翻的群体性事件等。这些事件表明，在某些地方，群众与警察依然存在着隔阂乃至对立，涉及到个人利益时，群众对于公权力也不再噤声不语，警察执法的合法性受到了质疑。这些事件为我国政府构建社会主义和谐社会，构建新型和谐警民关系蒙上了阴影。

一、警民冲突之成因分析

调查表明，目前我国警民冲突的成因体现在以下四个方面：

（一）社会转型的复杂化、社会结构的分层化。

社会转型复杂化、社会结构分层化是警民冲突产生的根本原因。我国目前正处在剧烈的社会转型期，区域之间差异很大。樊平认为“当代中国的区域差异，是区域间经济发展水平和区域间社会结构的综合差异”[2]，这表现在：

1.经济高速增长，工业化转变不断进行，地域差异以及城乡差异非常突出。2.社会各阶层发育程度不一，导致社会利益结构的严重失衡，同时阶层相对固定，阶层之间流动性小。底层社会人数众多，掌握的社会资源少，又难以向上层流动，因此易引发利益冲突。上述差异产生的根源是政府造成的，因此警民冲突乃至社会冲突本质来说是政府与民众之间的矛盾。公安机关一定要认识到这个矛盾，同时明确自身作为社会秩序的维护者，而非社会矛盾的强制解决者才能在处理矛盾时有的放矢。正是某些地方公安机关缺乏这种认识，才会加剧警民冲突。

（二）政府公信力的缺失。

政府公信力即政府的信用与社会对政府的信任。《小康》杂志2013年“中国信用小康指数”调查显示，虽然从2005年至2013年这9年间，政府公信力指数成逐年上升的趋势（如表1所示），但政府信用依然排在“公众最担忧的信用问题”之首，参与调查的人中，63.6%的人表示出了对政府信用的担忧[3]。公信力的丧失直接影响到政府的社会管理能力，贵州“瓮安事件”就是公安机关丧失公信力从而引发大规模警民冲突的典型案例。

表1 2005-2013年度中国政府公信力指数

（三）群众对公安工作缺乏了解。

虽然我国的法制建设取得了突出的成绩，但就全国范围来看，基层民众的法治意识还相对薄弱。由于对法律知识的缺乏，在警察执行公务时，一些人经常提出不合理的要求，如要求查看相关案卷、要求超出量刑范围严惩凶手等，如不遂愿，便引发冲突。另外，由于政府公信力的缺失和网络谣言的兴起，在不了解公安工作的情况下，公众很难做到对警察的理解和支持。

（四）公安队伍自身的腐败问题，群众“仇警”现象突出。

任何社会任何时期都避免不了腐败问题，腐败是政府公信力重塑的最大障碍。近些年，随着中央反腐力度的不断加大，一大批公安高官纷纷落马。这既体现了中央打击腐败的决心，也侧面反映了公安队伍中腐败问题的严重性。腐败的表现不仅体现在贪污受贿等问题，同样表现在警察的不作为，安徽蚌埠两名民警的不作为就把警察推向了舆论的风口浪尖。频出的腐败问题造成了社会上“仇警”的不良风气，进一步加剧了警民冲突。

二、社会治理新思路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出要“创新社会治理体制”，这与十八大报告中“加强和创新社会管理”的表述有着明显的区别。纵观20世纪管理主义的兴起与发展，正是沿着统治——管理——治理——善治这一脉络来进行。创新社会治理体制的表述，与世界范围内政府改革的趋势不谋而合，也体现了我党执政思维的新发展。

20世纪是管理的世纪，这表现在世界范围内大量国家开始由传统的政治统治转向了政治管理，各种管理技术被运用和借鉴来帮助政府更好地处理社会矛盾和提供公共福利，管理主义的风头一时无两。然而，管理虽淡化了统治的单向意志性和政治目的性，但依然只属于政府单方面的职能，在这个层面来说，管理与统治其实并无差别，社会公众只能被动地服从。随着时代的发展，管理的单向性越来越难以满足人们日益蓬勃的政治参与热情，治理理论便应运而生。

治理理论最早源自20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。它提出将被管理者纳入管理过程中来，强调治理主体的多元化以及各主体之间的依赖性与互动性，提出要建立自主自治的网络体系。全球治理委员会对治理的定义最具权威性，它将治理定义为“个人与机构、官方与私人治理其共同事务的总和”。俞可平也认为治理是“公共机构和私人机构的合作”[4]。

诚然，治理理论在弥补政府失灵和市场失灵上取得了一定的成效，但任何制度都不是万能的，相较于上述两者，治理也会出现“失灵”。用杰索普（Jessop）的话来说，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致”。[5]既然存在着治理失灵的情形，那么如何克服失灵问题以及如何发展治理理论就成为了学者们需要思索的新问题。在此基础上，善治（good governance）理论理所当然的诞生并迅速风靡全球，成为了20世纪90年代乃至今天出现频率最高且最为时髦的政治与管理术语之一。

简单来说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。它是治理理论的新发展，它强调政府与公民之间的良好合作，更加看重政府与社会之间的紧密关系。它包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等十个基本要素，范围更加广泛。因此，应用善治理论，将公众纳入到公安机关对社会的管理中来，不仅可以遏制目前警民冲突愈加激化的势头，更会对我国社会主义和谐社会的建设产生积极的促进作用。《决定》中提出的“创新社会治理体制”无疑成为了公安机关社会管理体制改革的新方向。

三、构建新型警民关系之路径选择

（一）完善各地社区警务建设，大力加强参与式治理力度。

社区警务是世界范围内第四次警务革命所提出的公安机关的治理模式，也是当前在美国占主导地位的警务模式。该种模式强调社区的自治，通过授权和实行参与式管理来调动社区民众的积极性，社区警察作为社区的领袖，引导社区民众进行治安防范和犯罪预防。公安部于2006年10月下发的《关于实施社区和农村警务战略的决定》更是在全国范围内部署实施了社区和农村警务战略。但是在这8年时间，各地的社区警务建设却并未取得预期的效果，2006年底，我国社区民警约为13万人[6]，社区民警与人口数之间的比重为0.10‰，而美国在1999年，社区警务警官的数量就达到了113000人[7]，警民比为0.45‰，是我国的4倍有余。导致我国社区警务建设进展过缓的原因在于社区民警待遇低、升职慢、工作负担重且繁琐等数方面，因此要构建新型和谐警民关系，就要提高社区民警待遇，改善其晋升途径，用政策引导警力下沉。在警力下沉的同时，还要发挥社区民警在社区的作用，不光是处理矛盾纠纷的警官，还应是社区的领袖，发动群众、依靠群众，针对我国社区人员构成复杂的情况做好相关工作，让群众愿意参与到社区治安防范中来。

（二）持续加强公安队伍正规化建设，重塑公安机关形象。

腐败是影响公安机关公信力的重要因素，如前所述，公安机关的腐败表现在贪污受贿和不作为两个重要方面，而最遭公众诟病的则是警察的不作为，某种意义上来说，警察的不作为所带来的恶劣影响更甚于贪污受贿。因此，要持续加强公安队伍的正规化建设，杜绝贪腐现象，杜绝“冷、硬、横、推”的不良作风，让警察牢固树立宗旨意识，积极下到基层，贴近群众，为群众排忧解难，重新塑造公安机关的良好形象，重拾警民鱼水情。

（三）切实加强警民双向沟通。

“和谐警民关系的理想状态是在警民关系的互动中达到一种相依相生、和衷共济、合作双赢的动态平衡状态”[8]。要取得公众对警务工作的支持，让其了解乃至理解警察是非常必要的。近些年，公安机关在警民沟通方面采取了许多措施：“三访三评”活动、法制宣传周、警察开放日、局长接待日等传统沟通方法以及社区QQ群、警务微博、网上公安局、网上服务大厅等现代信息手段共同打开了警民沟通的新渠道。要切实加强警民沟通，不光要开辟出上述公民反映问题的渠道，更要让公民了解警务理念以及警务工作。在这个层面上，在美国已取得成熟经验、在我国方兴未艾的公民警校可以承担这一任务。

对公民警校的探索实际上是以警察公共关系、社区警务等重要理论或实务为基础展开的，其目的在于对普通民众讲解警察工作，使民众和警察能够友好的进行面对面思想交流，彼此间相互信任。这种新形式的探索有助于搭建警察与民众沟通与合作的桥梁，传播警务理念和警务文化，同时也能让群众了解警察的工作环境、工作方法及工作困难所在，提升群众的社会责任感，积极鼓励群众参与到维护社会治安的警务活动中来。在和谐警民关系的构建研究中，“公民警校”实质上是为如何加强警民之间的有效沟通提供了新路径，并主要侧重于普通民众在警务活动中的积极参与性。这不仅符合党中央提出的“创新社会治理体制”的工作要求，而且对于形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局、形成“社会管理人人参与、和谐社会人人共享”的良好局面具有不可忽视的重要意义。

四、结语

警民关系是公安机关从事社会管理工作中要处理的最重要的一项公共关系。在构建社会主义和谐社会的大背景下，警民关系的和谐与否直接关系到国家与社会的稳定。近几年中央领导也对警民关系予以了高度的重视，提出了“创新社会治理体制”这一构建新型和谐警民关系的工作新方向。在新时期，公安机关要继续坚持公安工作群众路线，增加与群众的沟通交流，将公众引导并纳入到社会治理中来，从而构建起新时期新型和谐警民关系。

[1][美]菲利普·莱斯礼.公关圣经[M].石芳瑜译,汕头：汕头大学出版社，2004:31.

[2]樊 平.阶层结构与区域差异[J].江苏社会科学，2007,（2）：117.

[3]鄂 璠.“两员大将”助政府打造诚信通道[J].小康，2013，（8）：50.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：6.

[5]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述[J].国际社会科学杂志（中文版），1999，（1）：41.

[6]徐京跃，吴 晶.我国已配备13万名社区民警和9万名驻村民警[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2007-01/09/content_5584776.htm.

[7][美]罗伯特·兰沃西，尤小文译.什么是警察——美国的经验[M].北京：群众出版社，2004：394.

[8]苏 娜.和谐警民关系评价主体体系研讨[J].四川警察学院学报，2011，（8）：1.