地方财政资金专户管理的存在问题及对策

周立平

【摘 要】近年来，随着地方经济的快速发展，财政资金范围及数量范围及规模的不断扩大，财政专户存在着开户混乱、使用不规范、资金量大、监督管理不力等诸多问题。因此，研究改进新形势下地方财政专户管理问题成为当务之急。文章对地方财政专户管理存在问题、产生的原因进行了分析，对如何加强地方财政专户管理进行了研究和探讨。

【关键词】地方财政；专户管理；问题对策

财政资金专户是财政部门根据有关政策和制度的规定，将政府履行公共管理和公共服务职能的资金存放在各商业银行及各类金融机构，实行专户管理、专项核算、专款专用的一种财政性专项资金账户。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议并通过了《深化财税体制改革总体方案》，吹响了新的一轮财税体制改革的号角。8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决并通过了《全国人大常委会关于修改预算法的决定》，新的《预算法》将从2015年1月1日起开始施行。新预算法保留了央行国库经理制，但仍允许财政专户（各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户）的存在，而且没有明确提出“两个直达”，即所有公款从缴款人账户直达国库单一账户，所有公款从国库单一账户直接到达供应商或收款人账户。因此，就地方财政专户管理中存在的问题，采取行之有效的措施来加强管理就显得很有必要了。

一、地方财政专户管理存在的问题

财政资金专户管理自实行以来，在一定程度上防止了某些专项资金被挪用、挤占的状况，在特定时期里发挥了一定的作用，促进了地方经济和社会的良好发展。但近年来，随着专项资金范围及规模的不断扩大，财政专户存在着开户混乱、使用不规范、资金量大、监督管理不力等诸多问题。

1.财政资金实行双轨制，监督管理难落实

长期以来，各级地方政府在地方财政资金管理上，普遍实行两套模式，执行两个标准。对于纳入预算的财政资金实行较为严格的预算制度以及决算制度，并接受人大审议、审计监督、人民银行审核把关，从而形成了一整套较为系统、完善的监督制约机制。而财政专户的预算资金则不同，在现行财政管理制度下，由于对财政专户资金与预算资金实行分账核算、分别管理，客观上形成了大量的财政性资金分散于各家商业银行的局面，导致地方政府的整体财政收支始终没有一套完整、清晰的账簿。这样既不便于地方对本级财政资金的统筹安排和监督管理，也因财政资金活动缺乏必要的透明性，致使其脱离了人大、人民银行的监督。

2.专户管理不够规范，多头开户现象严重

财政专户过多过滥、账户数量庞大是地方财政专户管理工作中普遍存在的问题。一是相同或类似性质的资金开设多个账户。因非税收人资金种类多、数额大，地方财政部门往往指定多家商业银行代收，人民银行的账户审核部门却无法对不同级别、不同时期的证明文件做同一性质甄别.因而导致专户名目繁多，绝对数量庞大。二是财政专户性质不规范。由于财政部门开立基本存款账户和专用账户要受到诸多限制，部分商业银行利用一般存款账户开户手续简便、不需要核准的特点，钻政策的空子为地方政府部门开立一般存款账户，实际用于预算专用资金核算。三是集中支付改革后大量的财政专户未能及时进行清理。财政国库集中支付改革推行以来，改革前各单位暂时保留的部分账户，其结余资金，有的地方转入了统一开立的一般存款账户，有的地方仍在继续使用，未能较好地执行遵循“只出不进，逐步消化”的政策。

3.专户使用不够规范，扰乱了正常管理的秩序

当前，财政系统非税收人收缴管理方面，要求在地方每家银行建立一个非税收入财政“汇缴专户”，实时进行汇缴，但是在实际执行中，当非税收入划转财政专户后，当月是否缴库、何时缴库和缴多少额度完全由财政部门视收入完成情况确定，客观上形成了拖欠、截留、坐支和挪用专户资金、制造虚假收支信息等方面问题。此外，按照《财政部关于清理整顿地方财政专户的通知》，2011年财政专户实行了归口统一管理。但财政部门为了减轻工作压力，细化资金核算，又向各开户银行提出了在现有账户总量不变的情况下，增设子账户，明细核算各类资金的要求，于是滋生了若干二级子账户，从表面上看专户备案数量减少了，符合财政专户的清理要求，实质上是变相的违规开立账户，这些既未经人民银行核准，也未向人民银行备案，完全处于账户管理系统之外，造成账户管理上的失控，扰乱了正常的账户管理秩序。

4.專户资金规模日趋扩大，影响货币政策的执行效果

财政专项资金先由财政部门拨付给商业银行，但由于商业银行未能及时使用，导致大量的预算资金在财政专户沉睡。由于财政部门对专户资金的较强自主性，体外循环的问题便在所难免。再加上财政专户资金的稳定性和低成本，银行机构在利益驱动下竞相追逐，不惜冲击账户管理制度和缴存款制度，便将不生息的财政性缴存款归入一般性缴存款核算，来逃避人民银行财政性存款全额缴存，按照规定比例向中央银行缴存存款准备金。这样一来，财政专户资金就成为了商业银行信贷扩张的重要基础，在货币乘数的作用下，必然会产生扩张性的货币效应，降低基础货币的可控性，削弱了人民银行实施货币政策的效力，影响货币政策的执行效果。

二、地方财政专户管理存在问题的成因分析

上述地方财政专户管理存在的诸多问题，其产生的原因是多方面的，既有主观方面的，也客观方面的，还有的是制度以及体制方面的缺陷。

1.主观方面的原因源于利益驱动

地方财政部门由于专户资金的积聚与增长，要求资金增值的内在驱动便日益增强。于是，部分地方政府就将专户资金转入商业银行用于定期存款或进行投资理财。同时由于商业银行绩效考核压力越来越大，根本无法抵挡存量巨大且相对稳定的财政资金。再加上银行之间的竞争愈演愈烈，财政资金自然就会成为诸多商业银行竞相争夺的对象，多头开立专户，甚而衍生成一般存款账户也就不难理解了。

2.客观方面的原因主要有三点

一是客观要求。大家普遍认为财政专户能够实现规范管理、专款专用，防止专项资金被挤占挪用，因此在许多专项资金的管理办法中都有专户管理的要求。二是国库限制。目前国库账户核算内容较为单一，只能核算收支较为规律的人民币资金，无法核算需要按项目管理、经常产生退付的资金以及外币资金。三是使用方便。财政专户资金使用方便，透明度相对较低，可根据地方政府领导决策，直接、迅速地支持本地区经济社会发展的一些重大项目，不需经过人大等立法机关批准。

3.制度方面的原因在于管理缺失

目前，对于财政专户的管理没有一部可供操作的法律法规，相关规定散落在人民银行、财政部的部门规章或制度规定中。《人民币银行结算账户管理办法》虽然统一规范了各类银行结算账户的开立和使用，但对财政专户的规定比较笼统。《国家金库条例》仅仅规定了国库有监督财政专户开户的权力，但由于规定较为宽泛，在对开户主体的范围界定、开户依据的采信效力等方面都没有硬性规定，从而导致实际操作中对大量财政专户的开设无法实施行之有效的监管。

4.体制方面的原因是缺乏有效制约

目前我国的预算编制和预算执行均集中在财政部门，对于这种过于集中的权力缺乏明显的制约，从而使得财政部门可以根据自己的意愿来支配财政资金，而财政专户正是躲避有限监督的最好载体，从而导致了大量财政专户的存在。另外，地方政府处于自身利益的考虑，对财政专户的规范和清理没有给予充分关注，也导致财政部门弱化了对各种专户资金的管理，财政专户管理和使用中存在的问题越来越突出。

三、加强地方财政专户管理的对策

1.加强财政专户开户管理，增强财政资金透明度

一是商业银行要认真贯彻执行账户管理办法，开设财政资金专户需要从法律依据、政府部门履行职能、开户手续、资金性质以及管理措施等方面确定是否需要开设。二是人民银行的会计部门和国库部门要相互配合、严格把关，通过建立与财政资金专户相对应的项目库，联合审核财政资金专户，按照“规范、统一、高效、精简”的原则，梳理、撤并财政资金专户，开展有效监督，同一个专项资金证明文件只能开立一个专用存款账户，资金性质和用途相同或相近的专项资金都归并成一个账户，从而在根本上杜绝多头开户，资金体外循环的发生，进而有效地提高财政资金的透明度。

2.加強管理惩罚力度，完善财政专户监督机制

一是加强监督管理。财政、国库、审计和监察等部门要进一步加强部门间的沟通联系，建立检查监督工作机制，对财政专户的开立、使用进行监督检查，有效防范财政专户资金风险，切实有效地提高财政专户监管水平。二是加大处罚力度。各监督主体要对设立的财政资金专用账户进行严格审查，严肃查处商业银行在账户使用过程中出现的违规问题，从源头上遏制违规开户情况的发生，确保财政资金的绝对安全。

3.完善相关法律法规，提高财政专户资金管理的规范性

一是对现行《人民币银行结算账户管理办法》进行修订完善，制定《财政专户管理办法》，明确财政、审计、人民银行国库等结算部门的职责，增加有关财政资金专户开立手续及开立流程的规定，增加国库部门对财政专户的审核环节，将地方财政的开户审批权收归至上一级财政部门或政府，改变目前本级财政自开自审的现状。二是进一步明确人民银行监管权限以及人民银行部门间的监管职责。根据新颁布的《预算法》（己明确“中央国库由中国人民银行经理，地方国库由中国人民银行分支机构经理”）的相关规定，重新修订并完善《国家金修订完善库条例》及实施细则等相关法律制度，进一步明确人民银行的监管内容，保证部门间职责和规章制度的衔接，提高对财政专户监管的针对性。

4.开展地方国库现金管理，满足财政资金保值增值的需求

为提高财政资金价值和地方财政在人民银行国库开设财政专户的积极性，可借鉴中央财政国库现金管理的经验，出台地方国库现金管理政策，启动地方国库现金管理试点，既可有效地控制国库现金管理对货币政策的冲击，又可满足地方财政资金保值、增值的需求，充实地方政府财力、保障和改善民生，从而抑制地方政府将资金违规调出国库的举动。

5.加快国库电子化建设进程，提升国库服务水平

建议加快国库信息化建设，实现国库业务网络化、电子化和无纸化，引导社会公共资金逐步通过国库直接进行支付。此外，还要进一步增强国库的服务意识，加强国库管理的宣传，积极主动地了解财政、商业银行账户开设的政策要求意向，有序引导账户资金合规流动，拓展国库服务空间，从而促使国库工作向纵深发展。

6.改革财政专项资金管理模式，尽早将财政专户纳入国库管理

积极推进国库集中收付制度改革进程，尽早取消财政专户，将各类财政专户资金统一纳入规范的国库集中支付管理，统一存放在国库单一账户中核算。对目前尚不具备条件的，按项目实行单一专户管理，减少财政专户的数量。这样既能实现资金的集成管理和集中控制，促进国家预算的顺利执行，又能保证资金的安全，进而增强政府权力运行的透明度和公信力。

参考文献：

[1]宋长飞.关于加强和规范财政专户管理的措施建议.经济研究参考，2014（18）

[2]李向，周向东.浅析财政专户对国库库存及商业银行经营的影响.内蒙古金融研究，2014（7）

[3]冯海悦.建议将财政专户资金纳入国库统一管理.时代金融，2014（2）