中国工读教育政策法规的历史演变与当代意义

石 军

（广州市新穗学校，广州 510315）

中国工读教育政策法规的历史演变与当代意义

石 军

（广州市新穗学校，广州 510315）

中国工读教育已经发展了五十多年，纵观工读教育政策法规的历史演变，历年的政策法规对中国工读教育的发展起着举足轻重的作用，甚至深刻影响着工读教育的命运。本文从历史的角度，系统梳理了中国工读教育相关的政策法规并进行了系统点评，分析了中国工读教育政策法规背后存在的问题及对中国工读教育的当代意义，希冀对现代中国工读教育政策法规的制定提供有益的借鉴，对中国工读教育未来的可持续发展、更好地预防未成年人违法犯罪、维护和关心下一代的健康成长有着积极的意义。

中国工读教育；政策法规；历史演变；当代意义

一、中国工读教育的基本情况

工读学校对有不良行为或者品行偏常、有违法和轻微犯罪行为的学生进行帮助、教育、挽救、矫治，是对其实施早期干预的有效措施，是防止其滑向犯罪的坚固防线，是国民教育不可或缺的组成部分，是社会综合治理的重要环节，在预防未成年人违法犯罪和维护社会稳定中具有不可替代的作用。

工读学校最早起源于18世纪中叶瑞士教育家裴斯泰洛齐创办的孤儿院，孤儿院教学生一边识字，一边劳动，被视为近代工读教育之前驱。前苏联教育家马卡连柯自20世纪20年代起曾先后创办高尔基工学团和捷尔仁斯基儿童劳动公社，其带有收容性质，主要收容二战产生的苏联孤儿，在当时起着良好、积极的预防和矫正青少年违法犯罪的作用。我国参照苏联高尔基工学团的模式创建了工读学校。

中国的工读教育从20世纪50年代开始，于1955年成立了新中国第一所工读学校——北京温泉工读学校。接着，北京市海淀工读学校、北京朝阳工读学校等首批工读学校也于同年诞生。工读学校演变成管教“坏孩子”的专门学校，学制大多是初二和初三两年，接收13-18周岁的失足青少年入学。在全面贯彻党的教育方针的前提下，本着“立足教育，挽救孩子，科学育人，造就人才”的精神，积极医治失足青少年的心灵创伤，激发其自尊心，使他们真正认识和改正自身的错误，最终把他们培养成有社会主义觉悟、有一定科学知识和生产技能、能遵纪守法、身体健康的、合格的社会公民。

至今工读教育在对违法和有轻微犯罪行为的青少年学生的教育、挽救和转化中做出了不可磨灭的贡献。中国工读教育的发展经历了创办时期（1955-1966）、复办时期（1978-1987）、社会转型时期（1987-1995）、与时俱进办好工读教育（1995-）四个时期的艰难历程①鞠青.中国工读教报育研究报告[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007(05):2-16.。中国工读教育已经发展了五十多年，纵观工读教育政策法规的历史演变，历年的政策法规对中国工读教育的发展起着举足轻重的作用，甚至深刻影响着工读教育的命运与发展。

二、中国工读教育政策法规历史演变

（一）创办时期的工读教育政策法规（1955-1966）

这一时期，处于工读教育的创办期，还没有出台相关工读教育的政策法规。笔者在《中国教育年鉴》上只发现了这样一段讲话：1957 年9月，刘少奇在关于劳动教养问题的讲话中引用毛泽东主席的话说：“对那些不好的孩子也用这个办法，要办学校，如工读学校”。这显示了国家对工读教育的重视②郭齐家.中华人民共和国教育法全书[M].北京:北京广播学院出版社,1995(4).。

新中国刚成立，由于国内战争和自然灾害的原因，造成了大批孤儿和无家可归的流浪儿，政府非常重视对孤儿和流浪儿的收容、保护和教育。于是，参照苏联高尔基工学团的模式创建了工读学校。“工读”之意就是延用了“工学团”的意思。1955年，成立了新中国第一所工读学校——北京温泉工读学校，接着创办了北京市海淀工读学校、北京朝阳工读学校等首批工读学校，上海长宁区工读学校等上海的大部分工读学校也先后创建。创建初期，工读学校数量少，大都只有十几人、几十人这样的规模，教育转化的经验也很缺乏，处于边办学边摸索的阶段。

（二）复办时期的工读教育政策法规（1978-1987）

1978年10月，中共中央批转北京市委关于解决当前首都治安的一个文件中指出：“为了把那些有违法犯罪行为，一般学校难以管理，但又不够打击处理的学生，集中起来进行管理教育，建议市教育局恢复过去的3所工读学校。”“文革”期间，中国的教育受到全面冲击，工读学校也随之停办。1976年“四人帮”被粉碎了，但由于十年动乱，青少年思想上形成了无组织、无纪律的无政府主义观念，全国青少年犯罪率居高不下，成为全社会关注的问题。1979年6月，中共中央转发了宣传部、教育部、文化部、公安部、全国总工会、共青团中央、全国妇联等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》，并在转发通知中指出：“工读学校是一种教育挽救违法犯罪学生的学校，要认真办好，各地应在党委领导下，以教育部门为主，共青团、公安部门积极配合，有关方面大力支持，举办一批这样的学校。”从此，工读学校又恢复了办学。全国大部分工读学校是1979年到1980年这一时期成立的。从工读教育的法规可以看出，这段时期是中国工读教育发展的黄金时期，关于工读学校建设的法律条文也更加具体化，工读学校在全国的规模也达到历史之最，全国有180余所，仅上海市就有27所，呈现了蓬勃发展的态势。1981年4月，国务院批转教育部、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的试行方案的通知》中指出：“办好工读学校不仅有利于预防和减少青少年犯罪，维护社会治安，而且对于树立良好的社会风气，培养和造就社会主义新人有其重要意义。各级人民政府，特别是青少年犯罪较重的大中城市，要把工读学校办好。”1985年10月4日，中共中央颁发的《关于进一步加强青少年教育、预防青少年违法犯罪的通知》中指出：“在城市要继续办好工读学校，并逐步创造条件办成具有中专水平的职业学校，对有轻微违法犯罪行为的青少年进行职业训练，使他们掌握就业本领。教育部门要加强对工读学校的领导，选派优秀教师、干部去担任学校的领导和班主任工作。”

（三）社会转型时期的工读教育政策法规（1987-1995）

1987年6月17日，国务院办公厅转发国家教育委员会、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》，指出：“几年来，各地举办的工读学校，在教育、挽救有违法和轻微犯罪的青少年方面发挥了重要作用，取得了较好的成效。应该看到，只要社会上还存在着资本主义腐朽思想的侵蚀和青少年犯罪现象，工读学校这种特殊的教育形式就是必要的。各地人民政府要把办好工读学校视为加强社会主义精神文明建设的组成部分，切实抓好。”1991 年9月4日，《中华人民共和国未成年人保护法》颁布实施，其中第18条规定：“按照国家有关规定送工读学校接受义务教育的未成年人，工读学校应当对其进行思想教育、文化教育、劳动技术教育和职业教育。工读学校的教职员应当关心、爱护、尊重学生，不得歧视、厌弃。”1992 年2月29日，国务院批准通过了《义务教育法实施细则》，其第6条规定：“承担义务教育的学校为：地方人民政府设置或批准设置的全日制小学，全日制中学，九年一贯制学校，初级中等职业技术学校，各种形式的简易小学或者教学点，盲童学校，聋哑学校，弱智儿童辅读学校，工读学校等。”

（四）与时俱进办好工读教育时期的工读教育政策法规（1995- ）

1999年6月28日，第九届全国人大常委会第十次会议通过的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第35条规定：“对本法规定的严重不良行为的未成年人，其父母或者监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送往工读学校进行矫正和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫正和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。”1999年11月1日起实施的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》中也明确了要办好工读学校。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》的通知中又再次强调“各地区特别是大中城市要贯彻国发[87]38号文件，积极办好工读学校。没有建立的要尽快建立”，并对认真做好不良行为学生的教育转化工作，推进工读学校建设作了明确的阐述。2002年，北京市教委为了贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅适应新形势进一步加强和改进中小学德育工作的意见》精神，加强青少年法制教育工作，提高工读教育管理水平，促进和推动工读学校依法治校工作，制定了更切合北京市教育发展实际的《北京市工读教育暂行规定》。2003年2月15日，上海市教委、公安局印发了关于《上海市工读教育暂行规程》的通知。2004年2月26日，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干建议》中指出：“要加强工读学校建设，对不良行为的未成年人进行矫治和帮助。”2005年7月8日，北京市教育委员会发布了关于印发《北京市工读教育建设规划（2005-2010年）》的通知。

这一阶段是工读教育发展的分水岭。自从1999年提出“自愿”政策、废除“强制送入”后，工读学校学生数出现了大量的萎缩，生源减少的直接后果是失去司法机关的重视和扶持，全国工读教育面临着生存与发展的严峻考验。工读学校出现“滑坡”现象，从180余所锐减到100余所。生源不足严重影响了工读学校的发展，很多学校由于招不到生源，有的开始转型，有的不得不停办。面对这种困境，在中国教育学会工读教育分会的指导下，全国工读学校展开了求生存、求发展的工读教育改革。

新时期的工读教育，虽然进行了大量的改革，但是工读学校的发展步伐依然缓慢，全国工读学校的数量只有67所左右。经过几十年的教育改革和探索，新时期的工读教育已经形成了目前“三三型”的格局，即走出困境、步入良性循环、取得办学效益的占三分之一，初步摆脱困境、解决生存危机、正在稳步发展的占三分之一，尚未走出困境、办学形势仍不乐观的占三分之一。社会对工读教育的关注依然不够，政府对工读教育的认识依然不足、重视依然不够，工读学校难以得到倾斜式的政策，出台的关于工读方面的全国性的政策法规甚少，唯有北京市和上海市等极少数地方出台了几部地方性政策法规。但值得一提的是，在这一阶段，北京海淀工读学校成立了为全区普通中小学服务的心理咨询中心；上海育华学校形成了综合立体的办学集团；坚持探索优质教育的成都五十二中学，提出了“工读教育也是优质教育”的教育理论并执着付之于教育实践；深圳育新学校拓展了工读教育的办学功能，走出一条集工读教育、中等职业教育和中小学德育教育基地、社会实践教育为一体的办学之路，形成了独具特色的“育新模式”；广州市新穗学校开始积极探索工读学校德育发展的新模式。这些工读学校实现了办学资源与社会效益相结合的良性循环，在嬗变中完成了工读教育的转型，在中国工读界产生了强烈的反响，也为全国工读教育的未来发展提供了有益的借鉴。

三、中国工读教育政策法规历史演变中折射的问题

（一）工读学校自身的定位问题（主体性的问题）

在残酷的现实面前，很多工读学校面对困境，纷纷选择转型，而这种转型不是对传统工读学校转化模式、转化策略的转型，而是纷纷转型为各种其他类型的学校，逐步边缘、脱离了教育转化“问题学生”的目的，远离了当初国家建立工读学校的“初衷”和工读教育的内在核心价值——教育转化“问题学生①石军.回归"治病救人":重申当代工读学校的社会价值 [J].中小学德育研究,2011(05).”。为此，工读学校要明确自身的定位，本着“立足教育，挽救孩子，科学育人，造就人才”的精神，坚守挽救儿童的历史使命；工读学校的社会价值，就在于其自身价值，在于对“问题学生”的成功转化，这是中国工读学校的应然定位。

（二）工读教育归属的定位问题（主管的问题）

在工读学校归属问题上，工读教育界现行的体制有三种：第一种是归教育局主管；第二种是由教育局主办、公安局协办，这也是现行大多数工读学校采取的形式；还有一种是直属于司法局的，这种工读学校数量较少。主管单位的不同，在一定层次上说，直接影响着工读学校的生存与发展。如果完全属于司法局，从教育管理的角度来说，对工读学校是极为有利的；但是司法局的主管往往给学生贴上了违法犯罪的标签，可能对孩子的内心世界造成隐形的伤害。教育是培养人的事业，教育转化“问题学生”归属于教育局主管合情合理，并且从孩子未来发展的角度看也是一件好事；但是从“特殊学生”管理的角度来说，公安局的协办就显得格外重要。从工读学校实际一线的角度看，笔者更倾向于教育局主办、公安局协办这一形式。然而，从全国工读学校的实际情况看，公安局的这种协办很多停留在形式上，没有深入到工读学校的一线，而只有真正地参与、渗透到工读学校的一线管理，才能真正发挥公安的协助作用。

（三）工读教育法律的主体地位问题（立法的问题）

从我国工读教育50多年来的发展和目前的社会实际情况看，工读教育的政策法规依据主要来源于《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部法律，但规定的过于笼统，缺乏可操作性，对于工读教育的长远发展还远远不够，应该加大立法力度，甚至单独立法，明确其特殊性质，引起社会关注，提高其社会影响力。按照义务教育的要求，工读学生和普通学生一样享有平等接受基础教育的权利。国家应立法编制工读教材，选派优秀教师，有针对性地设置心理健康、行为矫治等课程，逐步形成一套符合我国国情的工读教育框架体系。迫切希望全国人大及其常委会能够比较系统、相对完善地制定一部统一、规范的《工读教育法》，至少由国务院及其部委修改制定《工读教育条例》或《工读教育管理办法》，对工读学校的性质、任务、指导思想、领导管理、招生、教学等进行全面立法。对此，学者刘世恩对工读教育立法进程进行了研究，建议工读学校立法进程应采用制定部门规章——制定行政法规——制定法律的渐进方式：第一阶段，由教育部制定一部《工读学校管理办法》，对我国工读学校当前急需解决的问题做出规定；第二阶段，在《工读学校管理办法》执行一定时间后，由国务院制定《工读学校管理条例》；第三阶段，在进行大量准备工作的基础上，由全国人大常委会制定《工读学校法》①刘世恩.对我国工读学校立法的思考[J].法学杂志,2005(6).。

四、中国工读教育政策法规历史演变的当代意义

（一）工读学校发展紧跟时代发展的步伐

纵观整个中国工读学校的发展现状，我们发现，全国工读学校从黄金时期的220所到现在只剩下67所，且其中的三分之一基本上处于生存状态，步履维艰。中国工读学校的境地为何如此悲怆？原因是多方面的，其中最主要的原因必然是工读教育的教育理念没有紧跟时代的步伐，由此导致工读教育内部的封闭、保守和僵硬，不能满足新时期社会对工读教育的需求，不能满足现代社会对“人性、人文和文化”的需求，不能满足新时期预防青少年犯罪的需求，脱离了社会发展的内在规律。所以，工读学校要发展，首先必须要紧跟时代的步伐，加强对传统工读教育的改革，使之适应现代文明的需要。

（二）进一步加大工读学校教育改革的力度

新时期的工读学校需要开始摸索新的办学模式，以适应新时期社会发展对工读教育的需要。必须进行大刀阔斧式的教育改革，改变传统工读学校各种封闭、保守、僵化的教育模式，尝试“开放”办学，走出一条新型的“开放之路”，使工读学校的教育、管理活动更符合学生人格完善之规律、现代社会发展之规律。工读学校的发展一定要跳出工读教育狭小的圈子，融入教育大系统乃至整个社会大环境，走向广袤的天地，寻找和吸纳一切优质教育资源与教育元素，以实现工读学校内部的自我扬弃、自我发展和自我优化。工读学校可以结合学校的教育资源①石军.中国工读教育内部发展的困境与对策研究[J].预防青少年犯罪研究,2012(09).，拓展工读教育的办学功能，改变“单一化”的发展模式，实现“精细多维”的办学模式。如深圳育新工读学校走出了一条集工读教育、中等职业教育和社会实践教育为一体的办学之路，实现了办学资源与社会效益相结合的良性循环。

（三）对受教育者进行科学的评估

对每一位到工读学校的“问题学生”进行科学的评估，特别是对“问题学生”进行成长分析，应该成为中国工读学校的一项常规工作。成长分析主要是对“问题学生”过去十多年的成长经历进行深度的描述与分析，通过分析现状，达到“透视”过去的目的。成长分析的内容主要由一般资料、个人成长史、转读工读学校后的情况、心理测试及有关评价、成长分析与教育辅导五大部分组成。成长分析中对学生的评估测试是非常重要的“诊断”依据，评估重点是心理与行为方面的评估，如对学生进行智力测试、明尼苏达多项人格（MMPI）测验、有关读写障碍方面的评估等。成长分析重点是在工读教师的指导下，让学生主动参与回顾自己过去成长的点滴经历，从而在一种回忆“过去的自我”的过程中实现“自我反思”，提高“自我认识”。工读教师通过分析学生的成长环境、成长经历、成长过程中发现的优势和限制等，找到“问题学生”行为背后的原因，通过成长分析为教育转化“问题学生”提供个性化的方法与策略，从而实现科学诊断、评估、分析和辅导“问题学生”，大大提高工读学校教育矫正“问题学生”的成效。

（四）进一步加强工读学校教师队伍建设

由于工读教育的封闭导致了工读学校教师长期缺乏对外交流，内部的职业培训机会也较少，严重影响了工读教师的专业发展，特别是年轻教师的专业发展。教师队伍是工读学校发展的重要力量，工读教师的视野、能力、品质乃至一言一行都影响着工读学生。工读学校的师资力量是工读教育事业发展的关键。为此，可以在教育局的领导下，在教育局直属大学首开先河，把设置培养工读学校教师的特殊教育专业或课程提到议事日程；利用社会资源，与团委、关工委、公安局、法院、工读学校等联合办学，脱产与业余、学历与继续教育结合，高效培养优质师资。只有这样，才能吸引人才和留住人才，才能形成一支事业心强、高素质的工读学校师资队伍。相比普通学校而言，笔者觉得工读学校更需要有文化、有爱心、有情怀的文化型教师来濡染工读学生，对他们进行点滴的道德渗透。

（五）走进“问题学生”的“心灵世界”

教育工读学生不能“疾风骤雨”，要“春风化雨”、“润物无声”，要关注学生的“心灵世界”，触及学生的“人性”。只有这样的“人性化教育”，学生才能真正感受、体验到，才能真正内化为学生的“德性”。工读学校教育转化“问题学生”必须要触及到学生的“心灵世界”，只有触及“心灵世界”的教育才能真正意义上彻底改变一个人。为此，工读教育必须走进“问题学生”的心灵世界。如何走进“问题学生”的“心灵世界”，这是一个难题，也是值得每一个从事工读教育的人去深思的问题。也许只有点滴的渗透，深度的沟通，暖暖的关爱，尊重与信任、以心交心，以情动情，用生命感受生命，用心灵感动心灵，用“爱”去感染这些孩子们的时候，我们才会惊讶的发现孩子的眼中也充满了“爱”；只有闪烁着“爱”的人性光芒，才能真正达到工读学生与工读教师彼此之间的心灵交汇。

（六）高度重视工读教育的理论和实践研究

工读教育衰落的一个重要原因是工读教育理论研究的缺乏与滞后。笔者通过对工读教育的文献综述和系统研究，发现一个规律：纵观整个中国工读学校的教育研究，很少有工读教育系统的内部人员从事系统的工读教育研究，工读教育研究主要是各大学和研究所等进行的分散的研究，缺乏系统性的理论研究。虽然这对中国工读教育的发展有一定的参考意义和参考价值，但是在本质上是远远不够的。工读教育缺乏系统研究，严重影响了工读教育的可持续发展。工读学校要走出一条科学化的发展道路，科研引领必然至关重要。为此，应发动全国工读学校的专业技术人员不断地、积极主动地、系统地参与工读教育理论研究，更多地去关注、了解和研究学生，多渠道拓展工读学校教育转化“问题学生”的方法与策略。带着研究的意识去工作，带着研究的意识去教育我们的孩子，让科研深深地影响我们每一个教育工作者。工读教育要发展，必须高度重视对工读教育的理论和实践研究，在工读一线培养一批科研型教师、专家型教师，只有这样，我们的工读学校才能真正走上科学化的发展道路。

2013-11-01

石军，广州市新穗学校教师，教育学硕士，主要研究青少年问题、中国工读教育和中小学德育。

广州市中小学德育研究中心十二五课题“工读学校教育转化‘问题学生’的实践研究”（12B05）；2013～2014年度广东省青少年工作研究重点课题“中国工读教育基础理论与实践研究”（2013WT041）