论探矿权退出机制的法律完善——从公告注销勘查许可证的进路

■ 邹谢华/张国桥

（中国土地矿产法律事务中心，北京 100034）

论探矿权退出机制的法律完善
——从公告注销勘查许可证的进路

■ 邹谢华/张国桥

（中国土地矿产法律事务中心，北京 100034）

我国已经建立起多元化的探矿权退出机制，在实践中，管理部门公告注销勘查许可证在探矿权退出中所占比例高达60%。但管理部门公告注销勘查许可证，仅在《行政许可法》中有相关规定。为了进一步完善探矿权退出机制，提高公告注销勘查许可证操作的规范性，使得矿产资源能够得到更充分的开发利用，应当通过《矿产资源法》修改明确公告注销勘查许可证制度。

公告注销；勘查许可证；探矿权；退出；完善

1 公告注销勘查许可证的现状

根据《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记办法》（以下简称《区块登记办法》）等法律法规的规定，我国已建立起多元化的探矿权退出机制，探矿权退出机制不断规范和完善。2009年，国土资源部出台《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发[2009]200号），确定了探矿权延续勘查区块面积递减制度，有力地促进了探矿权的有效退出，实践效果良好。

探矿权退出机制适应了新的经济社会发展要求，在完善矿业权管理、促进矿产资源有效利用等方面发挥了重要作用。一是遏制了“跑马圈地”、“圈而不探”现象，促使探矿权人积极勘查开发，也便利了新投资人及时进入。二是促进了矿区地质环境保护与治理工作，以矿产资源勘查开采退出制度为抓手鼓励先进、淘汰落后，为进一步实现资源开采经济效益、生态效益和社会效益的和谐发展夯实了基础。然而，从目前退出机制的运行来看，还存在市场手段运行不畅、行政干预过多和法律政策滞后等问题。例如，根据国土资源部法律评价工程

重点实验室在2012年完成的“矿产资源开采退出制度实施后评估报告”，实践中探矿权退出主要有五种方式：一是探矿权人申请采矿许可证，同时注销勘查许可证；二是探矿权人基于成矿条件、市场环境、储量情况等考虑主动申请注销勘查许可证；三是勘查许可证到期，探矿权人既不申请延续，也不申请注销，管理部门公告注销勘查许可证；四是探矿权人违法违规，限期内整改不通过，管理部门依法吊销勘查许可证；五是矿产资源开发整合及其他政策原因。在上述退出方式中，因勘查许可证到期后探矿权人不申请延续和注销导致的管理部门公告注销在实践中占到了60%左右比例，成为了探矿权退出的主要途径。调研发现，在实践中，许多探矿权人在勘查许可证届满后为了逃避法律规定的“向登记管理机关递交勘查项目完成报告或者勘查项目终止报告，报送资金投入情况报表和有关证明文件”等义务，往往故意逃避管理部门，不主动申请注销勘查许可证，导致管理部门大量通过公告的方式注销有关勘查许可证。

2 公告注销勘查许可证的法律依据分析

2.1 管理部门主动注销勘查许可证有无法律依据问题

2.1.1 依据《区块登记办法》，管理部门无权主动注销勘查许可证

根据《区块登记办法》第二十四条规定，“有下列情形之一的，探矿权人应当在勘查许可证有效期内，向登记管理机关递交勘查项目完成报告或者勘查项目终止报告，报送资金投入情况报表和有关证明文件，由登记管理机关核定其实际勘查投入后，办理勘查许可证注销登记手续：（一）勘查许可证有效期届满，不办理延续登记或者不申请保留探矿权的；（二）申请采矿权的；（三）因故需要撤销勘查项目的。”

根据上述规定，注销勘查许可证是探矿权人在勘查许可证有效期届满前主动向登记管理机关申请办理注销登记的行为，探矿权人启动注销程序。《区块登记办法》中并未规定管理部门可以主动注销勘查许可证。而根据《区块登记办法》第三十条规定，“探矿权人不办理勘查许可证变更登记或者注销登记手续的，应由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原发证机关吊销勘查许可证”。根据上述规定，探矿权人不按照法律规定办理勘查许可证注销登记手续的，管理部门只能吊销其勘查许可证，而不能主动注销其勘查许可证。

2.1.2 依据《行政许可法》，管理部门有权依法主动注销有效期满未延续的勘查许可证

《行政许可法》中规定了行政机关办理行政许可注销的一般规则。其中第七十条规定，“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”。根据该条文，《行政许可法》并未明确行政许可注销是否必须经由当事人申请。而一般认为，注销行政许可有两种方式：一是被许可人自愿向行政机关申请注销，行政机关根据被许可人的申请依法予以注销。另一种是由于某种客观情况的出现，被许可人没有申请，行政机关依法主动予以注销。公告注销探矿权属于《行政许可法》第七十条规定的第一种情形，即勘查许可证有效期满未延续。从法律位阶来看，《行政许可法》是《区块登记办法》的上位法，法律效力要高于《区块登记办法》。因此，尽管《区块登记办法》没有明确探矿权注销的主体问题，但根据《行政许可法》的有关规定，管理部门显然有权主动依法注销有效期满未延续的勘查许可证。

吊销行政许可和注销行政许可之间存在明显区别：吊销行政许可是指行政机关采取强制手段剥夺被许可人的经营权或资质、资格，属于行政机关对被许可人实施的最严厉的行政处罚。一般都是被许可人弄虚作假，采取欺骗、贿赂的手段骗取行政许可，或者触犯了其他法律、法规，情节特别严重的。注销行政许可中行政机关和被许可人双方都没有过错，不属于行政处罚，除被许可人自己申请注销外，也可能是被许可人自身情况发生重大变化，或其他客观外界的原因，保留这种行政许可已经失去意义，行政机关依法予以注销。“比例原则”是行政法的基本原则，要求行政主体执行职务时，面对数个可选的处理方法，应就方法与目的的关系权衡选择更有利者。对于探矿权人不主动申请注销勘查许可证的，管理部门注销其勘查许可证更恰当，而吊销勘查许可证则过于严厉。此外，吊销勘查许可证属于行政处罚的一种，根据《行政处罚法》的规定，吊销勘查许可证可能需要经过听证程序，且需制作行政处罚书并进行送达。实践中探矿权人躲避管理部门使得送达过程中会遭到诸多困难，这就大大增加了管理部门的工作难度和工作量，降低了行政效率，不符合比例原则。因此，探矿权人不主动注销勘查许可证的，行政机关注销其许可证要比吊销其许可证更加合理。

2.2 管理部门是否可以通过公告的方式注销勘查许可证问题

依据《党政机关公文处理工作条例》，管理部门有权通过公告的方式批量注销有效期满未延续的勘查许可证。行政公告通常是指行政机关针对多数人的宣告行为，是行政机关直接对外的意思表示。公告适用于行政管理的许多方面，行政公告从内容上来看，可以分为事实状态的公告、抽象行政规范的公告和具体行政处理的公告。具体行政处理的公告是公开告诉行政相对人行政机关针对具体事项做出的处理。一般来说，具体行政处理必须在其到达或被相对人受领之时产生法律效力。因此，通常具体行政处理不能采用行政公告的方式。但如下几种情况，这个规则不应该适用：(1)当行政处理针对具体事项，而不针对特定的相对人，不能采用送达生效的方式时；(2)相对人人数众多，不便采用送达生效的方式时(基于行政成本和效率的考虑)；(3)行政处理既针对具体事项，又针对特定的相对人，但特定的相对人地址不详无法联系时。2012年由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》将“公告”列为行政公文中的一种，并且认为公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。在实践中，勘查许可证有效期满而当事人未办理注销手续的情况较多，行政相对人人数众多，采用公告方式送达，有利于节省行政成本，提高行政效率。

3 完善公告注销勘查许可证制度的建议

行政管理部门公告注销勘查许可证，在现有的矿业权管理法律法规体系中没有明确依据，但根据上位法《行政许可法》中的有关规定，行政管理部门有权依法注销勘查许可证。而公告作为行政机关的一种行政管理手段，依据《党政机关公文处理工作条例》有明确的定位。因此，实践中行政主管部门公告注销勘查许可证是有法律依据的。

实践证明，公告注销勘查许可证对于国土资源管理具有积极意义和重要功能。如果不能及时清理权利人不申请延续也不申请退出的勘查许可证，将会给探矿权市场带来诸多不利影响：首先，勘查许可证全国统一编号，如果不能及时清理，系统内存在大量实际上的“废号”，将影响国土资源管理部门对勘查许可证的统计和科学管理；其次，按照《区块登记办法》，勘查区块上一般只能设置一个同类探矿权，不能及时清理过期勘查许可证，必然影响其他勘查人申请探矿权和进行勘查，影响国土资源的勘查和开发。

然而，从法律依据方面进行考量，尽管行政主管部门公告注销勘查许可证有法律依据，但却缺少明确的操作规范和实施办法，其弊端包括：一是导致各地具体实践上做法不一和不规范，造成了法制的不统一；二是由于缺乏明确的法律规范，在执行中也容易引起争议和质疑；三是由于缺少明确的法律规范，如果国土资源管理部门不主动进行清理和公告注销，不必承担监管责任，不利于国土资源科学管理，不利于提高矿产资源的勘查和开发水平；四是由于缺少程序性规定和权利救济机制，不利于对勘查许可证的权利人利益保护。

实践中，有的省份公告时明确公告的一批勘查许可证将被依法注销，有的省份公告要求探矿权人30天内办理注销手续，否则“按规定处理”；有的省份在公告中写明注销依据为《区块登记办法》和国土资源部办公厅《关于配合开展严厉打击非法违法生产经营建设行为专项行动的通知》（国土资厅发[2011]27号），有的省份在公告中写明注销依据为《行政许可法》，也有的省份在公告中没有写明注销依据；有的省份在省报上刊登公告，有的省份在各级国土资源管理部门网站上刊登公告。

为了提高公告注销勘查许可证的规范性，进一步完善探矿权退出机制，提高探矿权管理水平，应当将管理部门公告注销勘查许可证制度纳入法制的轨道，通过法律规范对此作出明确规定。建议以《矿产资源法》修改为契机，将公告注销勘查许可证的规范写入《矿产资源法》，并尽早出台《勘查许可证公告注销管理办法》（以下简称《公告注销办法》）。《公告注销办法》应当明确公告注销勘查许可证的责任主体，对于勘查许可证到期后当事人既不申请延续也不申请退出的，发证机关应当及时对其勘查许可证公告注销，并追究权利人的相关责任，强制其履行提交项目终止报告、资金投入报表等文件。《公告注销办法》当明确公告注销勘查许可证的监管体制、监管措施、认定体制、公告内容、公告程序、探矿权人权利保护和救济途径等操作规范，确保公告注销勘查许可证既具有合法性，又具有可操作性。

[1]国土资源部法律评价工程重点实验室.国土资源法律评价报告(2013)[M].北京：中国法制出版社,2013：318.

[2]国土资源部网站.云南省矿产资源勘查许可证注销公告(第4号)[EB/OL].(2010-06-24)[2014-03-10].http：//www.mlr.gov.cn/kqsc/ckq/ckqgsgg/201006/ t20100624_722704.htm.

[3]国土资源部网站.浙江省关于勘查许可证（探矿权）注销的公告[2011]11号[EB/OL].(2011-06-28) [2014-03-10].http：//www.mlr.gov.cn/kqsc/sczx/ jyjl/201106/t20110628_887868.htm.

[4]民心网.关于注销辽宁省法库县包家屯乡高家沟陶土矿普查等14个勘查许可证的通知(辽国土资发[2010] 254号)[EB/OL].(2011-01-21)[2014-03-10].http：// www.mxwz.com/comp/view_xx.aspx?ID=793401.

[5]国务院.矿产资源勘查区块登记管理办法[Z].北京：国务院,1998.

[6]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国矿产资源法[Z].北京：全国人民代表大会常务委员会,1986.

[7]国土资源部.关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知[Z].北京：土资源部,2009.

[8]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政许可法[Z].北京：全国人民代表大会常务委员会,2003.

[9]全国人民代表大会.中华人民共和国行政处罚法[Z].北京：全国人民代表大会,1996.

[10]中共中央办公厅,国务院办公厅.党政机关公文处理工作条例[Z].北京：中共中央办公厅,国务院办公厅, 2012.

[11]国土资源部办公厅.关于配合开展严厉打击非法违法生产经营建设行为专项行动的通知[Z].北京：国土资源部,2011.

Discussion on the Law Improvement with regard to Exit Mechanism of Mineral Exploration Rights—The Approach to Announcement of Mineral Exploration Licence Cancellation

ZOU Xiehua, ZHANG Guoqiao
(Legal Affairs Center of Land and Resources, PRC, Beijing 100034,China)

Diversifed exit mechanisms of mineral exploration rights have been set up in China. Announcement of mineral exploration licence cancellation by the management department represents 60% of the exit of mineral exploration rights, but some concerned stipulations are provided only in Administrative Licensing Law. This paper argues that in order to improve the exit mechanism of mineral exploration rights and the standardization of operation of announcement of mineral exploration licence cancellation, as well as make mineral resources get a better development and utilization, we should defne the system of announcement of mineral exploration licence cancellation in the revision to Mineral Resources Law.

announcement of the cancellation; mineral exploration licence; mineral exploration rights; perfection

F407.1；D922.62

C

1672-6995（2014）05-0028-03

2013-08-30；

2014-04-10

邹谢华（1978-），男，湖北省荆州市人，中国土地矿产法律事务中心副研究员，公共管理学博士，主要从事国土资源法律评价、地质矿产立法、公共管理政策等研究。