浅谈行政许可监督制度存在的问题及改进的几点建议

陈 淑

湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000

一、行政许可监督检查概述

行政许可监督检查是对行政机关做出行政许可行为的监督，是对当事人执行行政许可行为的监督等。具体而言行政许可监督主要包括：强化法律对行政许可的规定，对行政许可申请人的申请事项进行审查并作出是否许可的决定，对被许可人在准许其从事某项活后是否依法活动，未被许可的行政相对人是否从事了法律规定的应该经过许可的事项等。行政许可监督有广义和狭义之分。我国的《行政许可法》对行政许可的监督检查采取的是广义概念：认为对行政许可的行政机关和相对人行为的监督检查有权行政机关均可进行，同时还将行政许可相对人的自行检查囊括进来。

二、我国行政许可监督检查制度存在的问题和不足

对行政机关权力的监督，我国的《行政许可法》对部分权力监督做了明确的规定。例如规定对有限自然资源开发利用的许可应采用招标、拍卖的方式，行政机关才做出行政许可决定。行政机关违反上述规定损害申请人合法权益的，申请人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。申请人复议或者诉讼构成了对行政许可权力的一种监督。但仅仅依靠复议或诉讼这种监督方式是不够的。“绝对的权力导致腐败”，如果没有对行政机关许可权力进行监督，将扰乱正常的社会秩序。只有完善我国的行政许可执法监督体系，我国的行政许可机关才能正确的履行自己的职权，行政相对人的权利才能得到保障，行政许可从许可到实施才能在法律规定的范围内进行。具体来说，行政许可监督检查制度主要存在以下四个方面：

(一)行政许可公开制度缺乏监督机制

我国《行政许可法》规定设定和实施行政许可应当遵循公开原则。行政许可的规定、实施和结果，属于公开的范围应当公开。但公开原则和制度没有相应的保障机制，也就容易被行政机关钻法律的空子，相对人权利不能得到很好的保障，同时行政许可利害关系人的权益也将因公开制度的不完善而得不到救济。比如在我国的《行政许可法》中，对行政许可的相关信息应当公开、不能公开的情形做了明确的规定：“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”但是《行政许可法》并没有规定不符合我国行政许可公开原则行为的责任问题以及对行政许可公开行为如何监督没有明确的规定。如果行政许可机关对应当公开的事项以是国家秘密、商业秘密和个人隐私等理由拒绝公开，对属于不应当公开的又予以公开。所以我国对行政许可在公开相关许可事项上缺乏监督机制。这会在无形之中损害行政相对人及相关利害人的合法权益。

(二)行政许可缺乏事后监督

我国的行政许可制度对申请人申请行政许可设置了很多的准入条件，申请人要通过层层关卡才能得到行政许可证从事许可的相关活动。对于经过行政机关许可的当事人在取得许可证之后所从事的内容我国缺乏相应的监管。严格准入，后续监管不力有可能使行政许可成为虚设。所以在实施中的行政许可又会产生更多的问题。行政机关为了解决问题又重新设立了许多行政许可事项，这不是解决问题的根本方法。重许可、轻监管是我国行政许可制度的现状。行政机关的管理模式不科学，监督方式不合理导致我国的行政许可的门槛准入高，虽一些行政机关对行政许可能对行政许可进行监督，但是监督方法不到位、手段单一就会使得行政许可因进入门槛之后因缺乏监管而出现很多问题。申请人被准许行政许可获得颁发的行政许可证书后，其本身应该按照行政许可申请的条件和证书上所要求的行为。但行政许可事后的行为几乎不受制约，从而导致许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重，[1]我国的社会经济秩序就会因为行政许可事后监管不力而混乱，如果不加以监管就会恶性循环，给行政机关行政管理造成了很大影响。

(三)缺乏相应的追责机制

目前我国行政许可缺乏相应的追责机制。在行政许可监督过程中，虽发现问题但缺乏相应责任条款，导致追责落实不到位，违反法律的许可行为就不能得到有效制止。例如我国《行政许可法》规定“在特殊情况下，如为了公共利益的需要行政机关可以变更或撤销行政行为。”在设定行政许可后，作为所设定行政许可的依据即相关的法律、行政法规、规章存在修改或者废止的情形，或所依据的客观情况已不适应被准许的行政许可，为了公共利益的需要，已经生效的行政许可可由行政机关依法变更或撤销。在上述中，对公共利益的界限如何界定没有详细的规定，行政机关可能会因为这一条款中公共利益之由损害申请人的合法权益。因为没有建立完善的责任追究制度，对于在行政许可权的实施过程中出现的违规违法行为主要负责人和直接经办人的相关责任也没有明确具体的规定，更无法依法追究。在实际操作中具体由哪一级行政机关来承担责任，经办的公务人员违规违法后何种情况下部分或完全承担责任也没有相应规定。

(四)行政许可内部监督和外部监督不足

我国行政机关内部监督主要是人大的监督和行政机关的监督，行政机关的内部监督缺乏公开性和透明度，内部监督也就是自己对自己本身行为的监督，这种监督难以保证行政机关在行政许可执法过程中坚持公平和公正，难以使群众信服。行政许可的外部监督如人大、法院和社会组织和个人的监督虽然存在多种途径和方式，但是却有不同程度问题的存在：人大对行政许可的监督因为其存在时间问题的局限和法定责任形式的缺乏而导致人大的监督显得无力；我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围进行了规定，但其受案范围导致法院对行政许可的监督十分有限；除了上述之外还有公民个人的监督，但个人监督显得非常乏力且缺乏有效途径。我国对行政许可的监督形式虽然多样，但是各种局限非常明显，且行政部门之间无明确的权责划分，容易出现推诿或争权现象，追责机制的缺乏使得这种现状长期存在。

三、完善我国行政许可的监督检查制度的几点建议

完善行政许可监督制度有利于我国行政许可按照公平、公正原则对行政许可申请人予以许可，防止行政机关的权力腐败，对许可后获得许可资格的人所从事的活动符合行政许可制度所规定的范围和条件，能够维护正常的社会秩序。行政许可监督检查是行政许可制度能够有效落实、保障行政机关依法实施行政许可和保护行政许可相对人的合法权益的重要手段，因此行政许可监督检查是行政许可执法中一个必不可少的环节。正如艾克顿所言，“权力使人腐化，绝对权力使人绝对腐化”。要使行政许可制度有序运作和落实，就必须完善行政许可权的监督机制。

(一)要建立健全行政许可内部制约机制

要完善行政许可的监督制度，就要加强行政许可的内部制约机制。具体来说，行政许可的内部监督首先要从事前监督方面进行加强，事前监督可以源头上遏制行政许可机关滥用行政许可权。行政许可内部监督的前置性的监督必须要求行政机关必须验严格按照《行政许可法》的要求履行自己的职能。内部的监督要明确内部监督的机构，明确行政机关的监督主体和责任，在行政许可内部监督的程序、方式、方法上，划分明确，杜绝行政机关之间责任模糊或混同，内部监督机构的相对独立性要能够得到有效保障。对于当前我国行政许可机数量大，建议通过制定相关法规，将行政许可的内部监督责任落到实处。行政许可涉及到行政机关领导的行政许可审批权，也涉及到工作人员在实际工作中对行政许可权的运用。所以要加强对行政机关的领导的审批权的监督，也要加强对行政机关工作人员的监督。对应该回避的情形进行回避，保证行政许可制度落实要做到公平公正，避免因回避问题出现行政许可工作人员牟利。

(二)健全行政许可事后监督机制

我国长期以来的重审批、轻程序的行政许可的实施现状，使得行政许可在审批后缺乏监管，是我国行政许可制度的一大缺陷。完善行政许可事后监督，应该采取多项措施。比如定期监督检查与不定期监督检查相结合、实地监督与书面监督相结合等方式进行。我国的很多行政许可事项涉及到公众的利益，例如食品安全、生命财产安全设备等。对这种事项的事后监督可以定期或者不定期检查，如果方便采取更多的监督举措则应该采取。方式可以根据实际情况而定。实地监督与书面监督相结合是行政许可事后监督的另外方式，是我国《行政许可法》规定行政主体对被许可人的监督可采用两种方式。但是书面检查有不完善的地方就是书面检查的情况是否属实。被许可人在书面材料方面有无造假，真实情况是不是如书面材料反应的一致等，所以行政许可的监督检查不能只依靠书面监督的形式，要把实地监督检查和书面监督检查结合起来，注意被许可人提供的书面材料于实际相符。实地监督也可以发现书面检查不能发现的问题。可以弥补书面监督因为客观原因无法达到的效果。因此，行政机关应该重视实地监督的作用，提高实地监督在监督检查中的地位。同时，行政机关还可以普遍监督与抽样取证相结合，督促监督与控制监督相结合等方式，以健全我国行政许可事后监督体制。

(三)要健全行政许可监督的法律责任机制

行政许可监督要加强法律责任机制方面的健全。有权有责，我国行政机关的行政许可是一项行政权力，对违反法律规定的行政机关应该追究法律责任是保证行政机关依法行政的重要保障，如果对责任不予追究也就失去了行政许可存在的意义。对于行政许可监督法律责任机制方面的缺失，要从行政许可存在问题的角度出发，对监督中发现问题的范围、种类、性质等有明确的规定，对于哪一类法律责任界限规定明确，要在相关法律法规中予以完善。对于行政机关违反《行政许可法》的有关规定的，首先允许行政机关自行改正，对于给行政许可申请人造成的损失法律应该加强细化。行政许可机关工作人员违反相关规定，对应当受理的不予受理、对应许可的不予许可，上述情形可改正予以改正，并按照情节的轻重要求其承担相应责任，或行政责任，或刑事责任等。对公民、法人或者组织的许可监督责任也应该分情形处理，对于情节较轻的给予轻罚，情节严重的给予重罚。对严重违法失职的构成犯罪的应交给司法机关。只有加强对行政许可监督各方的责任力度，我国的行政许可才能在法制的轨道上运行。

(四)重视多方监督，健全行政许可监督体系

在我国，社会舆论监督、公众监督、以及人民政协等对我国行政许可享有监督的权力，对行政机关滥用行政许可权、超出法定程序行使行政许可权的行为可以进行监督。要保证公民的批评建议权，确保公民言论自由权的行使，报刊、广播、电视、书籍、电影等大众传播媒介在行政许可监督方面也可以发挥监督的作用。对行政机关行政许可的权力监督，是坚持和完善行政许可监督与制约机制的一项重要任务，在现阶段对此应当给予更多的关注。要发挥社会舆论的监督作用。行政许可相对人除了运用法律武器还可以运用舆论监督来维护自己的合法权益。把舆论监督与其他监督方式相结合，行政许可监督机制才能实现良性发展。

四、结语

《行政许可法》对行政许可作了较为详细的规定，该法的颁布表明了我国依法行政又进入到了一个新的台阶。对规范我国政府依法行政起到了重要作用。对行政许可的监督制度却不够完善但是势在必行。对行政机关行政许可的监督要加强对行政机关权力的监督，减少权力的腐败和实现政府职能的转变，加强多方监督让权力在阳光下运行。完善我国行政许可监督检查制度，行政机关才能用好手中的行政许可权，行政许可申请人的权益才能得到保障，加强对行政许可申请人的监督才能使行政许可申请人在法律规定的许可范围内活动，我国的行政许可制度才能得到更好的落实。