矿业权价款评估的原则

■ 王 蓓

(国土资源部储量司, 北京 100812)

矿业权价款评估的原则

■ 王 蓓

(国土资源部储量司, 北京 100812)

矿业权价款制度是我国矿业权管理制度之一。矿业权价款是国家投资的收益，关系到矿产资源勘查开发中国家和矿业权人收益的合理分配问题。矿业权价款评估管理中的诸多问题都可归结到国家出资勘查的回报究竟应该依据什么和由什么来决定，因而需要一个共同的准绳来解决。当原有的原则不能解决我国的实际问题时，就需要原创性的思维和办法。矿业权价款评估的社会平均生产力水平的原则除解决了依据什么和由什么决定的问题之外，还有更多的效果和意义。

矿业权价款；矿业权评估；投资收益；评估原则；社会平均生产力水平

0 引言

探矿权价款和采矿权价款（以下统称“矿业权价款”）是1998年国务院三个行政法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院第240、241、242号令）（以下简称“三个法规”）中产生的专属名词、法定术语，是一项中国特有的矿业法律制度。根据三个法规中相应条款的表达和法规起草组编写出版的《条文释义》，“矿业权价款”的内涵是国家出资勘查探明矿产地的投资收益。该《条文释义》是唯一官方解释，表达了立法背景和原意，以“帮助各级地矿行政主管部门正确理解和掌握三个行政法规，严格执法、依法办事，也为帮助管理相对人掌握三个行政法规，依法生产经营，维护自己的合法权益”。矿业权价款制度产生于改革开放初期的矿业活动低迷时期，尚未站稳即遭遇社会经济和矿业市场始料不及的快速发展，国家政策发生了很大的偏转，矿业税费款制度的修订完善工作却没有同步跟进。因此，社会上对矿业权价款的内涵提出异议，甚至国土资源管理部门的一些规范性文件擅自扩大了矿业权价款收取的范围，将其泛化成“矿产资源国家所有者权益”，导致目前矿业权价款制度实施中的乱象，破坏了法规和行政管理的严肃性，损害了矿业投资人的权益。

根据三个法规而设定的一次性评估和前置收取矿业权价款的管理方式，从实践中看不甚合理。既然定性为“投资收益”，就应该在形成经营收益后收取，逐年收缴，类似于税收的管理方式。但法规中的“评估”和“确认”两个关键词，以及“缴纳”价款作为获得矿业权前置条件的制度设计却排除了税收的管理方式。这或许是制度设计的缺陷之一，致使制度实施中产生诸多问题。笔者认为，矿业权价款制度作为一个历史范畴在矿产资源法修订时可能取消，如若继续保留，则需重新严密定义和设计合理的管理程序。

矿业权价款评估是在矿业权评估概念之下，专门为政府确定矿业权价款提供咨询的评估，与为其他市场交易活动进行的矿业权价值咨询评估存在一定差别。

辞海中对原则的解释是“观察问题、解决和处理问题的准绳”。任何一项社会管理事务无非都是为了建立秩序和平衡利益，二者都需要通过对管理中问题的分析研究和归纳总结，进而确定管理的标准和手段来达到。由于历史的和经济体制改革过程中的利益调整、矿产资源的经济和战略意义的快速提升等原因，矿业权取得、使用、交易过程中对矿业权价值的估算、投资收益的分配等使矿业权评估成为多方利益的交汇点。矿业权价款评估和矿业权价值评估是一个主观性较强的事物和职业，当客户代表着国家或公众利益时，除了执业道德标准、行业技术规范之外，还需要一些特殊规则和约束。矿业权价款评估原则就是这种特殊规则和约束，因矿业权价款评估中的具体问题而产生，用于规范矿业权价款评估行为和业务，规范对评估报告的评价和审查。

在我国，资产类价值评估是随着市场经济引入的“舶来品”。西方国家同行在实践中总结了一些评估原则，有人将其归类为工作原则（独立性、客观性、公正性、科学性）和技术原则（最佳用途、预期收益、供求、变动、替代、竞争、评估时点等）。当这些原则不能解决我国的实际问题时，就需要原创性的思维和办法。笔者研究本国的实践后认为，矿业权评估在遵循这些一般评估原则的同时，还需要有经济原则的遵循，即矿业权价款评估的社会平均生产力水平原则和非矿业权价款评估的收益最大化原则。

1 矿业权价款评估管理中的问题

矿业权价款评估社会平均生产力水平原则的提出，源于采用收益途径进行矿业权价款评估及评估结果确认审查所面对的两个突出问题。

1.1 问题的提出

(1)应该依据什么样的基础资料。矿业权价款评估制度建立初期，采用贴（折）现现金流方法评估时，各项经济指标参数都直接取自矿业权(申请)人的可行性研究报告、开发利用方案和企业财务资料（以下简称“基础资料依据”）。然而实践中作为评估重要基础环节的基础资料依据存在诸多问题，许多矿山缺乏规范管理，无法提供基础资料作为评估依据；或者有些矿山企业提供的基础资料依据不规范、不完整或存在明显问题和错误；或者有些企业提供虚假不真实资料。基础资料齐备的评估项目，又存在评估报告中的参数指标与这些基础资料依据中的数据差距很大的情况。因此，评估机构和管理部门首先要共同面对的是评估所依据资料的可用性问题，在防止国有资产流失的重压下，这些具体问题使矿业权价款评估和评估结果的审查确认难度很大。

而拟以竞争方式出让的矿业权，尚无确定的矿业权申请人，没有基础资料依据的提供者，因此采用折现现金流法评估矿业权的底价或保留价时还要面对如何确定经济指标参数和基础资料的可得性的问题。

(2)应该在什么水平上评估。当依据矿业权（申请）人提供的财务基础资料进行矿业权价款评估时，由于企业的规模、经济实力、生产能力、技术水平、管理水平等差别很大，对于同一个评估对象（矿业权），采用行业内综合能力排前企业的经济指标参数将得到很高的评估值，而采用位次排后企业的经济指标参数则评估值很低。这种不同的评估结果（评估价值）本是矿业权价值评估的正常情况，可以解释为反映了不同的经营价值，在二级市场交易中其毋庸置疑。但如果以矿业权价款评估为目的，问题就会变得复杂，以当前人们的认知程度讲怕是难以容忍。因此，就有了政府的投资收益应在什么水平上评估的问题。这里还涉及一个被忽视、回避、或不知晓的理论问题，即“价值类型”的概念，不同的评估目的，其现金流的内容、评估原则等是有差别的，导致评估结果的差异。由于许多人缺乏这个认识，对评估结果的差异不能容忍，动辄甩出国有资产流失的帽子，严重影响行业水平的提高。

上述评估基础资料的可得性、可用性问题和国家出资勘查的回报（矿业权价款）究竟应该由什么、由谁来决定，两个问题是密切联系的，并以后者为核心。矿业权在一级市场上（政府）的卖价由买方（矿业投资人）决定显然是不符合当前国情的。在矿业权市场中，受利益的驱使这两个问题很容易掺杂道德和腐败的因素而变得复杂，这也是迫使研究“准绳”——原则的原因，从而增加一个新的约束。

1.2 解决问题的思路

(1)不再依赖矿业权（申请）人提供的基础资料进行矿业权价款评估，使矿业权价款既不受矿业权（申请）人的经济实力、经营状况的影响，也防止利益相关人提供虚假资料损害国家权益。

(2)具体矿业权价款评估项目不再以相关矿业权（申请）人为承受者，而是以不确定的、潜在的、任何可能的投资人为承受者，即使是为一个协议出让项目进行的矿业权价款评估。

(3)矿业权价款不应追求收益最大化，应该是个均值的概念。表明国家投资于勘查只获取平均水平的收益，可视其为“客观价值”，不受接续投资者情况的影响。有如国家制定各种税率和价格标准等，都不是一对一针对个体企业和个人，它们要客观反映社会发展的实际情况，并有一定的导向性。

(4)评估师和评估机构因此而“增加”的主观性和选择权，更增加了他们的职业道德和专业技术水平的双重责任和压力，受法律法规、执业操守和行业技术准则的约束。众多分散的矿业权（申请）人是矿业权价款行政管理权力到达不了的地方，而把责任和压力集中到受行业约束的评估师和评估机构，就使矿业权价款评估处于可控可追之中（相对于基础资料的造假）。

1.3 解决问题的过程

(1)提出矿业权价款评估原则——社会平均生产力水平原则。无论矿业权价款评估对象是什么矿种、规模、勘查程度或开发阶段，无论矿业权申请人或矿业权人是什么性质、实力、规模的企业或个人，管理部门都以此原则委托评估，既不与民争利，也要为民护利，国家获得总体平均的投资收益。

(2)明确矿业权（申请）人（提供）的基础资料的各种参数只能作为评估的参考，不能作为评估的依据直接采用。这样要求的目的是使评估师对其出具的评估报告中的每个参数直接负责，而不是因为“依据”了什么资料而豁免责任。因此，评估师需要在综合研究基础资料和尽职调查获得的信息，在合理运用日常业务积累的相关资料的基础上确定矿业权价款评估的各项经济参数，必要时进行资料核实，对引用的数据和资料要有置信度评价。在当下社会风气和环境下，这点尤其重要，因为评估所依据的资料和信息都存在真实性和可靠性的问题。如果基础资料已有错误或虚假，不断被依据的结果是传递和放大倍增了错误和虚假，误导当事人并损害其利益。

(3)要求评估报告中必须充分表述评估所涉及的各种客观事实和过程，详细评述所依据、引用的资料数据的可用性（置信度）；充分论述所采取评估方案路线、评估方法、确定各项参数的合理性，充分论证评估方案、评估方法和各项参数作为一个完整系统的经济可行性和所处社会生产力水平。这些要求使评估师与其提交的报告紧密捆绑在一起，责任得到落实。

(4)强调评估机构和评估师对评估报告和评估结果承担法律责任。除矿业权评估管理规范性文件、矿业权评估准则、评估委托合同等已对此有明确规定外，评估报告中还要有报告提交人对报告中全部内容承担法律责任的条款加以明确表述。

(5)明确管理机关（评估委托人）对评估报告的验收只进行必要的合规性审查，除非明显常识性错误，原则上不涉及合理性问题。行业自律协会有责任约束其成员的执业道德和行业评估质量水准，有效解决合理性问题和处理机制。

以上五个方面构成一套矿业权价款评估保障机制，以保证评估的独立、公平、客观，提高评估过程的规范性和评估结论的合理性。

2 社会平均生产力水平原则

2.1 内涵

在这里，“生产力水平”是指一个具体矿业权评估对象在一般正常情况下、合理开发、正规开采时的投资水平、成本水平、技术水平、管理水平等；“平均水平”是指同行业（如有色行业、煤炭行业等）内的中等水平。

具体“水平”是什么样，并无具体定量描述，也无需进行统一规定，它不是一个或一组数字，也不是一条线，它可以是一个区间和范围，需要评估师及辅助评估的相关专业人员根据经验积累、对行业和市场实际状况的了解、资料收集研究、评估对象分析后来把握。国土资源部已规定“涉及向国家交纳价款的资源储量核实，按一般工业指标估算资源量”（ 《关于印发＜固体矿产资源储量核实报告编写规定＞的通知》（国土资发[2007]26号）），而“一般工业指标”就是我国矿产品采选的平均技术、经济、管理水平的反映。原各工业部门（行业）编制的技术规范、规程、指标等也是一定时期行业平均生产力水平的反映，虽然某些需要修订更新，但只要没有废止，就仍可作为衡量依据。胜任的评估师能够有基本的把握。对某些矿种或在某些情况下，相应的社会平均生产力水平可以由评估师和相关专业人员充分研究论证确定。社会平均生产力水平原则应贯穿于整个评估和管理过程，包括评估师所做的尽职调查、开发方案的拟定、评估参数的确定、项目合理性的论证以及管理机关委托评估、验收审查。

2.2 意义

矿业权价款评估的社会平均生产力水平原则至少有以下意义：

(1)公平一级市场交易，合理分配收益。

(2)防止相关当事人为追求利益最大化提供虚假资料，恶意侵害国家投资权益。

(3)从制度上理顺评估机构与相关当事人的关系，为评估机构营造独立、公正、尽职执业的客观环境，进而要求评估机构提供客观的评估结果，提升评估行业整体水平。

(4)给矿业权出让方、受让方、中介三方在矿业权价款的估算上统一了准绳，在同一个基点上编制和阅读评估报告，有效避免了公说公有理、婆说婆有理的情况发生。为矿业权评估行业营造一个健康的平台。

(5)提高对矿业权价款评估过程的控制力和约束力。

(6)可作为矿业权市场宏观调控的经济手段，鼓励先进水平、抑制落后水平的矿业开发。经济实力强、技术水平先进的投资者以“均值”矿业权价款获得矿业权，可以有较大的获利空间，较高的利润是企业“强”和“先进”的合理报酬；反之，经营能力差、技术水平落后的投资者以此“均值”矿业权价款获得矿业权，必定是高投入、低收益的结果，理论上可以令一些投资人止步或遭淘汰。这就避免了生产力水平先进的企业多投入、多交价款，生产力水平落后的企业少投入、少交价款，“鞭打快牛”、违背优胜劣汰市场规律的不合理现象的存在，以利于资源的合理配置和开发利用，使矿业投资健康起来。

2.3 实践

矿业权价款评估社会平均生产力水平原则写入《矿业权评估指南》近十年了，也写入了《中国矿业权评估准则》，国土资源部委托进行的矿业权价款评估都要求遵循这个原则，解决了评估、验收审查和矿业权（申请）人三方统一准绳的问题。2008年以来实行了矿业权价款评估报告在备案前网上公示制度，曾经有相关当事人根据这个原则对某些评估参数的合理性提出质疑，既维护了自身的权益，也纠正了评估师的随意性。这一原则的应用有效避免了矿业权价款评估、备案中的争执，也堵塞了可能的漏洞。评估师不能随意编造参数，相关当事人也不能只对评估结果的高低提出异议，验收审查人员更不能随意干预评估结果，使矿业权价款评估的全过程呈可控、有序的状态。因此相对而言，国土资源部委托进行的矿业权价款评估对报告质量和评估师的能力要求较高，目前所确定的评估费支付标准尚可基本满足需要，与现在评估报告的质量还是相称的。随着评估质量的提高，评估费也应做相应的调整，以示国家对评估职业的尊重。

在管理中，相关矿业权（申请）人都很认可社会平均生产力水平原则，认为是公平的；大部分评估机构和评估师表示在执业中可以依据该原则有效拒绝相关矿业权（申请）人的干预，以保证评估的客观性，防范了部分执业风险，并且通过努力实践可以促进评估业务能力和水平的提高。与此同时，也有些评估师感到这个原则增大了他们的责任、压力和工作量，因此，以矿业权评估机构不具备编制可行性研究和开发利用方案的资质，不掌握社会平均生产力水平等为由质疑这个原则，仍想直接依据矿业权（申请）人的资料进行矿业权价款评估。对此笔者认为，首先，评估师和评估机构必须承担起这个责任和压力，舒舒服服无风险地赚钱是不可以的。代表国家和社会公众维护国家投资权益的国土资源管理部门作为用户关注评估结果的可靠性合情合理，有责任和权利采取措施控制评估报告的质量，对反映评估报告质量的内容提出具体要求，将评估师的责任落到实处，促使其谨慎从业，提供合格的服务产品。其次，根据评估对象的实际情况拟定开发方案、进行综合经济分析评价、对评估参数进行充分论证、按规定原则进行评估等都是评估的基本内容和过程，是评估资质涵盖的基本能力，自认为不能胜任的评估师和评估机构可以选择退出，并且也不能承担为竞争性出让矿业权所委托的评估项目。再者，笔者也热切期望持异议者能拿出可以同样或更好地解决评估和管理中棘手矛盾的理论和方法来替代这个原则，使矿业权评估实践和理论提升一个新高度。

目前，省级国土资源管理部门委托评估矿业权价款极少采用这一原则（未进行过专题培训讲解），基本上仍持价款收益最大化的观点，认为收的越多越合理、越安全，甚至确定了“单位储量价款”的“基准价”，不需要委托评估，或者做预设结果的评估。有的即使仍履行委托评估的程序，也是要求依据矿业权（申请）人提供的资料，评估师们当然很高兴这样，因为可以转移责任和压力，使自身压力、责任和工作量最小化，完全可以不理会委托方所担忧的问题。

3 结语

为使读者准确完整理解笔者的思路，需要做些必要的补充论述。

3.1 关于合规性审查和合理性约束

如前所述，评估是舶来品，是市场经济的产物。我们从管理中学习、体会和认识这个事物。从对评估报告逐字逐句的确认审查，到区分职责的验收审查，经过了十多年的摸索。在社会管理和生活中，任何需要聘请专业人员和机构提供专业服务的领域，专业服务产品（评估报告、咨询报告等）对于用户或监管者而言都有合规性和合理性两方面问题。对于矿业权价款评估这种涉及国家权益的商业服务来说更需要明确区分合规性和合理性两方面情况，在验收服务产品时区别对待，明晰责任界限，各司其职，各负其责。在验收矿业权价款评估报告时进行合规性审查是管理职能和公务员的性质所决定的；合理性问题则要由评估师和评估机构负起全部责任，并通过严厉的信用制度和自律制度加以约束。之所以强调这个问题，是许多管理者和监管部门欠缺对这个市场分工和行业特点的认识，更多地关注合理性问题，忽视合规性问题，甚至对具体参数直接提出要求，岂不知这是犯了大忌，扰乱行业秩序的错位行为。国土资源管理部门除负有维护国家投资权益的责任外，同时还肩负着培育发展健康的矿业权评估行业职责，故而矿业权价款评估报告合规性审查的制度设计必须兼顾这两项职责，达到维护国家合法权益、维护矿业权评估的客观和独立性、防止商业贿赂的目的。

“合规性审查”与“合理性约束”从字面上看存在明显的力度差异，人们也习惯地认为“审查”强于“约束”。“合规性审查+合理性约束+诚信体系”是符合市场经济体制的管理机制，若用市场思维来认识并能运用好这个机制，自律约束是有效率的，我们当务之急是尽快建立诚信制度。合规性之“规”就是有关准则、指南、规范及行政文件等有据可查、公开发布的依据，是评估师必须遵守、管理机关必须把关的内容，属于公开的硬性标准。合理性之“理”，则主要表现在评估方法、评估参数、对比分析和判断综合等技术方面，有些已被总结提炼或归纳到“指南”中，有些因评估对象而千差万别，不能形成硬性标准，以市场（包括业内成员和当事人）可接受为度。

3.2 关于“模拟开发方案”

如前所述，为体现社会平均生产力水平原则，需要评估师对评估对象做综合的评价论证来确定合理的评估参数，其中包含了开发方案和可行性研究相关内容。这个综合论证是价款或价值评估的核心和主体，但在业内被称为“模拟开发方案”，这是不准确的，已引起误解，应不再使用这个表述。综合论证确定评估参数的过程反映了评估师的真正实力、水平和素质，了解矿业行业的平均生产力水平是评估师从业的基本专业素质需要，与矿产资源开发利用方案编制资质和可行性研究报告编制资质无关，但评估机构和评估师完全可以根据自身实力、能力考虑是否寻求有资质机构的业务支持。

矿业权价款评估中的综合论证不能用矿产资源开发利用方案和可行性研究报告代之，是因为它们有基本原则的差别。矿产资源开发利用方案和可行性研究报告是相应咨询机构受矿业权人委托为其矿山建设和投资决策提供的专业技术服务，按国家有关规定需要有相应资质的机构编制，并承担相应责任。它以委托方的投资目标和投资能力为基本遵循。而矿业权价款评估的综合论证由矿业权评估师组织完成并承担相应责任，遵循“最佳用途原则”和社会平均生产力水平原则。

3.3 矿业权价值评估的原则

从理论研究的完整性考虑，需要回答非矿业权价款评估的原则是什么。笔者认为矿业权价值评估应遵循收益最大化原则。为一般民事主体（矿业公司、勘查单位、矿业投资人）的矿业权交易和融资时所做的矿业权评估都属于矿业权价值评估。收益最大化原则是基于这样的认识，即市场交易的任何一个资产卖方在决策其资产卖价时都会把自己继续拥有或经营这个资产的收益作为基本参照，要价在正常情况下不会低于自己经营它的收益，除非迫于某种原因急于出手。因此，评估师可以首先根据卖方的经营情况，在其真实财务资料和实际生产指标的基础上测算卖方经营时的资产价值；然后考虑各种市场因素估算该项资产在市场上较可能实现的交易收益，这就形成了一个对卖方而言的资产价值变动区间，提供给卖方交易决策时参考。这个评估过程是以卖方获得最大收益为基本考虑的。为买方所做的评估和矿业权用于融资（贷款、上市）所做的评估也属于矿业权价值评估，也基于同一原理，遵循相同原则。当然，评估师也可以用社会平均生产力水平原则为委托方提供一个评估结果供其参考，但必须做出明确的说明。

此外，还有一些非交易、非融资目的的矿业权价值评估，相应的经济原则还有待研究和总结。

[1]仲伟志.矿业权行政管理法规文件汇编[M].北京：兵器工业出版社,2001.

[2]地质矿产部政策法规司,地质勘查计划管理司.《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》条文释义[M].北京：当代中国出版社,1998：6,111-113.

[3]中国矿业权评估师协会.矿业权评估相关法规文件汇编[M].北京：地质出版社,2013：174.

[4]《矿业权评估指南》修订小组.矿业权评估指南(2004年修订版)[M].北京：中国大地出版社,2004：7-8,14-16,36.

矿业权评估

所谓矿业权评估是指对矿业权所依附的矿产地价值的判断。评估者根据所掌握的矿产地信息和市场信息，对现在的或未来的市场进行多因素分析，在此基础上对矿业权具有的市场价值量进行估算。矿业权评估在矿业权市场的全程运作中起着重要的作用，包括：在矿业权授予、转让、抵押时的矿业权评估，股票上市和交易时的矿业权评估，矿业公司及勘查公司之间重组、兼并、分设、收购时的矿业权评估，政府为加强对矿业权市场的宏观调控，对某些具有典型意义的矿业项目的矿业权评估，为公司董事层决策服务的矿业权评估等。

矿业权评估是矿业权转让活动的有机组成部分。国家出资形成的矿业权转让，必须依法进行评估，并由国土资源主管部门对其评估结果进行确认；非国家出资形成的矿业权转让的评估，由当事人自主决定。

（摘编自百度百科）

The Evaluation Principle of the Money Paid for Mining Rights

WANG Bei
(The Department of Mineral Resources Reserves, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812,China)

The system of the money paid for mining rights is one of management system in China, which is the return of national investment, concerns the issues of the reasonable distribution of the income between the state and the mining rights holders in the exploration and exploitation of mineral resources. What the return on state-contributed exploration should be based upon and be determined is the root of the problems with regard to evaluation management of the money paid for mining rights, so a common yardstick needed to solve the problems. This paper points out that when the original principles do not ft into solving the practical problems in our country, original thinking and method are needed. This paper argues that the principle of social average level of productivity relating to the evaluation of the money paid for mining rights will have more effect and signifcance in addition to solve the problem of what the return on state-contributed exploration should be based upon and be determined.

the money paid for mining rights; the mining right evaluation; return on investment; evaluation rules; the social average level of productivity

F407.1

C

1672-6995（2014）05-0017-06

2014-01-17；

2014-04-24

王蓓（1956-），女，吉林省长春市人，经济学硕士。自1998年起至今从事矿业权评估管理工作，参与了《探矿权采矿权评估管理暂行办法》、《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》的制订，主持主笔了《矿业权评估管理办法（试行）》、《国土资源部关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》、《国土资源部关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》的制订、《矿业权评估指南》的编写。