试论行政复议适用听证原则

滕延民

（大庆市政府法制办，黑龙江 大庆 163002）

听证制度源于英国普通法中的自然公正原则，是现代行政“正当法律程序论”的核心基础，是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。一般认为，行政复议听证是指行政机关在办理行政复议案件过程中，为查明案件事实，组织并听取当事人以及其他听证参加人就案件所涉及的具体行政行为的事实、证据、依据、程序进行陈述、举证、质证、辩论的活动。但不管是法律规范，还是目前的行政法学理论，对于行政复议案件审理过程中需要听证的情形条件要求要么是过于抽象，要么是脱离了行政复议自身的优势和特点，因此，有必要作更深入的研究和探讨。

一、行政复议听证功能辨析

行政听证的目的是为了查明事实真相，保证行政自由裁量权公正地行使，为公正裁决提供程序保障，体现行政相对人的主体性和参与的平等性，提高行政执法活动的透明度。我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”因此，我们可以认为，这一规定是行政复议所遵循的及时、便民原则的最直接体现，即在行政复议案件审理过程中，以书面审查为原则，依职权开展调查为特例；而后《行政复议法实施条例》第33条规定：“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，则进一步将听证固化为行政复议机构依职权开展调查的重要形式。从立法的演绎以及立法的精神来看，我们可以对行政复议听证的功能作出以下两个基本判断：首先，行政复议听证是进行多方调查的方式。一起简单的争议或许可以通过一纸诉状、一次答辩并结合提交的证据就可以判断出是非，但大多数情况下还需要反复质证才能得出事实的真相，因此，将各方当事人集中到一起无疑是开展多方调查的最佳方式。其次，行政复议听证是法律适用的论证方式。法律规范有位阶差异，有个人理解的差异，尽可能的兼顾各方利益主体的意见当然是最好的选择。

尽管我们可以对行政复议听证的功能作出准确的定位，但长期以来我们依然存在着两个重大的误区，就是行政复议听证的准司法化、与其他形式听证的模糊化，从而否定了行政复议听证的特殊性。主要区分行政复议与以下四个方面听证的差异：

（一）与司法听证的差异。两者在于质证式和补充式的区别。按照我国法律规定，法院审理的案件都必须履行开庭程序，没有在庭审中出示并经质证的证据不得采信。而行政复议可以采取听证方式审理，也可以不经听证直接审理；在听证中可以出示相关证据，也可以放弃出示，只要在已提交的材料中包括该证据就不影响证据效力。

（二）与立法性听证的差异。两者在于群体利益和个体利益、预见性和滞后性的区别。这里的立法性听证泛指对抽象行为的听证，包括立法听证、规范性文件制定听证、物价听证等等，属征求意见性，其目的是扩大民主参与、提高立法质量，并在未来决策中平衡不同群体的利益。而行政复议听证仅仅是个体利益在遭受政府可能的非法侵害后的调查和观点阐述的平台。

（三）与其他具体行政行为听证的差异。两者在于程序性和实体性的差异。按照民主法制建设需要，政府在作出重大行政决策之前，要广泛征求意见和建议，对拟定的决策方案加以修正、完善，预先发现、解决存在的问题，尽可能广泛反映民意，避免决策可能带来的消极作用和负面影响。同时我国法律还规定，行政机关在作出重大行政处罚、重大行政许可之前，应当依申请或依职权组织听证，征询利害关系人的意见。而行政复议听证不是必经的法定程序，其目的是查清事实、了解利益各方观点。

（四）与信访听证的差异。两者在于效力上的差异。由涉访部门对重信重访、疑难杂案等信访案件组织召开的听证会，目的是通过民主论证的方式确定上访者是否有理，虽有利于查清事实，但由于举证、质证程序不严格，一般不适宜作为证据使用。而行政复议听证结果可作为直接的定案依据。

二、行政复议的作用

形式是为目的服务的，讨论行政复议案件审理过程中在什么情形下需要组织听证，除了考虑听证自身所具有的功能外，还有必要考虑行政复议的作用。随着行政行为审查机制从传统司法权一元结构逐渐演化为行政审查与司法审查并立的二元结构，各国纷纷建立了行政审查制度，如英国的行政裁判所制度、美国行政法官制度、德国的行政异议制度、日本的行政不服审查制度、韩国和我国台湾地区的诉愿制度。它们发挥行政的特质、回避司法审查的不足，具体体现为行政特长原则和程序简约原则；同时吸纳司法的优势、扬弃纯行政的缺陷，具体体现为审查独立原则和地位中立原则。我国《行政复议法》第一条就明确了立法宗旨是“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。相对于司法救济方式，行政复议有着其所特有的作用。

（一）依法行政框架下的效率优先。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，既是审理行政复议案件时衡量原行政行为的标准，也是对行政复议机关自身的基本要求，并突出表现在两个方面：一是与司法审判相比审理期限的压缩。行政诉讼案件的审理期限一般为三个月，经省高级法院批准后可无限期延长；行政复议案件的审理期限一般为两个月，复杂案件最多可延长一个月。二是行政复议决定是相对性终局裁决。就是在作出的行政复议决定不利于被申请人一方时，被申请人无权提起行政诉讼，也没有其他的救济渠道。

（二）司法裁决之外的选择性补充。司法审判是法学界所公认的最后的救济渠道，而在这一渠道之前又增设了行政复议渠道可供选择，无疑是对行政管理相对人权益的更多一层保护。在行政争议发生后，除涉及自然资源、税收、审计、专利、工伤保险争议以及价格违法处罚争议案件以外，行政管理相对人可以选择通过行政诉讼的方式行使救济权，也可以选择通过行政复议的方式行使救济权。行政管理相对人对于行政复议的结果不服，依然有权继续寻求司法救济。

（三）政府与民众之间对立可能性的缓冲。理论上来说，司法审判只关心公平和正义，促进社会的和谐、稳定仅仅是法官的道德义务。但作为政府的重要职责，行政复议机关必须促进社会的和谐、稳定。行政争议不可避免，也不可回避，必须通过一定的途径来解决，并尽可能的避免或者减少因此可能造成政府与民众之间的对立情绪。当前来说，行政争议的表达方式主要有四种：一是行政复议，二是行政诉讼，三是借助于信访、媒体甚至与境外势力，四是采取示威、静坐、冲击国家机关、自残、扰乱社会治安等暴力或准暴力行为。这四种途径对政府的公信力、对经济社会的破坏性是渐进式的，我们必须尽可能的将争议化解在前一个层次上，而坚决杜绝最后一种方式的发生。行政复议让申请人与被申请人平等地坐在一起论证是非，有利于行政机关与行政管理相对人之间的谅解；让上级机关而非其他的国家机关审理争议事件，更有利于维护政府的正面形象。

三、行政复议适用听证的三个原则

行政复议听证可以依当事人申请启动，也可以由行政复议机构依职权启动。按照《行政复议法实施条例》的原则性规定，各地方纷纷将适用听证的情形予以细化，如黑龙江省将需要听证的情形设定为两条计8项，江苏省设定为6项，河北省设定为5项，其基本的核心都是“重大、疑难、复杂的行政复议案件”。如果单纯的从法律关系上来解读“重大、疑难、复杂”已经是比较抽象了，而实践中我们还必须考虑人际关系、社会关系等更多的因素，因此有必要结合听证的功能和行政复议的作用，将“重大、疑难、复杂”简化成更便于操作的三种情形，即适用听证三原则。

（一）有利于办案人员了解案情。我们不将“查清事实”作为适用听证的理由，是因为在审理环节上“查清事实”容易引发歧义。“查清事实”可以是被申请人作出原行政行为时应查清而未查清的事实，但这决不是行政复议机关的职责；行政复议审查的仅仅是对原有证据真实性的复核、充分性的认定，以及法律依据的适用，不需要查明全部事实。基于证据来源的多元化、证据之间的适用矛盾，一些行政复议案件在办案人员书面审查情况下可能无法真实、全面了解案情，就适宜组织听证。

（二）有利于促使有关各方调解、和解。按照《行政复议法实施条例》立法精神，在不违反法律规定前提下，鼓励申请人、被申请人及第三人之间达成和解或在行政复议机构主持下达成调解协议。一般来说，只有在利益各方都了解法律事实和法律依据的前提下，才有可能有妥协；有妥协的可能，就有必要履行行政复议听证程序。实践中，行政复议听证会召开后，多数会产生以下四种结果：第一种是被申请人认识到错误所在，从而主动改变原行政行为，继而申请人撤回行政复议申请。目前这种方式已经是行政复议最主要的结案方式。第二种是申请人认识到自己的错误所在，再坚持下去不仅胜诉无望，而且可能恶化与作为行政管理一方的被申请人，因此，主动撤回行政复议申请。第三种是申请人与第三人之间达成和解，申请人因此主动撤回行政复议申请。第四种是在行政复议机构的主持下利益各方达成调解协议。

（三）有利于缓解矛盾。“我不同意你说的话，但我誓死捍卫你说话的权利！”伏尔泰的这句名言我们可以理解为言论权，也可以理解为参与权，但这就是法治社会的重要内涵，法律救济就是行使这项权利的保障。特别对于一些群体性的行政争议，通过行政复议听证的方式让利益各方平等地坐在一起，一方面，是改变了各方不平等的关系，减少了申请人对于被申请人职权行为的本能抵触可能；在被申请人的行政首长出席行政复议听证会情况下，更能够体现出行政机关对申请人权利主体地位的尊重及对其诉求的关注，有利于加深申请人对于行政决定的理解与支持，为纠纷的化解创造条件。另一方面，也为各方提供了一个充分表达意愿的平台，认真倾听申请人的表达才可能对他们的行为有理解；认真倾听被申请人的表达才可能降低对行政机关的不信任。只有各方的理解才可能有彼此的谅解，即使不能实现和解或达成调解协议，至少也会起到一定的缓解矛盾的作用。

美国的霍德森法官(LordHodson)在“里奇诉鲍尔温”(RidgeVEaldWin)一案中认为，自然公正有三点无可争辩的特征：第一，有权向不偏听偏信的裁判所陈述案情；第二，有权知道被控的事实和理由；第三，有权对控告进行申辩。如果适用行政复议听证能够真实地反映出客观事实，能够展示出行政复议机关不偏不倚的态度，才有可能作出公平、公正的裁决；出于对公平、公正裁决的信任预期，各方利益主体才有可能达成谅解，这才是行政复议适用听证的终极原则。