关于政府地勘基金转型的若干思考

■ 钱丽苏/孟 琪

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032）

关于政府地勘基金转型的若干思考

■ 钱丽苏1/孟 琪2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.辽宁省地质矿产勘查局，沈阳 110032）

自中央和地方两级政府地勘基金实施以来，在定性与定位方面与市场经济的本质要求存有一定的差距。对此建议，将中央地勘基金转变为政府引导基金，同时赋予政府引导、财政补贴、信用担保、行业保险、战略投资、资源储备等多种政策性金融工具的职能，并建立相应的法人治理结构，从而全面构建起适应体制转轨时期需要的矿产资源勘查融资政策体系。促进政府地勘基金转型的保障措施：(1)努力培育矿产勘查市场主体；(2)加强矿业权市场体系建设；(3)修订矿产勘查项目定额标准；(4)建立个人执业资质；(5)创新矿产勘查项目成果的分配机制；(6)建立地质勘查技术监督机制。

矿产勘查；政府地勘基金；转型；保障措施

1 问题的提出

2006年《国务院关于加强地质工作的决定》出台后，矿产资源勘查领域建立了中央地勘基金，七年来，中央地勘基金在降低矿产勘查风险、衔接公益性和商业性地质工作和体现国家意志三大作用十分凸现。同时在投资方向、项目立项、成果处置和收益分配、管理方式等方面实现了诸多创新，促进了新一轮地质找矿实现重大突破。随着中央地勘基金的建立，省级地勘基金也相继建立，但在基金的定位、与中央地勘基金的衔接、收益处置等方面存在一定的差距。也正是由于无法定位政府地勘基金是传统意义上的政府财政专项，还是现代意义上的商业投资基金，导致省级政府地勘基金政出多门，有的还作为垄断经营、谋取部门利益的工具，最终导致当前矿产勘查投融资市场失灵，这与社会主义市场经济体制建立的要求相差甚远。另外，自我国私募矿业基金建立以来，也始终缺少政府部门的政策支持。可见，在当前经济体制转型时期，全力构建矿产资源勘查投融资体系已势在必行。对此，建议借鉴国内外政策性金融工具的经验和做法，对政府地勘基金（中央和地方两级）重新定位和整合，将其转型为政府引导基金，赋予多种政策金融工具职能，以全面引领企事业及社会资金共同参与我国矿产资源风险勘查（包括境外矿产勘查），充分发挥政府地勘基金在矿产资源勘查投融资中应有的作用。

2 构建矿产资源勘查投融资体系的关键

构建矿产资源勘查投融资体系的关键是赋予政府地勘基金政策性金融工具职能，包括政府引导、财政补贴、信用担保、行业保险、战略投资、资源储备等。

2.1 赋予引导基金的职能

明确赋予中央和地方地勘基金为我国矿产资源勘查领域以政府主导成立的基金，其目的在于通过引导基金吸引社会投资或私募股权基金共同参与矿产资源勘查，共同承担矿产资源勘查的前期风险。对取得的勘查成果，可比照优先股的管理与分配方式，即在分配成果收益时，持有普通股票的股东分配在先，但享受固定数额的股息。政府地勘基金一般不能上市流通，也无权干涉合作（资）企业的经营，更不具有表决权。

2.2 赋予财政补贴职能

重点针对海外风险勘查和并购的项目实施财政补贴。一是对初级矿产勘查项目补贴的申请程序由立项申报转为结题评审，即对按照规范完成并提交地质报告的海外风险勘查项目，政府地勘基金管理部门组织专家评审勘查项目地质报告的形成过程以及经济价值，并依据其成果等级给予20%—30%的一次性补贴。二是对海外风险勘查融资市场的并购活动予以贷款贴息。贴息年限应在3年以内，年贴息率在3%以上。三是对承担政府地勘基金项目劳务的地勘单位，要明确持有20%-30%干股的权利，以体现知识、技术、管理参与分配的基本要求。

2.3 赋予信用担保职能

一是以中央与省级地勘基金管理机构代行信用担保机构职责，即把原地勘基金所占用的部分资金转变为信用担保基金，并逐年将矿产资源财产性收入的一定比例补充予以注入。二是整合现有的地勘中介组织，构建多种经济成份资金加盟的地勘信用担保机构。三是要求企业所在地的各级相关政府部门参与信用申请企业的资格审查，协助审查被担保企业的纳税、资信、经营等状况，将矿业权评估、储量评估机构及人员纳入信用担保机构，或承担责任性咨询和鉴证，形成相对完整的地勘信用担保体系网络。

2.4 赋予行业保险职能

首先从支持国外矿产资源勘查项目做起。主要包括：战乱风险，即因受政治事件影响造成的损失，理赔额最高可达实际损失的90%；征用风险，即指东道国执行征用、没收、国有化等政策，单方执行对投资项目部分资产的征用、没收，致使该项目受到重大的不利影响，理赔额最高可达实际损失的90%；外汇风险，即指东道国货币不能自由兑换成外汇的风险；市场开拓险，即为了减轻开拓市场的前期商业负担。当中小企业在境外投资遇到重大亏损时，可通过保险返回其股本投资额的50%。

2.5 赋予战略投资职能

首先从支持国有地勘事业单位改革发展做起。改革开放30余年来地勘单位市场化、企业化至今进退维谷，其中一个重要原因就是缺少外向牵动。如果政府地勘基金能以战略投资功能注入国有地勘单位，不仅对国有地勘单位输入了资金，更重要的是还输入了管理和技术，有利于促进国有地勘单位的发展。

2.6 赋予资源储备职能

这主要是体现了现实与长远两方面的内涵。从现实讲，是为矿产勘查融资的退出提供了便利和快捷渠道；从长远看，则是从国家利益出发对矿产资源（特别是优势紧缺矿产）进行战略储备。具体实施对象是已探明的矿产地，但由于经济、技术、市场等诸多原因不能开采的（即“呆矿”），寻求退出途径。一般说来，应由政府地勘基金对企事业单位的投资项目进行收购。

3 转型后政府地勘基金的治理结构构建

3.1 转型目的

构建矿产资源勘查融资体系的重要创新是将政府主导型地勘基金转变为政策引导型基金，其根本出发点在于：一是避免政府直接干预微观地勘经济，将财政资金变相转为商业资金；二是充分发挥国家财政资金杠杆的放大作用，实现财政资金对社会资金的拉动作用；三是引进市场化的激励与约束机制，有力保障国家财政资金的使用效率。

3.2 政府地勘基金转型的形式

与传统政府专项资金相比，作为政府引导基金的地勘基金，其最为突出的特征是采取股权投资的形式，这不仅需要有特定的组织形式设计，更需要有明确而且独立的投资主体作代表。根据发展改革委、财政部、商务部《创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》（国办发[2008]116号）规定：“引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。”这可作为政府地勘基金管理机构设计的基本政策依据。采用事业单位的形式设立的基本理由：一是能够契合地勘基金的政策性基金内涵，即地勘基金虽然进入商业领域，但不直接从事商业性经营活动；二是能够有利于实现宏观调控目标，而投资主体可以更好地践行不与市场争利的基本要求；三是能够满足地勘基金来源比较稳定的基本需求，即地勘基金的来源为矿产资源的相关税、费，每年通过财政预算持续地加以注入。

3.3 治理结构

《创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》中对引导基金的治理结构的相关规定，可作为建立地勘基金治理结构的依据。为了更好地实现政府地勘基金的转型目标，基金管理部门应建立“决策”、“经营”、“托管”三分离的治理结构。①关于决策。设立地勘基金理事会作为地勘基金决策的机构。理事会成员由基金管理机构的主要负责人（内部董事）和具有浓重专业背景、管理背景的业内资深人士（外部董事）组成，主要负责地勘基金重大决策。此外，在董事会外围设立准职业化的评审委员，对重大投资项目进行评审。对外部董事和评审委员的工作提出刚性要求，对其投票和意见终身负责。②关于经营。地勘基金管理机构是地勘基金的经营主体。此外，可以通过契约的方式，委托中介机构代行部分经营职责，主要包括：负责对相关企事业单位进行调查，对申请的相关项目进行筛选；负责地勘基金投资后的股权管理；负责地勘基金股权退出的方案设计等等。③关于监管。地勘基金的监督管理分为政府和市场两个层面。政府管理部门定期委托中介机构对地勘基金进行监督，检查地勘基金是否按照相关的法规及要求进行运作，是否达到作为政策引导基金所要求的绩效目标。公开选定一家商业银行作为地勘基金的托管银行，使地勘基金管理机构与地勘基金托管银行之间形成相互监督。

4 促进政府地勘基金转型的保障措施

4.1 努力培育矿产勘查市场主体

要借鉴建设行业项目管理的成功经验，努力培育矿产勘查项目管理的第三极——项目管理及咨询。即由传统的“项目投资——项目作业”二元制结构转变为“项目投资——项目管理——项目作业”三元结构发展，形成“权力到位、责任到位、利益到位”的投资方、咨询方和作业方三足鼎立的制衡局面。这里关键是培育投资主体、作业主体、中介主体。

4.2 加强矿业权市场体系建设

积极构建矿业权市场建设的新体制和新机制，用法规、规范来管理和规范矿业权，明确相关主体的权、责关系。进一步加强对矿业权市场的宏观调控力度，科学调整矿业权设置方案，有效提升行政审批和市场配置两种方式的效率，确保矿业权市场健康有序发展。充分发挥技术对资本的牵动作用，进一步维护好矿业权市场环境，制定全国性的矿产勘查活动赔偿标准，有效制约高收费、重收费、乱收费，切实减轻投资单位和作业单位的不合理负担。

4.3 修订矿产勘查项目定额标准

确立矿产勘查项目前期策划阶段的劳动定额标准，规范矿产勘查项目深化设计的定额标准，对作业单位承担的项目实施全成本核算，建立全国统一的矿产勘查劳动定额。政府部门要增加矿产勘查行业的劳动执法检查，既要保证野外一线人员的补贴标准，也要限制野外一线人员的劳动负荷。

4.4 建立个人执业资质

建立注册地质师的基准条件，加强注册地质师的岗位培训，对注册地质师实施分类管理，明确注册地质师在矿产资源勘查融资中的社会职责，建立单位和个人共同履行鉴证与担保职责的管理制度。

4.5 创新矿产勘查项目成果分配机制

明确政府部门项目投资分配原则，打破当前政府部门自收、自投的垄断式经营体系，实行“收支两条线”。建立基础型项目成果与开发型项目成果利益共享机制，鼓励商业地勘企业在国家规划的平台上积极向“上游”产业链条延伸，即参与基础性地质工作的投资与作业。

4.6 建立地质勘查技术监督机制

建立专业化的质量监督机构，培育中介类的技术质量监督体系，充分发挥行业协会组织在质量管理中的作用。

[1]中国国土资源经济研究院课题组.我国地质勘查行业发展及地质勘查行业管理研究[R].北京：中国国土资源经济研究院,2007.

[2]中国国土资源经济研究院课题组.中央地勘基金参与国外矿产资源开发政策研究[R].北京：中国国土资源经济研究院,2009.

[3]中国矿业融资培训与研究项目.中国矿业融资培训与研究系列丛书[M].北京：中国大地出版社,2004.

[4]江薇薇.我国政府引导基金发展模式研究[J].西部论坛,2012(1)：29-36.

[5]马楠,王峙焯,金秀琴.政府引导基金运行模式述评[J].经营管理者,2013(8)：70.

[6]孟琪,栗欣.矿产资源勘查融投资方式的选择[J].中国矿业,2011(7)：18-20.

[7]孟琪.初论注册地质工程师制度之构建[J].中国地质矿产经济,2002(1)：18-22.

[8]孟琪.对制定中央地勘基金管理办法的思考[N].地质勘查导报,2006-02-25(03).

[9]发展改革委,财政部,商务部.创业投资引导基金规范设立与运作指导意见(国办发[2008]116号)[Z].北京：发展改革委,财政部,商务部,2008.

[10]于凤坤.探讨科学合理的政府引导基金发展之路[J].中国科技投资,2010(1)：58-60.

Thoughts on Government Geological Exploration Fund Transformation

QIAN Lisu1, MENG Qi2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Liaoning Bureau of Geology and Mineral Resources Exploration, Shenyang 110032, China)

Since the implementation of geological prospecting fund of central and local governments, there is a certain gap between positioning and qualitative and the essential demand of market economy. On account of this, this paper is suggested that the central geological exploration fund should be translated into government guide fund, while also giving the function of a variety of policy fnancial instruments such as government guidance, fnancial subsidies, credit guarantee, industrial insurance, strategic investment, and resource reserves. Moreover, the corresponding corporate governance structure should be established so that mineral resources exploration fnancing policy system that is to meet the need of system transition will be comprehensively built. Finally, supporting measures for promoting government geological prospecting fund transformation are offered, these include: cultivating the main market players of mineral exploration; strengthening the construction of mining right market system; revising the criterion on the quota of mineral exploration project; building individual professional qualifcations and geological exploration technology supervision mechanism; as well as innovating the mechanism of the distribution of the mineral exploration projects results.

mineral exploration; the geological exploration fund; transformation; safeguard measures

F407.1

C

1672-6995（2014）05-0035-03

2013-11-25；

2014-02-27

钱丽苏（1963-），女，江苏省江阴市人，中国国土资源经济研究院研究员，管理学学士，中国地质矿产经济学会办公室主任，长期从事地矿经济及相关产业政策研究。