城镇化与新农村建设良性互动的理论思考

杨朝云

（黑龙江八一农垦大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163000）

中国的城镇化和新农村建设是在统筹城乡发展和加快新型工业化和城市化建设进程的背景下展开的。在这种背景下，如果处理不好城镇化和新农村建设二者之间的关系，不仅会迟滞我国城镇化的进程，新农村建设也势必无法扎实推进。对城镇化和新农村建设互动关系的研究，有利于正确认识城镇化和建设新农村的客观发展规律以及二者之间互相依存、互为补充的辩证关系，有利于推进城镇化和新农村建设互动互促发展，实现我国现代化的“双轮驱动”。建立城镇化和新农村建设良性互动的理论模型，以及政府、企业和农民之间的良性互动机制，将为城乡统筹发展，实现城乡一体化，破解“三农”问题，推动经济增长、社会进步与生态平衡的全面协调可持续发展铺平道路,促进全面小康社会早日实现。

一、加强对城镇化与新农村建设相互关系的认识

我国社会主义新农村建设的总体目标是要按照科学发展观的要求，把工业和农业、城市和农村、市民和农民作为有机的统一整体来统筹协调，发挥城市对农村的带动、辐射作用和农村发展对城市化的促进作用，实现城乡统筹协调发展，缩小城乡差别，向更高水平的小康生活迈进。只有正确认识二者之间的相互关系，才能为推动城镇化和新农村建设找准着力点。

（一）互相关联

1.二者任务一致，目标趋同。人类社会发展实践证明，城镇化是全面建设小康社会，实现现代化的必由之路，城镇化与新农村建设一起是推动现代化进程中相辅相成的两大支点。新农村建设在本质上，是中国城镇化战略进程中的一个重要补充和组成部分。城镇化重要任务是实现城镇化与工业化进程的同步协调发展，增强城市承载能力，吸纳和转移农业人口，增加农民收入，促进城乡经济社会的全面融合，实现城乡一体化。新农村建设的重点是要改变“农业弱、农村穷、农民苦”的现状，通过新农村建设来调整农村社会经济结构和发展模式，促进农村生产力发展和经济繁荣，以实现农村现代化。城镇化与新农村建设虽然发展中各有侧重，但目标任务一致。

2.二者关系紧密，成败相关。城市化是新农村建设的依靠力量，新农村建设也是城市化的有效途径；城镇化应当是推动农村发展的城镇化,新农村也应当是城市化进程中的新农村，二者关系越来越紧密。城镇化一方面是促进和吸纳农业人口进城就业安居，另一方面是要推动农村基础建设和农民生产生活方式向城市化转变。城乡之间的“血缘关系”决定了没有工业化和城市化的发展，新农村建设将失去经济基础和保障，没有新农村建设，城镇化也不可能健康有序推进。

（二）互相促进

城镇化的核心是人口的城镇化，通过农村富裕人口转移到城镇，减少农业人口所占比重，促进农业生产的集约化、现代化，达到共同富裕的目的。城镇化程度越高的地方，经济越发达，城市功能也越完备，对农村的辐射带动作用也就越强。新农村建设的核心目标是要加快农业生产发展，促进农业增产、农民增收、农村繁荣。城镇化必然带动农村产业结构调整，吸纳和转移更多农村人口，推动农业现代化发展，富裕农村。新农村建设离不开城镇化，城镇化建设离不开新农村的发展，二者的同步协调发展，对于调整和优化经济结构，促进城乡经济社会协调发展，全面实现建设小康社会的奋斗目标，必将产生重大推动作用。只有利用好二者之间互促发展的关系，趋利避害，才能促进城乡现代化共同目标的实现，以往的实践探索经验也表明，越是把二者发展结合得好的地方，城乡经济社会的现代化水平也越高。

（三）互相制约

随着城镇化进程步伐加快，大量的农民涌入城市，固定农民实际上变成了业余农民，留下“386199部队”(38指妇女，61指小孩，99代指老人)在家里做农田，这部分农民文化水平低、劳动能力弱、自我发展意识差，形成新农村建设“生产发展难、观念更新难、技术推广难、群众组织难”的问题。长远来看，这一问题难以根本消除，比如，农民工子女随着农民的认识水平提高，国家对教育的投入增大，基本上大都能受到良好教育，一部分会考上大学，走出农村到城市就业；不能考上大学的，因其受教育的程度，远远超过老“农民工”一代，也不会减小“外流”趋势；已经营在外的农民工，虽然有了一定经济积累，也在农村建了条件更好的房子，但相当长一段时间不会固定在家居住，农村的产业可持续发展仍将受到制约。而如果城镇化发展滞后，农村大量人口仍留在农村，找不到出路，又会增加新农村建设的成本，同时，城镇化的优势也不能转化为新农村建设的动力，则又会延缓新农村建设进程。

二、加快产业结构调整升级

没有产业支撑的城镇化和新农村建设将是沙上建楼，加快产业拓展是城乡经济结构、社会结构、生产结构调整的需要。当前中国经济最核心的问题，就是产业的更新问题，只有符合经济向创新型产业转化的举措，才能为未来的城镇化和新农村建设输送源源不断的动力，原有的技术含量相对较低、高能耗、高污染的产业必将被绿色、信息化和创新型产业所替代。要加快产业结构调整升级，创造更多的就业机会，这样的城镇化才是可持续的。同样，在新农村建设中，必须按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，继续推进农业结构战略性调整，发展现代农业，提高农业综合效益和竞争力，加快转变发展方式，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营形式推进农业，使农村丰富独特的资源得到有效开发利用，促进农民持续增收和农村集体经济的壮大。产业结构的调整升级，要在培育一个或几个主导产业上下功夫，围绕地方经济社会发展的主要目标，明晰产业发展思路，从现有基础和特色资源出发，做好主导产业发展规划，着力培育具有特色优势、可持续发展的产业。例如，大同区位于我省西部旱区，土壤沙化，盐碱化严重，发展传统农业受限、农民增收缓慢，大同区按照“设施农业、绿色农业、观光农业”的定位，突出抓基地、抓品牌、抓市场，推动棚室生产规模化、标准化、特色化发展，在贫瘠的土地上走出了一条绿色、生态的现代农业发展之路。截至2010年底，全区共建棚室1.8万栋，其中暖棚1574栋、冷棚1.64万栋；棚室果蔬产量6.3万吨，增加值2.6亿元，用不足5%的土地，创造了25%的农业增加值和1/4的农民人均纯收入，成为黑龙江省西部最大的棚室果蔬生产基地，建成了辐射我国东北区域的“菜园子”，打造了集旅游、观光、休闲、采摘于一体的精品旅游目的地，成为果蔬加工原料供应基地。棚室产业经济的快速发展推动了城镇基础设施建设。区、乡（镇）两级政府每年投入专项资金2000多万元，用于基础设施建设，累计投资1700多万元，建设较大型储窖12个，果蔬贮储能力达500万公斤。累计投资1亿元，建设休闲亭、景观桥、绿化带、民俗园、度假村等旅游功能设施，通过在盐碱地上大力发展棚室经济实现农业产业化经营，使“农民不离乡、农田变车间”，改变了传统生产、生活习惯，实现了土地产出效益成番论倍增长。大同区用现代发展理念引领农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营形式推进农业，用培养新型农民发展农业，走上了机械化、水利化、科技化、商品化、产业化、城镇化的现代化社会主义新农村建设道路。

三、加强统筹规划

城镇化和新农村建设涉及政治、经济、社会、文化和生态建设等方方面面的内容。加强统筹规划，是防止内外两层皮，促进二者紧密结合，实现科学发展，合理布局，整体推进的制度保障。统筹规划过程中，要充分考虑对大中城市的依托和对农村的带动，要引入城市规划理念，促进形成城乡一体化新格局，参照城市社区有关标准，因地制宜规划和建设小城镇（或农村新社区）。

（一）做好政策统筹

要在土地征用、基础设施建设、社会保障、农民工等方面进一步完善政策措施。比如，为了使征用土地的利益分配更加公平，党的十七届三中全会提出“要大幅度提高政府土地出让受益、耕地占用税新增收入用于农业的比例”。此前，2008年中央一号文件中也提出，“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于‘三农’，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。”对于这些原则性要求，需要有关部门在政策上进一步细化和实化具体措施。此外应该对发展趋势早做调查研究，借鉴国内外经验，早谋对策。

（二）做好制度统筹

要把重点放在破除城乡二元体制上，使城市和农村二者发展优势得到互补，避免由于两者相互分割和自成一体，造成城乡关系严重对立和城乡矛盾日益激化。首当其冲的应该是户籍制度改革，城市化的关键是大量农业人口的转移和接纳问题。在以往的城市化进程中,片面强调城市规模的扩大和城市面貌的美化，致使城市化和新农村建设互动性不强。要统筹推进城镇化和新农村建设,就要让进城农民留得下、待得住、活得起,要享有平等的就业、教育、医疗、养老等待遇，这些都需要有完善制度作为保障。

（三）做好基本建设统筹

加强村庄基础设施建设统筹规划，全面实施新农村路面硬化、安全饮水、垃圾处理、污水处理、户厕改造等“五项基础设施”，要推动城乡交通、通讯、卫生、教育、市场等公共服务设施和资源配置的全覆盖，实现城乡物流、人流和信息流的便捷流动。要推动农村小城镇建设，统筹规划小城镇建设与新农村建设的布局。要加强城乡市场建设，城镇化向农村延伸，农村建设城镇化，把农村产业发展与市场真正联系起来。

（四）做好城乡建设用地统筹

在我国城镇化过程中土地资源过度消耗的现象非常严重。城市过度追求形象建设，超占、浪费了大量土地资源。城乡工业用地占比过高，远超国际正常水平，利用效率低下，工业用地投入产出效率也较差，单位土地承载的经济总量极低。农村土地大量被闲置和粗放利用。截至2012年8月，全国现有城乡建设用地达3.6亿亩，全国共有闲置土地1.27万宗、95万亩，而用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置二年以上的占57.3%。统筹城乡用地，要优化用地布局，加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。要建立与人口城市化进程相匹配的城乡用地协调互动机制，防止城市建设用地无序蔓延，系统整治低效用地，提高建设用地利用水平。逐步释放农村闲置建设用地空间，有效缓解建设用地不足，促进城乡用地结构不断优化。

四、提高农民素质

城镇化和新农村建设有着同一主体——农民，农民素质的高低对于城镇化和新农村建设影响巨大。要提高农民素质，除了加强基础教育和技能培训外，还要适应身份转换，转变生活习惯，增强谋生手段，努力使农民素质在转变过程中改变，在改变过程中逐步提高。

（一）大力发展农村经济和各项社会事业

拓宽就业渠道，持续增加农民收入，为农民素质的提高奠定经济物质基础；强化农村基础设施建设，改革社会保障制度，努力促进城乡公共服务均等化，着力解决农民生活的后顾之忧。

（二）大力发展农村基础教育

增加农村基础教育投入，改善教学设施，加强农村教师队伍建设，提高农村教师待遇，鼓励社会力量办学，提高农村基础教育质量。使更多的农村青少年能够接受良好的义务教育，为培养新一代农民和促进农业人口城市化打下坚实的文化基础。

（三）加强科技和职业培训

以市场需求为导向，以普及现代农业科技知识和提高失地农民进城转岗就业能力为目标，提高农民的科技素质，以适应农村商品经济和专业化生产的发展，加强职业技能培训，解决当前农民文化水平低、学习新技术困难的问题，满足农民的多层次需要。

（四）重视城市流动人口的教育

将进城流动人口真正纳入国民教育体系，确保适学人口能够平等享有受教育的机会，最大限度地提高农业人口接受教育的覆盖率。

（五）提高农民的思想文化素质

加强农村文化建设，开展精神文明创建活动，提升广大农民的思想文化素质和农村社会文明程度。增强农民的诚信意识、环保意识、公德意识、仁爱意识，引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习，形成文明向上的社会风尚。繁荣农村文化事业，使农民的精神境界在健康有益的文化活动中得到不断提升。

（六）实行城乡之间双向开放

通过资金、技术、资源、人才、信息等要素在城乡之间的交流，促进农村生产环境、生活环境和工作环境的持续改善，促进农民的传统思想和价值观念向现代观念转变。

五、解决好农民工问题

据抽样调查结果推算，1994年我国农民工有6000万人；2000年8840万人；2005年1.4亿人；2010年2.4亿人；2011年2.5亿人（见表1），比上年增加1055万人，增长4.4%。其中，外出农民工15，863万人，增加528万人，增长3.4%，住户中外出农民工12，584万人，比上年增加320万人，增长2.6%；举家外出农民工3279万人，增加208万人，增长6.8%。本地农民工9415万人，增加527万人，增长5.9%。其中外出打工的1.6亿人中约20%已经举家在城镇长期定居，逐渐融入了城镇生活，已成为城镇的新型居民，但还没有打工地的城镇户籍。

2004年“中央一号文件”明确认定，“进城就业的农民工，已经成为产业工人的重要组成部分”。目前，我国进城农民工已分别占第二产业从业人员的57.6%和第三产业从业人员的52.3%，在数量上已经超过了传统意义的城镇产业工人。

我国共有农村劳动力5.3亿，按现在的生产力水平，农业生产需要常年保有1.8亿的农村劳动力。虽然已有2.25亿人转移到非农产业，但这些农民工的就业状态还很不稳定，而且农村仍有1.25亿的富余劳动力亟待消化吸收。

表1 2008-2011中国农民工数量统计 单位：万人

公平对待农民工，当前需要尽快解决的实际问题，总体上说，要在社会保障方面逐步缩小或消除差别；提高农民工工资收入，完善解决拖欠农民工工资的长效机制；通过劳动合同和工会组织等多种形式维护农民权益；加大政府和企业对农民工的职业培训力度，增强农民就业和创业基本技能；建立和完善农民工安全生产保障和保险制度，改善农民工劳动环境以及物质、精神生活条件，加强农民工职业病防治；解决好农民工子女入学和农村留守儿童教育问题；解决好第二代农民工的就业和市民化问题等，不能一一详述备尽。