山东省淘汰落后产能面临的机遇、问题和对策研究

王兆春 焦宪亮 戚波

摘要：淘汰落后产能作为调整优化产业结构的重要手段，对促进产业转型升级、提高生产力水平、保持国民经济持续健康发展具有重大意义。本文在全面总结山东淘汰落后产能取得初步成效的基础上，分析了做好淘汰落后产能工作面临的新任务和新考验，提出了进一步加大工作创新力度、推进落后产能淘汰的对策建议。

关键词：落后产能；结构调整；工作创新

中图分类号：TE08 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.002

淘汰落后产能是推进产业结构调整、化解产能严重过剩矛盾、治理大气污染最直接有效的措施。几年来，山东省在推进淘汰落后产能上进行大胆探索，取得阶段性成效，但面临的任务仍很严峻，需要不断探索创新。

1 山东淘汰落后产能进入新时期

1.1 连续超额完成了国家下达的任务

2010年，国务院下发《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]7号）。文件指出，当前我国一些行业落后产能比重大的问题仍然比较严重，已经成为提高工业整体水平、落实应对气候变化举措、完成节能减排任务、实现经济社会可持续发展的严重制约。必须充分发挥市场的作用，采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段，进一步建立健全淘汰落后产能的长效机制，确保按期实现淘汰落后产能的各项目标。7号文件对重点行业落后产能标准和淘汰时限进行了明确规定。省委省政府对此高度重视。省政府出台了《山东省人民政府关于贯彻国发〔2010〕7号文件进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（鲁政发〔2010〕46号）。省政府成立了以分管省长为组长的山东省淘汰落后产能工作领导小组，办公室设在省经信委。后又成立省节能减排和淘汰落后工作指挥部，负责组织全省的工作。省各有关部门积极配合，协同努力，真抓实干。各地政府结合当地转型发展的实际，以空前的气势和力度，展开了多方面的工作，开启了新一轮淘汰落后产能的新篇章。四年来，山东年年超额完成国家下达的淘汰任务，为推进全省调整经济结构、转变发展方式做出了贡献。

自2010年以来，国家累计下达山东省淘汰落后产能目标任务共涉及460户企业，实际有1586户企业淘汰落后产能，数量是国家任务的3倍多。累计完成淘汰炼铁产能1292万吨，是国家计划的118%；炼钢产能514万吨，是国家任务的160%；焦炭产能648.9万吨，是国家任务的156%；铁合金产能97.3万吨，是国家任务的135%；电解铝8.4万吨，是国家任务的117%；电石产能5.4万吨，是国家任务的245%；水泥产能8522.5万吨，是国家任务的156%；造纸产能280.9万吨，是国家任务的196%，平板玻璃产能753万重量箱，是国家任务的579%，酒精53.6万吨，是国家任务的188%，制革229.8万标张，是国家任务的124%；印染19.7亿米，是国家任务的131%；铅蓄电池538.9万千伏安时，是国家任务的128%等。

1.2 冶金、建材等重点行业落后产能整体淘汰

国发7号文件对14个行业（后扩大到21 个行业）明确提出淘汰期限。截止2012年底，山东属于国家标准内的落后产能已淘汰完毕。2013年，主动提高了淘汰落后产能的标准。水泥行业，主动淘汰了最后直径大于3米的66条立窑水泥生产线，产能681万吨，终结了山东省水泥生产机立窑时代。焦化行业，淘汰了6座268孔碳化室高度4.3米的焦炉。钢铁行业也淘汰了高于国家标准的部分产能。通过淘汰改造，山东五大纸浆企业产能集中度达到80%。三大酒精企业集中度达到75%，六大味精企业集中度达到85%，三大柠檬酸企业集中度达到75%等。

1.3 依靠淘汰落后推进转型升级成为全省的共识

改变就完成任务而完成任务的做法，以完成国家任务为引领，以推进各地淘汰落后产能为重点，以完善政策措施为保障，调动各个方面的积极性，发挥好淘汰落后产能在全省经济转型中的重要作用。全省各地借题发挥、借势而进，主动把淘汰落后产能作为优化产业结构、走新型工业化道路的重要战略措施，把企业淘汰落后同技术改造、兼并重组、关闭小企业，关停污染企业结合起来，上优汰劣，不断提高企业新产品开发能力和市场竞争力，使企业在淘汰落后产能中得到转型发展。淄博、枣庄、潍坊、济宁、泰安、德州、聊城、临沂、菏泽等地，在推进“双轮驱动”战略中，更加注重低端低效高排放落后产能的退出，腾出资源、土地、环境、市场、人力空间，发展先进产能，倒逼产业转型升级。枣庄市2010年如期完成国家下达10个行业65家企业淘汰落后任务外，还主动对79户企业落后产能进行淘汰，每年可减少排放二氧化硫2000吨、氮氧化物600吨，粉尘12000吨。济宁市在2011年完成国家下达任务的同时，主动淘汰电力、印染、水泥等行业94家企业的落后产能。每年召开一次淘汰落后现场会，组织各县市领导观摩炼焦炉拆除、水泥立窑爆破、纺织砸锭等，彰显工作的决心和信心。烟台白洋河酿酒有限公司在拆除2万吨酒精（白酒）生产线后，重点转向葡萄酒的开发和生产。威海荣成映波水泥有限公司充分依托当地海洋资源，先后投资2400万元，建设了占地64.39亩的海水育苗基地和占地400亩海域的海水养殖场；泰钢集团淘汰2座高炉后，新上不锈钢、冷轧深加工等一批项目，努力拉长延伸产业链，取得了较好效果。

2 淘汰落后产能面临新任务、新考验

淘汰落后产能是转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，推进节能减排的有效手段。进入2013年以来，淘汰落后产能工作又被赋予了新的使命和内容。国务院、省政府相继下发文件，将淘汰落后产能作为化解产能严重过剩矛盾、治理大气污染等经济社会问题的重要措施。淘汰落后产能已经超出了经济的范畴，成为治理社会问题的措施。继续深入做好淘汰落后产能工作面临新任务和新考验。

2.1 落后产能标准的界定问题

国发〔2010〕7号文件对重点行业落后产能标准进行了明确规定，提高了工作的操作性，有利于目标的完成。这个界定是科学的，实践证明是正确的。但是，工业领域很大，设备和工艺多，不可能一个文件就能全部列得清楚。而且同是一个规格的设备，用途不同，得出的结论也不同。如30吨的电炉，用在普钢冶炼上规模偏小，而用在小批量特种钢冶炼上就比较合适。化解产能严重过剩矛盾和大气污染防治工作，国家只是从重点行业淘汰总量上给各省下达了任务，国家层面没有指定淘汰的标准和依据。如国务院与山东省政府签订的《大气污染防治目标责任书》中规定，到2015年底，钢铁产能压缩1000万吨以上，控制在5000万吨以内。到2017年底，焦炭产能控制在4000万吨以内。完成国家下达的任务，简单在以公称容积为主要淘汰依据的标准已不适应新的要求，也不符合现有企业的生产经营情况，在没有明确标准可参考的情况下，淘汰落后产能的标准界限变得模糊，淘汰谁、关闭谁，不好确定。这就需要结合产能结构和优劣，从发展的需要出发，制定出以能耗、环保、安全等为主要依据的淘汰落后产能新标准。

2.2 资本趋利性强化增加了淘汰落后产能的难度

淘汰落后产能本质上是当期利益与长远利益的博弈，是少数人利益和公众利益的博弈，是资本与政策的维利较量。前期淘汰落后产能走得下来，一是国家有标准和要求，二是市场不景气，恶性竞争，三是企业亏损，难以为继。现在企业主要产能技术水平均高于国家淘汰标准，而前期淘汰落后产能给部分行业腾出了市场空间，产品价格回升，企业取得了意想不到的效益。在这种情况下，投资者、企业乃至当地政府，不愿淘汰、不想淘汰、不能淘汰的维利意识强化。有的企业和地方不愿意提报淘汰落后产能计划，有的地方做出了淘汰承诺，并与省政府签订了淘汰压缩产能责任状，也不履行淘汰落后产能职责。同时，资本的本性使一些企业不顾全局、不顾生态环境、偷偷上高耗能、高排放项目，加剧了经济和社会问题。工业起步晚、财力薄弱的个别县，有些产能虽然相对落后，但目前还是当地的重要财源，眼前离不开，也不能淘汰。

2.3 下岗职工安置压力加大

近几年，我省安置因淘汰落后产能下岗职工多达5万多人。虽然没有因淘汰落后产能引发群体性事件，但是利益和情感引发的复杂情绪确实存在，需要做大量的工作进行化解，职工安置问题形势不容乐观。在职工转岗、待业和退养等方面，经济比较薄弱的地方、经济实力比较差的企业，资金上仍有比较大的缺口。对职工下岗解除劳动合同的经济补偿、五险一金的交纳、再就业岗前培训、困难职工生活补助等大量涉及职工利益的问题，力不能及。以淘汰立窑水泥产能为例，国家和省里给予的补偿资金，只够安置大约三分之一的下岗职工。在就业机会比较少的时期，下岗职工再就业需要在培训上投入更大的人力、物力和财力。淘汰落后产能工作越深入，安置下岗职工的压力越大，维护社会和谐稳定的任务越重。

2.4 政策支持力度相对较弱

财政补助标准相对较低。落后产能的淘汰意味着企业资产损失、职工下岗、负债水平上升、偿债能力下降，特别是中小企业经济实力弱，资金严重短缺，无力更新设备或进行产业转型，后续发展成问题。目前国家奖励的额度还满足不了职工安置和资产处置的费用。国发〔2010〕7号文件，从加强财政资金引导到项目核准备案、土地开发利用、融资支持等方面做了原则性的表述，但国家相关部门没有出台可操作的意见，政策落不到地上。如淘汰落后腾出土地开发利用，操作起来难上加难，如济钢集团两度大规模淘汰落后产能后，企业为安置近万下岗职工，想利用原厂地搞房地产开发，以弥补企业巨额损失。济南市也将上述土地规划为商业开发。省经信委与国土资源厅、济南市政府及相关部门多次召开协调会议，意争取这项政策，最终因国家有关部门没有具体条文而无法落实，最终企业因淘汰落后产能而发展受阻，伤了元气。

3 积极推进淘汰落后产能工作创新

在新时期，推进淘汰落后产能工作要以十八届三中全会精神为指导，处理好经济发展与社会各项事业和谐发展的关系，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，强化倒逼机制，以改革创新的精神推动工作。

3.1 坚持不懈推进发展理念创新

淘汰落后产能是对传统发展方式的宣战，是经济发展的一场深刻变革。目前，落后低效产能与先进产能争市场、抢资源，破坏市场秩序、破坏生态环境的危害的还没有根本解决。经济发展仍然带有原始的野蛮的痕迹。山东2012年消耗的能源总量3.89亿吨标准煤，二氧化硫和氮氧化物排放量均居各省区市之首。这样大的面积，这样高的能耗和排放强度，在世界为数不多。照这个模式发展下去，到2020年实现工业化，经济总量再翻一番，能源消耗总量、排放也相应翻番。这样工业化结果不是我们想要的。总能耗降不下来，大气污染防治也是空话，发展也难以为继。摆正“要钱”和“要命”的关系，着眼于可持续发展和子孙后代的利益，推进经济转型，实现腾笼换鸟、凤凰涅盘，走新型工业化路子。坚决破除传统意识和观念在产业发展中的影响，改变路径依赖和经营惰性，打破传统发展方式带来的畸形能源结构、产业结构和增长结构，坚持不懈的推进发展理念、发展方式、发展途径的创新。淘汰落后产能必须扣住这个主旋律，沿这条线索去开展工作。

3.2 探索淘汰落后产能有效方式

淘汰落后产能的本质是推进产业升级，标准和政策只是方法。如果仅就淘汰而淘汰，意义并不大，关键要把淘汰落后与投入发展结合起来才有出路。在巩固前段成果的基础上，把淘汰落后产能工作融入到产业更替、生产方式和生产形态变革上。不但把筐里的烂杏挑出去，还要把孬杏挑出去。张店区把淘汰落后与实施产业布局优化及升级改造相结合，退城进园。两年来，累计关停机制砖企业29家，拆除窑炉35只；淘汰水泥立窑生产线19条，淘汰建陶生产线89条；淘汰电解铝产能1.2万吨；淘汰高耗能变压器711台；淘汰改造锅炉127台、电机系统9682台（套）；关停化工、碳酸钙等土小企业190家。共腾出土地6000余亩。新时期，加快淘汰落后产能应与推进城镇化、城市区域改造、传统行业转型升级、兼并重组等有机结合，把企业淘汰落后同产业布局调整、兼并重组、技术结构调整、老弱企业退出等相结合，充分考虑资源、能源、环境、生态的承载能力，大力发展新型替代产业，形成更合理的产业布局、产业结构和产品结构。

3.3 优化淘汰落后产能标准体系

淘汰落后产能急需建立市场化特征的标准体系。目前，淘汰落后产能的标准，主要是按产能装置的公称容积、主要性能或型号等技术指标考虑。这对于淘汰底层落后产能十分有效，但是对面大量广的低效产能，难以涵盖。应根据不同行业的具体情况，依据国家产业政策，逐步建立起包括技术、质量、环保、安全、能耗、用地、效益为内容的标准体系，把低质、低效和缺乏竞争力的产能以及企业淘汰出市场，腾出发展的空间。不同地区应结合城市转型的产业遴选和产业更替，重新梳理保留发展的产业，实行异地淘汰改造，推进产业聚集发展。对环境和生态敏感地区，实行区别一般地区的高环保标准，对高排放产业全部或定量强制淘汰。对人口密集地区，推行高安全防范标准，对易燃易爆和危险化学品产业进行淘汰或搬迁。对服役多年泄露隐患大的工艺装置，进行淘汰整合改造。对低产出低效产能，进行“退二进三”、“退城进园”改造。对淘汰落后腾出的土地，积极发展新兴产业和服务业，最大限度实现资源合理有效利用。

3.4 完善推进淘汰落后的市场手段

淘汰落后产能工作越来越需要建立以市场手段为主的新机制，改进政府淘汰落后的职能。一方面发挥价值规律在淘汰落后产能中的作用，发挥财税、价格（差别电价、环保税费）等调控机制的杠杆作用，提高落后产能在使用能源、资源和环境容量的成本，压缩资本和地方获利空间，促其退出市场。另一方面完善政府宏观调控职能，强化产业政策手段，建立新建项目与污染物排放、化解产能过剩矛盾和淘汰落后产能相衔接的审批机制和监管方式，建立市场交易的产能等量或减量置换制度。在照顾到各方利益的前提下，通过市场、经济和行政手段并举，促进产能在一定区域行业内合理流动，达到最优配置，实现产业升级。

3.5 提高政府淘汰落后工作的主导力

2013年，省政府提出年底前全面淘汰立窑水泥生产线，实现汽油国Ⅳ的改造升级。经过大规模集中拆除水泥立窑，大规模改造炼化装置，到11月这两项任务已经完成。这种做法也为淘汰落后产能探索出了路子。参照这种模式，可以推行以行业和产品为线索的淘汰升级方式，提高一批产品的标准，淘汰一批超期服役的工艺装备，通过统一改造，改变行业的整体技术状况和经营状况。政府在市场准入、生产行政许可、安全环保许可、产品定价等方面发挥调控作用。对未按期达到要求的不予市场准入，对扰乱市场秩序的坚决给予打击。对按时完成淘汰落后产能任务，新上项目又符合国家产业政策的企业，政府在新上项目的立项、环评、能评、安评、生产许可等环节建立起绿色通道，并在土地、资金、税费等方面给予优惠扶持。

3.6 改进对地方政府的考核评价体系

目前在对各级政府考核指标体系中，GDP占有重要的位置，而能源消耗和污染物排放指标相对较弱。这种考核方式在发展初期解决社会总供给不足和就业等问题是有效的。但从现阶段看，这种偏重经济增长的考核体系，容易使政绩指向与资本趋利指向相一致，两者利益吻合，会出现其他社会问题。个别地方政府担心淘汰落后产能影响当地经济增长和贡献，工作上“投鼠忌器”。当市场好时，鼓励各种资本大力建设钢铁、水泥、焦化等规模大、投资大、消耗大的项目，帮着企业跑项目、筹资金。当市场偏软时，千方百计让这些项目活下来，以图东山再起。对有的违规建设项目，抱着默许甚至纵容的态度，不清理不处罚。这也使得部分行业

产能过剩矛盾不断加剧，大气污染难以缓解。必须按照三中全会精神要求，进一步完善发展成果考核评价体系和用人标准，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，建立起更加科学合理的考核体系和用人标准。