检察委员会制度改革完善的路径探析

陈玉伟

(临沂市郯城县检察院，山东 临沂 276100)

检察委员会是检察机关的业务决策机构和社会主义检察制度的重要内容。党的十八届三中全会对审判委员会改革作出部署，但对检察委员会如何改革却没有明确。研究和完善检察委员会制度，对于推进检查制度的改革，确立检察权依法行使具有正确的导向意义。

一、检察委员会制度存在的合理性和必要性

质疑的观点认为，它违背了直接、言词等诉讼基本原则，应予取消。折中主义观点认为，保留检察委员会并将其转变为咨询、建议机构。从目前国情出发，从功能作用考量，检察委员会制度仍有存在的合理价值和必要。

(一)检察委员会制度符合民主集中制组织原则的需要，也是司法民主的一种表现形态。检察委员会制度，起初是一种为了适应国家发展而制定的一种政治制度体系，是党的委员会制度在检察工作中的直观反映。在1941 年4月，山东省临时参议会上审议通过了对于《改进司法工作纲要》和《山东省检察委员会组织条例》改革和创设。在建国之后，分属的行政机关以行政审批、集体负责的工作制度为主要内容的管理模式被运用到了检察机关办案程序中。与行政机关的首长负责制相比，检察长和检察委员会相互之间促进交流的办公一体化模式，更是兼顾了集中的要求，注重了民主的属性。与法院这一纯粹司法机关比较，检察机关具有较强的政策性或者政治性，检察委员会能够更好地集中群体智慧，弥补个人知识和能力的不足，并且可以提供群体决策的校验机制，强化检察决策的可接受性。现阶段，合议制作出的决定比独任制作出的决定更容易取得当事人和社会各界的认可。故此，检查委员会的制度体系是一种符合中国国情且符合检察机关一种工作支付管理模式。

(二)检察委员会制度符合国家有关的宪法关于检察权行使主体的规定，坚持了检察权运行的基本原则。对于现在的法治国家一般采取的是对于内部检查完善一体的工作模式。对外则是一种检察独立的双重运行的管理制度模式。检察委员会是业务决策部门，属于一种决策的体系，多以必须坚持检察独立和检察一体的工作做法，这样既可最大程度减少工作的失误，又可将工作效率提升到最大化。在检察独立性方面，根据我国宪法和有关法律的规定:“人民检察机关可以依法行使独立检察权，这样突破了传统以往的检察机关的工作模式。可以最大限度的保证依法行使权力的公正性、合理性、以及公平性，而这种检察制度的确立则是检察机关的一种进步。也是符合我国宪政体制要求。检察一体性方面，检察委员会有权对业务工作行使指挥管理权和监督权，检察机关所作出的决定则需要有关的承办部门和相关对应的下级人民检察院相互配合执行，上级人民检察院检察委员会可以在事实证据确凿的情况下撤销和改变下级人民检察院所作出的决定。但目前推行的主诉检察官责任制改革，赋予主诉检察官对“法律明确规定应当由检察长、检委会行使的职权，以及检察长、检委会应当行使其特定职权，除特定案件之外。在尊重检察长和检察委员会以及相关法律条文的基础上可以行使独立决策权，可以在适当赋予检察官一定的内部权力的独立性，这样的做法也是符合有关司法规定的。

(三)检察委员会制度符合我国现阶段的国情，更有利于保障检察权依法公正行使。我国目前的检察体制和社会环境下，检察官的执法活动会遇到各种各样的干扰和阻碍，而目前的法律制度当中没有明确条款表明对于检察机关以及家属的行政保护。因此，对一些具有重大社会影响和涉及到一些社会敏感话题的案件，应当由检察委员会代表检察机关作出相对应的决定，这样的工作方法可以有利于排除社会各界以及各方面的干扰，可以最大程度减轻办案人员的工作和心里压力，在一定程度上可以起到一种保护检察机关工作人员的作用，此种做法则更加有利于检察机关对于监察权的正确行使。由检委会对社会敏感事件和疑难案件的处理进行把关，能够有效阻止社会人情对于检察官的干扰，防止其犯下方向性错误。在个体检察官直接审查案件事实的基础上，由检委会集体讨论研究重大、疑难案件，可以发扬民主，集思广益，确保案件的正确处理。

二、当前检委会制度存在的主要问题

目前，检察委员会制度暴露出诸多问题如运作行政化、委员任期终身制、办事机构虚化等，学者和检察同仁已经研究颇多，不再赘述，仅就以下问题探讨。

(一)议题范围不明确。对于“重大案件”和“其他重大问题”的内涵及外延一直没有明确范围的规定。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》将一些所谓“重大”案件文字解释为“对于社会有着重大影响或一些意见分歧较大的案件”，有关文字又规定了“根据法律和其他规定而应当申请提请检察委员会决定的案件”，检察委员会的议案范围不明确。实践中会出现:一是案件本不需提交检委会，但承办人、业务部门甚至分管副检察长出于规避办案风险的考虑而将案件交由检委会讨论。不利于议案质量和效率的提高，也不利于维护检察机关执法公信力。二是直接把与检察业务有关的重大问题都交由党组会或检察长办公会研究。混淆了检委会与党组会、院务会或检察长办公会的议事范围，也与检委会业务决策机构的地位不匹配。

(二)决策程序缺乏合理性。一是议事缺乏透明度。在长时间的司法实践中，一般都是由当地的检察委员整体讨论案件发展决议。在此当中，除相关汇报人、会议记录人员之外，只允许相对应负责有关案件的检察委员会委员参加，其他人员不得参加，对外也不公开，不允许列席旁听。列席检察委员会的人员范围有限，影响了审议活动的公开程度。二是检察长在议事中的作用过于突出。检察长作为主持人，可以掌控会议的进行，引导委员讨论。对委员意见分歧较大的，可以暂不作出决定，另行审议。检察长不同意多数委员意见的，可上报申请上一级检察院或本级人大常委会商议决定。导致其他委员屈从、附和于检察长的意见。三是议案程序的行政化。检察委员会有议案和议事两大职能，议案体现其司法性，议事体现其行政性。但现行检察委员会议事程序不加区分地对二元化议题一概适用一元化即行政化议事模式。“因议事程序公开化，议事主体中立化，检察委员会委员亲历性、案件利益双方对抗性的丧失等，而遭受质疑”。

(三)委员选任机制还有待改进。依据以往惯例，各级党组成员是必然的检委会委员，主要业务部门负责人大多为检察委员会委员。有的将有限的专职委员名额用于解决干部的职级待遇，使得检察委员会人员构成体现出明显的行政化色彩。一方面会致使检察委员会委员的制度成为一种个人政治待遇，这样就大大影响了业务骨干分子的工作积极性，造成检察内部体系中出现不公平的现象;另一方面在议事过程中，由于职级、地位原因，一些委员顾忌颇多，不敢据理力争，唯“上”是从，难以形成研究、讨论问题的氛围。此外，在一些相关的法律条文中没有明确文字规定对检察委员会委员的免职条件的记载，在一些情况下被任命为检察委员会委员的人员，可能就会出现终身任职现象。既阻碍了一些业务骨干进入检察委员会，又影响了检察委员会的精英化程度和权威性，难以调动委员钻研业务的积极性。

三、强化检察委员会职能的实现路径

检察委员会作为检察权行使的一种组织形式，具有行政、司法双重属性。由于议事范围、委员选任、决策机制等浓厚的行政化色彩，阻碍了其职能有效发挥。唯有按照司法改革的要求，对其进行行政化改造，才能有效解决现有弊端。

(一)明确检察委员会的审议范围。一要不同级别的检察委员会审议内容有所区分。最高人民检察院工作特点是对于其下属职能部门有着指导性质，以及相关权威性，而各省级人民检察院主要职责是领导本省各级人民检察院的工作，而地市级、基层人民检察院，主要工作任务以及工作性质是办案。因此，不同层级检察委员会审议议题的范围应有所区别。二要明确“重大案件”和“其他重大问题”这两个基本概念。用法律语言对这两个基本概念作出清晰界定，或者列举出具体案件类型，列举出应该审议的具体事项，便于各级检察机关工作中具体执行。省级以下审议的“重大问题”范围应尽量缩小，可限定为向本级人大及其常委会提交的报告、议案;向上级院或其他上级机关送交的有关检察业务工作的报告、请示;本地区检察业务、管理等方面的规范性文件。“重大案件”的范围应该集中在重大、疑难、复杂案件，将“重大社会影响”、“重大意见分歧”标准定量细化，可将不批捕、不起诉、职务犯罪撤案等情形纳入审议范围。三要严格划分检查委员会与党组会、检察长办公会、院务会这三个部门的职责范围。检察委员会议首先“业务”方面的重大问题;党组议决“党务”方面的相关重大问题，如贯彻党的各项工作部署、组织人事及纪检监察等;而检察长办公会议决“事务”方面的重大问题如行政管理、装备设施及基层建设等问题;院务会决议院内各部门间的协调问题。

(二)构建科学的检察委员会决策机制。一是对于个别案例的公开听证程序的做法。检察委员会在讨论决定不起诉、以及错案责任追究案件的前提下，可以采用决议通过的方式采取公开听证的做法，听取有关犯罪嫌疑人、以及利害关系人、责任人的辩解陈词。作为检察委员会运行诉讼化、决策民主化的改革举措，则体现了直接原则、言辞原则和亲历性原则，有利于当事人维护自己的合法权益。二是引入辩论机制。当检察委员会委员在讨论案件时以及对于案件进展工作讨论时，其工作的重心应当是对于相关案件中有关法律的适用等疑难问题展开辩论和进行适当的辩驳的过程，让各种观点相互之间进行交流碰撞，从而使检察委员会可以在充分考虑各方意见的基础上做出公正、依法且合理的决定。三是赋予检察长对异议问题的独立决定权。检察委员会讨论“重大案件”时，可适当赋予检察长在不同意多数委员意见或者委员辩论后仍形不成统一意见时自行决策的权力，也可以直接提请上级院决定，但检察长要对决策承担全部责任。可以有效调和民主集中制与检察长负责制的冲突，及时解决异议，提高司法效率。

(三)规范检察委员会委员选任制度。明确检察委员会委员的选任条件，除检察长、副检察长外，其余院领导及内设机构负责人并不当然成为委员。相对应的应该采取公开竞选的方式，择优选聘的方法，在委员会委员名额已满情况下，才可选拔部分经验丰富的老检察员列席听证检委会，为检委会提供相关有效的意见参考。应当明确委员的任期、以及换选的相关规定，部分的委员任期应当同检察长一致。委员任期届满仍需担任的，应当由检察长首次提名，其次再次申请相关人大常委会任命。同时规定委员在任职期间有违反法律及相关规定的情形时，应当引咎辞职或由检察长提请人大常委会罢免。建立对委员参会情况、发言质量等指标进行细化考核的机制，要求委员在审议时提交书面意见，明确阐述本人意见及理由和法律依据，防止人云亦云、随波逐流。

［1］万毅，毛建平. 一体与独立:现代检察权运行的双重机制［J］.河北大学学报(哲学社会科学版)，2004，2(29).

［2］邓思清. 论我国检察委员制度改革［J］. 法学，2010，(1).