农村矿业用地的制度困境及其出路

■ 康纪田

（湖南娄底行政学院，娄底 417000）

农村矿业用地的制度困境及其出路

■ 康纪田

（湖南娄底行政学院，娄底 417000）

因制度困境而迫使农村矿业用地普遍违法。国家通过征收而垄断供地导致矿业用地途径梗塞，因无法启动征收程序而缺乏用地规划致使矿业用地无路可走，强制征收时剥夺农民权益则招致地权人不满。矿产权人与土地权人绕过国家征收而施行地下租赁方式，其行为不合法但合理，因而监管机关很少处置违法。面对普遍违法，不是惩罚而是进行制度改道，让农村集体经营性建设用地直接进入市场；法定矿山企业通过股份合作、临时租赁、强制出让等方式获取农村集体土地使用权；政府在市场准入时施行严格的用途管制。

矿业；矿业用地；股份合作；租赁；征收

矿业开发所需土地面积几乎达到工商行业建设用地的总和，而且主要分布在农村集体土地上。建在农村的矿山企业如何获取和利用土地显得十分重要，但至今缺乏合理的矿业用地供给制度。十八届三中全会关于农地流转的制度创新，可摆脱制度困境而为农村矿业用地谋求出路。

1 农村矿业用地普遍违法

根据国土资源部执法监察局2012年的摸底调查数据显示，截至2012年初，全国依法取得采矿权并涉及采矿用地的矿山企业共有9.0472万个，采矿用地面积961.58万亩，其中违法用地10.0509万宗，占采矿用地总宗数的44.75%；违法用地面积413.71万亩，占采矿用地总面积的43.02%；其中采矿挖损、压占用地面积324.86万亩，占采矿违法用地总面积的78.52%。违法用地、采矿破坏土地等绝大多数处于农村集体所有的土地上[1]。在农村，全国普遍出现“合法采矿，违法用地”的现象，而且呈扩展趋势。

采矿用地的主要违法形式是“以租代征”。采矿用地属于建设用地，而建设用地只能由国家垄断供给。《土地管理法》第34条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。按照法律规定，农民集体所有的土地由国家强制征收为国家所有以后再出让给矿山企业，在国家、矿山企业和农民三者之间，矿山企业和农民共同选择规避国家的强制性征收，自行约定采用临时租赁方式快速获取农村集体所有的土地。私自租赁方式既有利于矿山企业也有利于农民权益，矿山企业节约了与政府的交易成本，减少了征地补偿费用的支出，农民因为能够与矿山企业直接谈判而守护了自己的土地权利并获取了眼前的土地收益。有人调查后提出，在“互利”的驱动下，农村“多数矿山企业不办理任何用地手续，采取私自租用农民集体土地的方式用地”[2]。多年来，以私自租赁取代国家征收方式的明显违法已成为全国的普遍现象。

规避国家强制性征收的同时绕过了国家对农业土地用途的严格管制，擅自改变农村土地的利用性质。在没有土地利用规划和年度计划约束的条件下随意改变农村土地用途，扰乱了建设用地市场，越过了国家耕地保护红线。国务院从2005年开始强调严禁建设用地“以租代征”，但是在矿业开发领域里，面对全国长期、普遍以租赁方式获取矿业用地的违法现象，基层政府态度暧昧甚至默许“以租代征”。土地利用监管机关很少处置矿山企业私自租用土地的违法行为，而负责土地利用监管的政府部门没有因为“失职”而被问责。这样一来，使地下租赁的违法行为逐步转向公开化和市场化。

2 致使农村矿业用地违法的制度困境

矿产品是影响经济发展的重要原材料，开发矿产就必然离不开利用农村集体土地。但是目前矿山企业在获取、利用和复垦农村土地方面，因为不合理的制度安排而迫使矿山企业和农民双向选择普遍违法。

2.1 国家垄断供地致使土地征收制度梗塞

矿业开发对农村土地的大量需求，与农村集体土地不能进入建设用地市场存在严重冲突。按照土地管理法的规定：农民集体所有的土地使用权不能进入建设用地市场，禁止集体土地使用权出让、转让、出租用于建设用地；任何单位和个人进行建设需要使用集体土地的，必须先征收为国有土地后再通过出让取得。这是我国当前获取农村建设用地的唯一途径。

在农村矿业用地方面，征收获地的唯一途径被阻塞。矿业用地属于一般建设用地，在农村的矿业开发需要使用农村集体所有土地的，法律规定以办理强制征地审批手续为前提，制度没有安排其他获地机会。但是，征收农村集体所有的土地再出让为矿业用地，至少缺乏征收的宪法条件。《宪法》、《土地管理法》以及《物权法》等均明确规定，为了“公共利益”的目的才能依法定程序和权限征收集体所有的土地。矿业开发用地，应属商业利益而非公共利益，因此依法不具备征收集体所有土地的基本前提，也就无法启动征收集体所有土地的程序。法治的发展，逐步意识到国家应当维护宪法和法律的权威，不得随意以公共利益目的强制征收集体和个人的不动产。

2.2 规划断层致使土地征收缺乏依据

进行矿产开采的企业，其市场准入时既要依法持有采矿许可证又要办理土地使用证，但是，办理两证的规定、要求、程序以及机关不同步，即矿业开发审批体制与土地管理制度不衔接。土地使用权审批实行两级制，由中央政府与省级政府按权限审批集体土地的征收；矿业开发则由国家、省、地市与县级行政部门审批，实行职能部门四级审批制。矿产权管理与土地权管理的体制不协调，都是因为缺乏统一调整的法律规定。目前的《矿产资源法》以及《土地管理法》，至今没有关于矿业用地的相关规定，立法的空白，必然导致管理体制及其宏观调控出现断层。管理体制脱节导致矿业规划与土地利用规划不衔接，缺乏协调矿业开发规划与相关土地利用规划的对接机制，无法使相关行业之间的规划保持开放、互通的连接状态。我国矿业开发规划刚刚起步，未能发展成为宏观调控产业的规划，还来不及制定专项性矿山土地利用规划；国家土地利用规划虽然已有多年历程，但至今仍缺乏农村矿业用地的规划和年度计划。

矿业用地规划，是解决未来矿业发展问题的基本手段，是根据社会发展的预定目标而对矿业开发以及土地利用做出的超前配置和总体安排，是未来具体行为进行决策和实施的主要依据。缺乏相应的矿业用地规划和计划，则缺乏征用农村集体土地的指标安排，因而没有办法启动征地审批程序。许多地方的矿业用地规模往往较大，而矿业用地又必须符合总体规划和年度计划，由于地方在编制土地利用总体规划时未将矿业建设用地需要纳入当地土地利用规划统筹考虑，导致土地利用规划与矿产开发发生冲突。“这样，在矿产资源开发利用中涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得用地，导致大量矿业用地非法使用”。[3]

2.3 利益失衡致使当事人抵制土地征收

国家或政府，应当是土地需要方与土地供给方之外的仲裁者，如果成为其中的当事方，则会因为仲裁者身份转换而卷走其他当事人的权益，最终导致其他当事人的抵制甚至走向违法。强制性征收再出让土地，集体土地所有权得不到保护而激起农民的抵制，矿山企业也不愿承担土地征收成本。

土地资产属性，是指土地要素实体为人们使用时所能带来的经济利益性质，实际上就是土地使用价值所能提供的利润，土地价格则是利润的资本化。我国现阶段，既定的资本投入工商业用地的收益率远远高于同量农业用地的收益率，在矿山建设用地有需求的地方，农民集体所有的农业用地则有机会选择收益最高的用途来使用，即通过转为矿山建设用地就可以带来的最高收益，收益远远高于各种农业用途。建设用地统一使用国有土地的二元市场结构，在农业用地转为工商业用地过程中的转用途收益未能让农村土地权人获得，而主要成为了地方政府的财政收入，农民集体所有的土地转化为非农建设用地发生的巨大增值与被征地农民毫不相关。矿业用地的强制性征收制度，致使农民的土地产权因转用途而被剥夺，农民失去赖以生存的土地以及财产性收入，则无法显现集体建设用地的资产属性而严重损害了农民的收益。耕地制度要求严格保护耕地和永久性基本农田，农民是保护耕地的主要主体，但农民得不到保护耕地的收益却承担保护耕地的成本。矿业用地是长期而普遍的，如果因矿业用地而强制征收，那么对农民权益的剥夺也是长期而普遍的。在利益失衡的条件下，即使国家有法定理由强制征收农民的不动产，也会因为剥夺农民权利和利益而不能被农民所接受，农民为了维护自己的利益会站出来奋力抵制。同时，民生观使人们逐步意识到应当尊重和维护农民的正当权益。在保护耕地的成本和转为矿山建设用地的高收益之间，使得当地农民和基层政府都缺乏保护的积极性。

还应当看到，普遍征收集体所有的土地加大了矿山企业的成本负担。用地数量大的矿山企业，为获取出让土地需要支付土地补偿费及其他补偿费用等占投入成本的近一半[4]，这为矿山企业进入矿业市场增加了成本压力。这种成本还与出让的价格竞争相联系，国有土地出让时以价格最高者为成交条件，而取得地下矿产的矿产权人并不具有竞价的优势条件，一些并不需要土地的人参与竞价而导致矿山企业难以得到所需要的土地。这就导致“通过两个招拍挂市场取得的采矿权和土地使用权难以实现统一”[5]。而矿山企业又不能调整开发地点，只好被迫高价获地。尤其是，高价受让国有土地以后，缺乏退出机制而导致矿山企业面临资源闲置。矿山开发的期限不长，矿产开采完后的国有土地无法返回给农民，矿山企业又不再需要过去利用的土地。矿业用地的未来闲置状态影响矿山企业获取国有土地的信心。

绕过国家土地征收而擅自租赁是违法的。违法操作或实施是具有成本的，即违法就面临惩罚。但是，如果合法途径梗塞或者无路可走，逐利者则选择违法途径；如果违法实施不受处罚，或者受处罚的成本低于违法所获的收益，逐利者必然坚持继续违法。为保证获利最大化，比较合法获得矿业用地和非法获得矿业用地的两种途径以后，非法租赁获得矿业用地的成本低而获利高，而且矿业开发者明明知道通过合法途径得不到土地，则放弃合法而被迫非法获取土地。

3 创新制度让农村矿业用地从违法转向合法

矿业用地普遍违法的总趋势，在于绕过合法的国家强制性征收土地制度后，需用地与供给地的双方当事人直接谈判而形成地下交易市场。这种趋势不合法但合理，问题出在制度就应进行制度创新，顺势将地下交易市场转化为置于政府监管下的正式交易市场，并以相应的法律予以规范和保障。

3.1 应当建立城乡统一的矿业用地市场

法律规定集体经济组织以外的工商业建设用地必须统一使用国有土地，只有农民集体经济组织内部成员才能获取农村建设用地，集体土地既不能改变用途也不能直接进入矿山建设用地市场。因此，农村建设用地不能在集体经济组织以外进行流转，城市建设用地与农村建设用地形成人为的二元结构，无法建立统一的建设用地交易市场。

问题是在工业化、城镇化和矿业开发进程中，客观地存在大量的农村建设用地需求和土地供给市场，工商业建设和矿业开发希望直接使用集体所有的土地，农民更希望将集体所有土地的使用权直接用于工商业建设和矿业开发。而且，农民的财产性物权处置应由权利人自己决定。强制性征收土地，剥夺了农民的土地物权，无法体现农民处置土地物权的意思自治，致使农民无权与土地需要者进行讨价还价的直接谈判。权利是收益的依据，剥夺了农民的权利也就转移了农民的收益。

集体土地是农民自己的，就应该让农民自己做主。农村建设用地交易及其价格，应当让市场而不是让政府起决定作用，政府不应当干预交易形式和价格。这就要求打破土地市场的二元结构，建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地与国有土地均以平等的权利进入市场。矿山企业既可以取得国有土地使用权，也可以直接取得集体土地使用权。而且，党的十八届三中全会决定明确：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。城乡统一的建设用地市场，表现为集体所有与国家所有的建设用地的权利平等，集体所有的土地作为物权受到平等的保护，在市场上自由交易和流转，不论“身份”而一律同权同价同等待遇。应当按照《决定》精神，缩小征地范围，规范征地程序，建立统一的建设用地交易市场，赋予农民更多的财产权利。

3.2 多元途径获取农村矿业用地

矿产权、国有土地使用权以及集体土地使用权均属于平等保护的物权，权利平等是建立城乡统一市场的基础，是市场交易公开、公正的基本原则。在平等条件下，集体建设用地进入市场后不改变所有权性质，归属物权仍然属于农民集体。根据集体所有的土地性质及其对农民利益的维护，农村矿业用地获取途径可实行股份合作、租赁、出让和地役权等。学者在调研中发现，“农村建设用地产生效益的途径基本是土地的出租、以土地入股等”[6]。

农村矿业用地首选股份合作。清朝末期的《矿务章程》规定，矿权与地权并列存在，矿权人不能兼有地权，地权人以土地出资入股矿权，当地权人不愿以土地出资入股时才能改用其他途径获地。在市场经济条件下，仍应选择股份合作方式获取农村矿业用地，股份合作方式，既有利于矿权人也有利于地权人。土地权人将土地权折价成货币资本出资，入股于矿山企业，按照资本份额分红；土地权人在出资入股后，还参与矿山企业的管理决策和开发活动，并获得人力资本收入。以土地入股的资本合作与参与开发活动的成员合作，构成股份合作制企业，这种企业需创新公司治理制度，其内部治理和决策应体现土地权人在矿山企业中的权力。农村土地流转实行股份合作制，是十七届三中全会提出来的、十八届三中全会进一步强调的方式，可以保障土地权人分享土地转用途的增值收益，还有利于矿业开发时负责土地的保护和退出时土地的复垦。因为所利用的土地一直在土地权人自己的控制之下，自己必然会重视物权的保护。

农村矿业用地次选租赁制。农村集体土地权人无能力或者不愿意施行股份合作制，或者矿业开发用地类型不适宜长期性的入股合作，才可以选择临时性的租赁方式获取集体所有的土地。《大清矿务章程》第十八款规定：“凡矿商开采所需之地，无论官地民地，如业主不愿以地作股可议作租用”。市场经济条件下仍可沿用清朝末期的矿业用地制度，但必须限定矿业用地租赁期限，限定在两年之内的临时性用地。临时性租用土地，可由矿山企业与土地承包经营者协商并约定，将集体土地短期用于矿业开发。土地权人腾出土地，矿山企业按约定支付土地租金，租赁到期后，由矿山企业恢复土地原状后将土地返还给土地权人。农村集体土地租赁，其特点在于土地权人的物权转化为债权形式，因此，应强调租赁的期限、租金及其支付、还地时的生态恢复等，以此保护土地权人的利益。

农村矿业用地被迫选择出让方式。土地权人完全不愿意施行股份合作与临时租赁方式，应由政府干预农民集体土地使用权的流转，以保障重要矿产的必要开发。赋存于地下的矿产，开采用地与其他建设用地的根本区别在于不动产的属地性，其属地性决定了矿山企业不可能转移到其他地方去开采。关系国计民生的重要矿产开采必须要使用土地，矿山企业确实需要土地又确实无法获取土地，为避免矿产权人取得矿产权后而无法取得矿业用地的状况，有必要在政府干预下出让集体所有的土地。凡遇到这种用地僵持格局，可由法律规定政府适当干预，强制矿产权人与土地权人订立集体土地出让合同，土地权利人无正当理由不得拒绝签约[7]。这种签约是带有强制性的民事出让方式，在协议内容上应保障主体地位平等性、启动出让程序的法定性。

3.3 实行严格的规划和用途管制

多元途径获取农村集体土地，是通过土地归属物权流转实现的。应区别归属物权的交易与对物权的利用，前者是市场自由的，一般情况下政府不干预；后者是受限制的，政府实行严格的用途管制，没有用地规划和没有政府批准，禁止任何人擅自改变农业用途。归属物权流转的自由与利用行为的限制相结合，构成我国农村集体所有的土地管理制度。

为了保护耕地和基本农田，无论是股份合作还是租赁、出让等，其集体所有土地的性质必须是经营性建设用地，即使是临时性的租赁方式也不例外。为此，施行严格的矿业用地市场准入制度。矿山企业无论以哪一种方式获取集体土地，都必须经过政府职能部门审查批准，予以登记并颁发矿业用地许可证。未经审查批准的集体所有的土地，任何时候不得用于矿业开发。政府主要审查矿业用地的规划和年度计划以及用途性质等，经审查不符合使用要求的不得批准。

3.4 完善矿业用地的相关立法

缩小征地范围，建立城乡统一的矿业用地市场，多元途径获取矿业用地，可以从根本上扭转矿业用地的普遍违法现象。扭转违法局面必须从法律上做出制度安排，目前党的政策已经明朗化，但法律层面仍不见动静。应根据十八届三中全会的决定精神，对现行《土地管理法》、《物权法》以及《矿产资源法》等法律尽快进行修改，撤销国家垄断供给建设用地制度，撤销关于农民集体所有的土地不得出让、出租或者转让用于非农业建设的规定，允许农村集体经营性建设用地入股、租赁和出让等。通过法律的修改，从制度上开辟城乡统一的矿业用地市场，允许和保护农村经营性建设用地直接流转，返还给农民更多的财产权。同时，《土地管理法》以及《矿产资源法》，均应增加关于矿业用地制度的规定，让矿山企业利用国家或集体所有的土地时有法可依。相关法律还应增加矿业用地的规划、部门审批和登记制度、相关方面的法律责任等。

4 结语

矿业用地普遍违法，说明我国矿业制度滞后牵连出相应土地制度的计划经济性。面对普遍违法，不是依法打击和惩罚，而是通过改革和制度创新以规范社会行为。撤销国家垄断供给建设用地制度，推行农村集体建设用地直接出让、入股和租赁等重大改革，将改变既有利益分配格局。制度变迁的成本大于收益是改革的阻力，而将要获得改革收益的农民则没有机会参与讨论和决定，因此必须通过民主途径让农民成为表达权利的主体来推动这场农村土地改革。

矿山企业长期未能从规划、制度以及法律上安排矿业用地获取途径，在于矿产开发行业列入第二产业而做为工业的一个车间或附庸来对待，因而很难获得国家的制度支持。根据矿业开发的基础性地位、从土地中获取初级产品的性质，应将矿业开发归类于第一产业，有利于从宏观上解决制约当前矿业用地的深层因素。

[1]中国土地矿产法律事务中心.矿业用地管理制度改革与创新[M].北京：中国法制出版社,2013：80.

[2]白晓东.矿业用地方式可以多样[J].中国土地,2010(7)：47-48.

[3]李超峰.论我国矿业用地存在的问题及对策：以辽宁省为例[J].中国矿业，2012(9)：1-4.

[4]苏志军.矿业用地存在的问题及对策——以广西为例[J].中国土地,2011(9)：30-32.

[5]夏鹏.矿地和谐需管理有道——现行矿业用地管理存在的问题及对策探析[J].中国土地,2013(6)：44-46.

[6]孙琳蓉，李伟.关于建立城乡统一土地市场的思考[J].国土资源情报,2013(1)：57-61.

[7]李锴.矿业用地使用权取得方式的改革[J].湖南社会科学,2011(3)：93-97.

Discussion on the Solution to the System Dilemmas of Rural Mining Sites

KANG Jitian
(Loudi School of Administration of Hunan, Loudi 417000,China)

There are prevalent unlawful practices with regard to rural mining land caused by system dilemmas. This paper argues that the ways of mining land are clogged, because the state has monopolized land supply by collecting. And the land acquisition procedures are unable to start so that there is no land use planning. As well as the interest is deprived when the peasants lose their land by forced confscation, as a result, this caused disaffection among the owners of the land. In this case, the owner of the mineral right and the owner of land right keep away from the national collection to carry out underground lease; this behavior is reasonable but illegal, so the regulators seldom punish them because of their illegal behavior. For the common illegal activities, this paper suggests that replacing punishment by changing institutions, allowing rural collective commercial construction land direct into the market. In addition, the legal mining enterprises should obtain the use right of rural collective land via joint stock partnership, temporary tenant, forced transfer; and the government should place a strict control on the usages of land when market access.

mining industry; mining land; joint stock partnership; lease; collection

F062.1；F301.1

C

1672-6995（2014）05-0012-05

2014-04-09；

2014-04-17

2013年湖南省哲学社会科学规划基金项目（13YBB188）

康纪田（1957-），男，湖南省新化县人，湖南娄底行政学院法学副教授，主要从事矿产资源法研究。