论民国党报在“官民纠纷”中的话语泉源及其当代启示<br/>——以《中央日报》“中山路拆迁纠纷”报道为例

论民国党报在“官民纠纷”中的话语泉源及其当代启示
——以《中央日报》“中山路拆迁纠纷”报道为例

2014-03-10刘泱育

阅江学刊 2014年6期

刘泱育

(南京财经大学,南京 210023)

为纪念孙中山先生,我国建有500多条道路以“中山”名之,其中,“南京的中山路是最著名的”。[1]1928年7月14日,由南京市政府工务局着手计划,[2]同年8月12日,南京中山路动工兴建,1929年4月建成。此路虽成,但与之相关的因拆迁补偿而引发的“官民纠纷”问题,却并未因该路之典成而划上句号。本文通过研究1929至1930年间《中央日报》对“南京中山路拆迁补偿”的相关报道,聚焦党报在“官民纠纷”中的沟通平台功能,探讨其话语泉源及当代启示,并由此深入理解民国时期的物价调控问题。

一、“南京中山路拆迁补偿纠纷”的史实拼图

南京中山路设计长度为12000米,宽度为40米。在纵向上划分为中山北路(南京下关码头至鼓楼),中山路(鼓楼至新街口),中山东路(新街口至中山门)。当年建设时,因为“沿路有应拆民居,一时无从迁移”,整个工程遂分两期,一期工程建设20米宽的中山路,在没有房屋的地方仍然按40米宽的原初设计兴建。[3]

中山路工程浩大,其动工兴建要影响当时南京市区1%的住户。按1929年4月的统计,南京全市共有89123户,总人口为497526人。[4]而兴建中山路,共需拆迁497户,除去官地40户,公地17户,还有民地440户。对于因拆迁而受影响的市民,南京市政府筹划分两次拨给补偿款。第一批补偿款的名目是拆卸费(具体包括房屋拆除、草房木棚砖墙拆卸、青苗废除费等),第二批补偿款的名目是土地补偿费(也称为“地价”)。其中,政府与市民发生“官民纠纷”的主要是第二批补偿款。这既是因为第一批补偿款在拆迁之时即已发放,同时也是因为第一笔款项数目不大,市民没有因对赔偿不满而发生大规模的请愿行为。但对于第二批次的补偿款,数目较第一批次而言较为巨大,同时由于政府什么时候发给市民、每户按何种标准发放以及以什么方式发放等问题迟迟没能解决,遂引发了多次被拆市民集体到政府相关部门请愿交涉的“官民纠纷”。

国民政府定都南京后,刘纪文曾两次出任南京市长。*刘纪文曾于1927年4月出任南京市长,不久离职;1928年7月至1930年4月间再次任南京市长。中山路拆迁补偿纠纷发生在他第二个任期内。查所存史料可知,民国时期南京因中山路拆迁补偿费问题而发生的“官民纠纷”,时任市长的刘纪文绝非罪魁祸首。

在第一笔补偿金发给市民后,南京中山路即开始动工兴建。兴建中山路,虽然按刘纪文在市政报告中的说法,目的有二,“并不如一般人所云的专为迎接总理灵棺的一个目的,这仅是其中的一个目的,还有是为着建设首都,整顿交通的原故”。但在孙中山灵柩奉安之前,为“迎接总理灵棺”而建路这一目的,实为首要目的。看透了这层,我们便能够理解,为什么南京中山路的工期非要在7个月之内完成,即要赶在1929年3月12日(孙中山忌日)之前完成。并且,因为没能按计划日期完成,不但南京市政府工务局长陈扬杰被撤职,[5]而且对于承包中山路建筑工程的承包商亦要被罚款。[6]我们也因此能够理解,为什么南京市政府不把欠市民的拆迁补偿款发毕再动工兴建中山路。*“为中山路征用民地,应速筹还地价,经属会讨论,佥以该路建筑年余,因迎梓限日告成,不及依照土地征收法办理,虽经由主管机关发给一部分地价,尚有多数未发……”,引自：拟发中山路拆屋地价[N].中央日报,1930-07-11.同样能够理解的还有,为什么拆迁民屋修建中山路的事情早在1928年下半年就已开始,而因土地拆迁补偿而发生的“官民纠纷”却是在1929年中山路初成之后才爆发出来——这隐隐可见,被拆迁市民中不乏与政府对于“迎接总理灵棺一事压倒一切”存有共识之人,尽管并非所有被拆迁市民都作如是观。

因为急于修中山路以免贻误“迎接总理灵棺”而不及时发放第二批次的拆迁补偿费,并不是一个能让所有市民都接受的理由。南京市政府对此自然也心知肚明,市长刘纪文多次向市民解释说,之所以迟迟不发被拆迁市民第二笔拆迁补偿款,“这并不是市府不负责任,正是市府负责任处”,“因为市府,决不能草率从事,随意给价,一定要按照市价发给的,一定要根据中央颁布土地征收法的规定,组织一个土地审查委员会,由市府各机关,指派一个或两个代表,再由民众方面法定的团体,选派两个或四个代表,来共同负责办理,以期估价公平,不致有厚彼薄此之虞,但是这个代表问题,很费研究,何种民众团体,得产生代表,现在民众团体整理委员会,是否得产生正式合法代表,以及商会与商民协会,是否均有代表权,市府因欲赶速成立这审查委员会,解决补偿问题起见,已迭向国府及内政部请示,到现在才稍有点眉目,所以土地补偿费,迄今未能发给,这并不是因为市府没有钱的原故,倘使市府不求为民众得有公允解决,仅在中山路建设费内,抽出一小部分,很足以补偿全部征收土地费用,所以人民对于这一点,应该有相当的谅解”。[7]

1929年4月中山路开路典礼后,刘纪文继续推进中山路土地补偿款问题的解决。同年5月,南京市政府召开了“土地征收审查委员会”成立大会,并强调:“本市征收,向未发给地价者,实因土地征收审查委员会未经组织成立,地价无以评定,现在依法成立,此后本市所征收土地,可以公平评定,后给地价矣。[8]

虽然土地审查委员会成立了,但应给市民多少土地拆迁补偿款这一问题并未得到立竿见影般的解决。究其原因至少有三。

第一,土地征收审查委员会在核定应给被拆迁市民多少地价时,曾先后四次“因为法定代表人数不够”而流会——“自该会依法组织成立之后,迭经市府依法召集开会,惟每次召集开会,多以各地方团体所派代表,未能依时出席,因不足法定人数,连续流会至四次之多,所以中山路的地价,仍未估定”。[9]

第二,中山路在一期工程20米宽的路面建成之后,随即要开展二期工程建设,即将中山路由已建成的20米宽拓建至设计时所拟定的40米宽。前已论及,中山路一期工程(除部分地段外)之所以只建了20米宽,是因为规划路线上有民屋拆迁困难,同时,也可能是为了赶工期,先建成20米宽,待“总理灵棺”奉安之后再向外扩建20米。开始二期工程建设之时,原来因各种缘由没有拆迁的民屋,此次看来“在劫难逃”,但在建中山路一期工程时,市民们被拆迁的土地补偿款却尚未领到,目前听闻又要拆迁,相关的市民们不免愤懑填胸,于是在1929年9月,爆发了民众推选代表到市政府请愿的事件。*“九月三日上午十时许,中山路被拆民众代表王春荣等六人,前赴市府面谒刘市长,当由刘氏接见,该代表等提出要求三端:(甲)请求中山路三次缓拆,(乙)陈明必待市府将地价发给后方能拆屋,只缘民众雇工须款,(丙)拆卸后两旁土地准予建筑,刘市长旋即示答,中山路原订系四十公尺。无论如何不能更改,查地价一层,本当早经发给,只因价目没有议定,现已由土地征收委员会议决,以十五年土地买卖为原则,十七八年为参考,决定在未拆前将地价发给民众,如本府款项不足,即行呈请国府拨发……谈话约二小时之久,该代表始行告别云”。引自：王春荣等请谒刘市长之谈话[N].中央日报,1929-09-06.

第三,屡历波折之后,至1929年10月,距中山路动工兴建已一年有余之际,土地征收审查委员会终于确定了应给予被拆迁民众土地补偿款的明细金额,但刘纪文任市长的南京市政府却又遇到了更大的难题——

关于中山路收用土地的地价,以前因未经法定手续,估定价格,所以迁延多日,未曾发给,这一点,在前几次的纪念周里,已经详细报告,现在此项地价,业经估定,计应发地价,属于人民方面的,有二十八万四千一百八十八元三角,属于公家方面的,尚不在内,这笔补偿金,本府因无此财力,须由中央发给,现在已将估定地价经过情形,呈行政院转请核发矣。[10]

由于南京市政府没钱,国民政府亦“财政奇绌”,被拆迁的市民因为没有领到土地补偿款,此后又多次到南京市政府、南京国民政府内务部等处请愿。

1930年4月,刘纪文离开南京,到上海出任江海关监督,在其离任之前,又爆发了市民为拆迁补偿款一事到市政府请愿之事。此时,距中山路建成开路典礼已有一年。在一年的时间里,刘纪文任市长的南京市政府为因建设中山路而引发的土地拆迁补偿纠纷事宜,不知耗费了多少心力。虽然问题直至刘氏离任之际仍未解决,但南京市政府的形象以及刘纪文本人的形象却并不因此而受损分毫。其中的原因何在?

二、“南京中山路拆迁补偿纠纷”的党报呈现

刘纪文担任南京市长期间,重视通过新闻媒体公开南京市政信息。自1929年春中山路即将建成至1930年春刘纪文离任,在一年的时间里,除了编辑发行每半月一期的《首都市政公报》外,在国民党中央宣传部主办的《中央日报》上,南京市政府的市政信息亦是常规内容。除了每天一个版面的“本市消息”之外,刘纪文任市长的南京特别市还在《中央日报》上开辟了“首都市政”周刊,由南京特别市政府秘书处编辑,每星期四出版,截至1929年12月19日,已出版49期。其中,中山路征地补偿金,既是“本市消息”的议题,也是“首都市政”的议题。自1929年3月至1930年4月,《中央日报》对于中山路的报道超过50次。而一年之中只有52个星期,平均下来,《中央日报》几乎每个星期都有关于中山路问题的报道。以传播学的“议程设置”为理论工具,南京市政府通过《中央日报》告知市民的主要内容,可从两个层面来分析。

其一,发生了什么事情?

议程设置理论的“知晓模式”表明:对于客观世界发生了什么事情,媒介是否对之进行报道影响着我们的认知。《中央日报》所报道的关于中山路的新闻,主要可归纳为以下三类。

一是与中山路建设进展相关联的问题。如,《工务局长陈扬杰奉令免职,因中山路未能如期完成》《中山路包工邀准免罚》《中山路昨行开路典礼》《中山路旁红线内之房屋,限九月二十三日拆除》等等。

二是南京市政府为解决中山路补偿费而做的努力。如,《中山路土地补偿费未能即发原因》《中山路旁征收地价二次土地审查会决定》《刘市长报告,定期召开土地征收审委会,精确评定中山路两旁地价》《刘市长昨在市府纪念周中之报告,中山路地价估定后市府已呈请核发》《京市政府昨行纪念周,中山路被拆地主请求各条逐项批答》《市府正筹发中山路,被征收土地之补偿金,市府逐条批答鲁士清等之呈文》《市府请拨,中山路地价》《给发中山路被征地价先由市库垫发三分之一》《市府筹拨中山路地价,孙昌其等请照时给价不准》《本府发给中山路被征收土地补价金》《本府资催财部迅拨中山路征地补偿金》《中山路拆房地价补偿金,财部函复市府暂难拨给》《市府再咨财部,筹发中山路地价补偿金》《中山路被拆屋民众昨程赴市府请发还地价刘纪文允即筹措发给》《市府续发中山路民地补偿金》《本府续发中山路令被拆有上盖民地之补偿金》《刘市长临别赠言中山路令拆费与地价力谋偿清》,等等。其中的关键是政府筹发中山路补偿金,《中央日报》对此的报道甚详:

中山路被拆各户市民代表鲁士清等,前呈请市府,悉将去今两年征收地价,及此次拆迁费,一律发给现金等情,已志前报,兹悉市府业予逐条批答,今录批词如下:呈悉,查此案前据该民等呈请,已准予展限一月在案,事关首都建设,该项补偿地价,业经呈奉行政院令饬财政部,会商办理,本府除一面派员赴部,并已再呈行政院,饬部迅速拨款,至此次迁移费,已令饬土地局赶速核发,该民等可随时向该局具领,将来被拆各户修建一节,亦经令饬工务局随时查明,如属简单修理,自可酌量免领建筑执照,关于首都路线计划,前经国都技术专员办事处呈送首都建设委员会审查,一俟核定,即可公布,分等给价一节,有上盖房屋之地,加给迁拆费,即所以别于其他空地,该民等房基下墙沟砖石,亦可自行搬迁,如发现被人掘卖情事,尽可指名控告,由本府查实,从重究追,至拾发公债一层,土地征收法第三十七条,已明白规定,合行详为批示,仰各知照,此批等语。闻市府对于被征收土地应发之补偿金,正在催请筹发中云。[11]

三是民众及民众团体为解决中山路拆迁补偿所做的努力。如,《王春荣等请谒刘市长之谈话》《中山路被拆民众,昨向市府请愿》《京市农协第八次常会,转请市府催发被征地价》《京市党部函市府,催发被拆房屋之地价,准各民众团体联名呈请》《中山路代表请照时值发给地价》《中山路民众,地价催偿会,各民众团体会议结果》《中山路民众地价催偿昨开筹备会,决定内部组织并开始工作》《中山路民众地价催偿会昨日开会》《中山路被拆屋民众昨赴市府请发还地价》《农协催发中山路地价,市府催财部速拨发》《中山路被拆民众,昨至内部请愿,由土地司长代见》《京市民众团体,举行联席会议,呈请市府发给被拆地价》,等等。其中,民众努力的具体行动报道如下:

中山路被拆房屋居民,昨日全体推举代表李少川,李一清,刘瑛,鲁士清,杨云生,郑伯铭,王卜君,黄有馀,孙景霖,王润之,及男女老幼百馀人,手执请愿旗,由宝泰街出发,于上午十一时到达内政部,部长杨兆泰因公外出,当由土地司长马木齐代见,各代表历陈市府定明后日即欲拆除房屋,各居民将受离居之苦,请求救济等情,马司长据陈后,允予转达部长,各代表认为满意与辞而出。[12]

民众团体也为解决中山路问题而积极行动,具体的报道内容如:

京市农工商学妇女各民众团体,昨(十八)日午后一时,在中正街商整会举行联席会议,出席者学整会王乾白,市农会林庆隆,总工会顾百维,妇协会陶寄天,史孟云,商人总会徐明扬,商整会华学端,纪录林文纲,主席报告,举行联席会议宗旨后,讨论事项:一,联名呈请市府将第一次被拆房屋地价,须用现金从速发给案,议决:通过。二,联名呈请市政府,关于第二次被拆房屋地价,须先用现金发给后,再行拆让案,议决:通过。三,呈文应推定人员负责起草案:议决,由商整会负责起草。[13]

其二,什么是重要的事情?

从《中央日报》1929—1930年间呈现的关于中山路的议题可见,在议题“显著性”的设置上,南京市政府和财政部、行政院等国民政府机关为解决中山路拆迁补偿费所作努力的报道固然所占比重最大,但对于民众以及民众团体为解决中山路拆迁补偿费所付诸的行动和所发出的声音,《中央日报》亦予以了重点报道,对于政府为解决此事所做努力,与民众及民众团体为解决此事所做努力,《中央日报》并没有给读者以厚“官”薄“民”之感。这使得我们有理由推论:《中央日报》虽系南京国民政府时期国民党最重要的机关报,但对于“中山路拆迁补偿费”这样旷日持久的“官民纠纷”,该报的报道所追求的是通过“平衡报道”追求“整体真实”的新闻专业主义精神。

在《中央日报》的记者、编辑和负责人眼中,“官”与“民”即使在发生利益纠纷时,二者之间也并非是完全的“二元对立”,“官”存在的必要性在于其为“民”服务的职能。关于中山路拆迁补偿纠纷,“官”与“民”所做出的种种言行虽然各异,但其目标则是殊途同归:都是为了解决问题,而不是回避问题或新造问题或故置障碍。从议程设置理论“显著模式”这一视角来考量,《中央日报》虽然将最多的报道条数和最大的报道篇幅都用在了呈现各级政府部门为解决中山路拆迁补偿问题所作的努力上面,不管其是有意抑或无意达成强调政府部门为解决问题而积极作为的传播效果,但就实际发生的媒介报道史而言,《中央日报》所采用的方法却是以同样强调民众诉求的方式而凸显政府相关部门在解决“官民纠纷”中的努力。换言之,对于“什么是重要的事情”,《中央日报》所呈现的是:“官”与“民”为解决中山路拆迁补偿纠纷所做的努力同为“重要的事情”。

众所周知,新闻是对于新近发生的事实的报道。南京中山路拆迁补偿纠纷之所以能够在《中央日报》上作为媒介议题再三呈现,乃是因为新闻事实来源有自。

三、“南京中山路拆迁补偿纠纷”的话语泉源

就南京中山路拆迁补偿的“官民纠纷”而言,尽管南京市市长刘纪文为此耗费了大量精力,民众和民众团体也不只一次集会、开会并向政府请愿以表达自身的利益诉求,但无论“官”还是“民”,在当时的历史环境下,都没有达成自己的目标。刘纪文1930年4月离任南京市长时,“中山路拆迁补偿费”问题仍悬而未决。但这并不会使我们在通过媒介报道回顾这段历史时感到心凉意冷。相反,通过一条条关于中山路拆迁补偿费“官民纠纷”的报道,我们能够感受到当时的政府为推动此问题的解决在和民众付出同样程度的努力。至于心中所生的对于南京市政府的这种“有为”而“无力”的感觉,我们也许并不应简单地从《中央日报》身为党报而讲求“引导舆论”的策略性工具理性层面审视,而是应由此深入一层,结合刘纪文等南京市政府官员的施政理想和施政环境来考察“南京中山路拆迁补偿纠纷”报道的话语泉源。

作为建设南京市中山路的主持者,刘纪文手中并非没有可供支配的大量金钱,中山路总计建造经费为120万元左右[14],而应发给中山路民众拆迁补偿款仅为28万左右,*这28万元补偿款是按建造40米宽的中山路而估算出的。其实只要在修建之初从建路的款项中挪用一小部分,一如刘纪文所言:“仅在中山路建设费内,抽出一小部分,很足以补偿全部征收土地费用”。但刘纪文却并没有这样做,他追求的是“求为民众得有公允解决”,为此需要成立“土地征收审查委员会”来核算地价。这是刘纪文任南京市长期间的“合理的理想”。尽管早在1928年7月28日,南京国民政府就公布了《土地征收法》并于同日施行——其中的“第四章”为“征收审查委员会”,其中规定,对于土地的“补偿金额”的议定,属于征收审查委员会的权限。并且明文规定:“征收审查委员会置委员长一人,委员四人或六人,委员长由地方行政官署之长官充任,委员为四人时,由地方行政官署之代表指派一人,为六人时,指派二人,其他委员额由地方行政官署所指定之工农商等法定团体选派代表充之”。“征收审查委员会非有全体委员过半数以上之同意,不得表决”。[15]但为了严格按照这部法律办事,刘纪文所期待成立的“土地征收审查委员会”必须待法定民众团体成立之后方能成立,而法定民众团体成立之后,历经波折,即便终于开会“公允”地核算出了中山路拆迁民众应得的补偿费用,刘纪文仍然有心而无力解决“官民纠纷”问题,因为他所面对的是——南京市政府和国民政府财政部双双没钱的现实。

南京市政府没钱。中山路建成之时的1929年4月,南京市政府财政局当月财务报告显示,“收支相抵实存银五十四万五千五百八十二元六角七分五厘”,但其中包括了存市金库善后公债“银五十一万五千五百元整”、存市金库二五库券“银壹千九百二十九元四角四分正”,[16]除去这两项,南京市政府可支配的现金只有28153.235元。并且,这种市政府财政没钱的局面直至一年以后刘纪文离任之时,仍然没有改观。据南京市政府财政局所报告的1929年3月份收支相抵后,除去存市金库善后公债外,南京市政府可以支配的现金合计只有18210.907元。

刘纪文在1929年4月14日上午对南京市政府工作人员作了临别赠言,他仍然不能释怀所欠中山路拆迁补偿款项：

在兄弟个人,对于因建设而受损失的民众,心中常抱不安,每天都想筹款补偿,减轻他们的痛苦。例如开辟中山路,拆除房屋一事,拆迁费和地价等项,早经本市呈请发给,无如很久还未领到,而京市的收入,又实在无法筹垫,一直迁延至今,思想起来,心里头觉得非常的难过。关于该路征收土地,早经土地征收审查委员会,评定地价,总数为二十八万余元,是以四十公尺宽度计算的,现在实在开辟了的面积,只有二十公尺,故总数只有十四万余元。其中受损失稍为大一点,就是地基上面盖有房屋的一部份。约合四分之一,应补偿之地价为三万五千四百二十三元七角三分,除已发一万一千八百○七元九角一分外,其余二万三千六百十五元八角二分,无论如何,在这三数天内,定要筹款给领,稍为可以使心里头安慰一点。[17]

国民政府财政部的日子同样不好过。对于国库没钱问题,1929年7月10日,国民政府行政院院长谭延闿抱怨道:“总核三数月来国库情形,每月收不敷支,平均约在六百万元以上,全恃各种库券、公债及以未来税收指抵之借款,勉资挹注,犹不能给。结至五月底止,尚结欠各代理国库之银行四百余万元。国库情形实已万分支绌”。[18]国库虽然“万分支绌”,而国内建设不能中断,“剿共”亦不能停,1930年“中原大战”也不能不打,在国统区国民生产总值有限的情况下,只能主要依靠超发货币来渡难关,这使得我们能够从一个侧面来深入理解南京国民政府时期,为什么政府调控物价的铁拳虽然年年屡伸却始终控制不住物价月月腾涨。

四、结论

刘纪文任南京市长期间,尽管因为“合理的理想”和“没钱的现实”使中山路拆迁补偿费的“官民纠纷”没能得到解决,但我们今天从政治传播和新闻专业主义的视角朝花夕拾这段历史,却仍然不乏温故之意义——通过回顾刘纪文等人当年为解决“官民纠纷”而付出的种种努力所体现出来的对民众真诚而负责的态度,来比照今天某些地方政府官员在面对“官民纠纷”时的种种言行和表现，我们清楚地知道,无论刘纪文等人和部分南京市民当年做了什么,如果不是《中央日报》“平衡客观”的报道,我们起码不可能通过该党报来回访这段背景及过程如此“复杂”的官民纠纷。

正因为历史的“复杂”,新闻史研究的价值便不能简单地限于“以史为鉴”的维度,还应看到新闻史研究——在通过史实和想象力对复杂历史进行拼图的运思过程中,所实现的对个体“复杂地考虑问题”的思维能力的操练。而一旦具备“复杂地考虑问题”的能力,则不但可以使我们减少对现实进行判断的失误,而且,重新理解历史也因之有了可能——比如对民国时期物价调控问题之认识。

参考文献：

[1] 陈蕴茜.民国中山路与意识形态日常化[J].史学月刊,2007,(12):109-110.

[2] 中山路工程之报告[J].首都市政公报,1929,(30):713.

[3] 刘市长关于建筑首都道路之谈话[J].首都市政公报,1928,(21):42.

[4] 南京特别市人口生死率统计表[J].首都市政公报,1929,(36):293.

[5] 工务局长陈扬杰奉令免职,因中山路未能如期完成[N].中央日报,1929-03-14.

[6] 中山路包工邀准免罚[N].中央日报,1929-06-08.

[7] 中山路土地补偿费未能即发原因[N].中央日报,1929-03-05.

[8] 土地征收审查委员会成立[J].首都市政公报,1929,(37):337.

[9] 刘市长报告,定期召开土地征收审委会,精确评定中山路两旁地价[N].中央日报,1929-09-17.

[10] 刘市长昨在市府纪念周中之报告,中山路地价估定后市府已呈请核发[N].中央日报，1929-10-15.

[11] 市府正筹发中山路被征收土地之补偿金，市府逐条批答鲁士清等之呈文[N].中央日报，1929-10-24.