山东省科技创新政策实施效果诊断分析及改善对策研究

杨阜城 亓琳 袭著燕

摘要：选取政府、基层、企业关注度高，社会影响面大的、有一定落实基础的科技创新政策，采取总体分析与个案调查、问卷调查和统计分析及深度走访相结合的方法，对山东省科技创新政策的知晓度、便捷性、兑现率和效益等方面进行诊断分析，以期有助于我省科技创新政策修订与完善。

关键词：山东省；科技创新政策；诊断；完善

中图分类号：G301 文献标识码：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.005

1 山东省科技创新政策实施效果的诊断思路

开展山东省科技创新政策体系效果诊断，查找政策在贯彻执行中存在的主要问题，可以提出相应的解决对策及措施，使科技创新政策制定更具有合理性、可操作性及适应性。本文根据事实标准，将从企业的角度对企业研发费用加计扣除政策、高新技术企业政策、高新技术成果转化政策和高新技术产业化政策、政府采购自主创新产品政策、科技投融资政策等企业关注度够、社会影响面广、有一定落实政策基础的普惠性政策等技术创新相关的五个政策1的知晓度、便捷性、兑现率和效益度等方面进行调研和分析，为增强政策实施效果提出建议和对策。

通过借鉴上海市的做法，本文以“政策知晓度”、“政策的便捷性”、“政策兑现率”、“政策效益度”为科技创新政策体系效果诊断的指标体系，各评价指标及其度量标准见表1。其中，对综合实施效果评价而言，得分在80%以上的为“优”、达到60%-79%的为“良”；达到40%-59%的为“中”；在39%以下的为“差”。

表1 诊断指标构成及其权重

一级指标 权重 指标定义

政策知晓度 25 知晓度=“非常熟悉”的百分比*1+“熟悉”的百分比*0.67+“了解”的百分比*0.33

政策便捷性 25 便捷性=“非常便捷”的百分比*1+“便捷”的百分比*0.67+“不够便捷”的百分比*0.33

政策兑现率 25 兑现率=“申请后受理并全部兑现”的百分比*1+“申请后受理并部分兑现”的百分比*0.67

政策效益度 25 效益度=对企业的税收、研发投入或者销售，或者产业化等具有影响的比例

综合实施效果 100 综合实施效果=（知晓度+便捷性+兑现率+效益度）/4

本文数据的采集主要通过问卷的形式获得。问卷调研发放的主要对象是山东省各地的高新技术企业、省级以上创新型企业或者高新技术成果转化项目企业。共发放问卷1100份，收回回答所有题目的问卷（即有效问卷）527份，在剔除三个回答率不足60%的问题后，问卷的总体有效回收率达到64%，这可以满足分析需求。对企业2009-2011年的一般情况的统计结果显示：尽管被调研企业自主创新投入和经济产出都取得明显进步，但却对于产学研方式进行技术创新尚未得到足够认可，并且在创业创新发展中比较迫切需要技术研发人才、科技管理人才和市场营销人才。

2 山东省科技创新政策实施效果的诊断分析

表2 山东省科技创新政策诊断结果

政策知晓度 政策便捷性 政策兑现率 政策效益度 综合实施效果

非常

熟悉 熟悉 了解 综合 非常

便捷 便捷 不够

便捷 综合 申请后受理并兑现 综合 销售收入比去年增长的企业比例 销售收入比去年减少的比例 综合 —

研发加计扣除政策 20% 37% 38% 57% 42% 49% 9% 78% 53% 56% 69% 2% 67% 65%

高新技术企业税收优惠政策 29% 42% 28% 66% 45% 48% 7% 80% 59% 64% 74% 2% 72% 70.5%

科技成果转化政策 18% 38% 37% 47% 39% 52% 9% 77% 52% 56% 68% 2% 66% 61.5%

高新技术产业化政策 15% 36% 41% 53% 37% 52% 11% 75% 46% 49% 64% 2% 62% 59.75%

政府采购自主创新产品政策 9% 25% 45% 41% 29% 50% 21% 69% 28% 31% 50% 2% 48% 47.25%

投融资政策 9% 26% 45% 41% 29% 53% 18% 70% 28% 33% 49% 2% 47% 47.75%

创新创业人才政策 34% 54% 12% 42.58% 33% 55% 12% 73.81% 29% 31% — — — —

2.1 诊断结果及原因分析

2.1.1 诊断结果

表2给出了山东省科技创新政策的诊断结果，可以发现：综合实施效果为处于良好水平的政策有研发加计扣除政策、高新技术企业税收优惠政策、科技成果转化政策、高新技术产业化政策；综合实施效果有待加强的政策有政府采购自主创新产品政策和投融资政策。

2.1.2 未享受到该政策的原因

第一，就研发加计扣除政策而言，被调查企业中有614家企业回答该问题，占回收问卷的56%。其中，“不知道有该项政策”的企业占13%、“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占39%、“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占32%、“知道该项政策，但有关职能部门没有执行”的企业占10%，“对政策条款解释不一”的企业占6%。

第二，就高新技术企业税收优惠政策而言，问卷结果显示，“不知道有该项政策”的企业占6%，“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占53%，“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占25%，“知道该项政策，但有关职能部门没有执行”的企业占9%，“对政策条款解释不一”的企业占7%。

第三，就科技成果转化政策而言，问卷结果显示，“不知道有该项政策”的企业占15%，“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占44%，“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占27%，“知道该项政策，但有关职能部门没有执行”的企业占7%，“对政策条款解释不一”的企业占7%。

第四，就高新技术产业化政策而言，问卷结果显示，“不知道有该项政策”的企业占18%，“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占44%，“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占25%，“知道该项政策，但有关职能部门没有执行”的企业占7%，“对政策条款解释不一”的企业占6%。

第五，就政府采购自主创新产品政策而言，问卷结果显示，“不知道有该项政策”的企业占25%，“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占43%，“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占20%，“知道该项政策，但有关职能部门没有执行”的企业占7%，“对政策条款解释不一”的企业占5%。

第六，就投融资政策而言，问卷结果显示，“不知道有该项政策”的企业占24%，“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占39%，“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占24%，“知道该项政策，但有关职能部门没有执行”的企业占8%，“对政策条款解释不一”的企业占5%。

第七，就创新创业人才政策而言，问卷结果显示，企业创业创新人才政策最主要的问题是政策优惠幅度不够、吸引力不强，其次的问题是对引进的人才不好界定，还有政策的分散、不易操作、政策未得到根本落实、政策已经过时等也是企业创业创新人才政策所需要主要的问题。

2.2 诊断结果的比较分析

由于企业创新创业人才政策是近两年才实施的政策，因此没有进行正式调查。本文是山东省对科技创新政策实施效果开展的第一次诊断，根据诊断结果（表3），知晓度这个指标很不理想，没有一个政策达到80%以上，被广大企业熟知的状态，而且除了高新技术企业税收优惠政策知晓度处于良好状态外，其余均处于中等状态。一项政策如果被实施对象知晓程度不高，则很难惠及更多的企业，其综合实施效果也难达到满意的程度。

表3 2012年山东省重点科技创新政策的实施效果评价结果

指标 知晓度% 便捷性% 兑现率% 效益度% 综合实施效果%

企业研发加计扣除 57 78 56 67 65 良

高新技术企业税收优惠 66 80 64 72 70.5 良

科技成果转化 47 77 56 66 61.5 良

高新技术产业化 53 75 49 62 59.75 中

政府采购自主创新产品 41 69 31 48 47.25 中

科技投融资 41 70 33 47 47.75 中

创新创业人才 42.58 73.81 31.01 无 无

需指出的是，企业研发加计扣除政策是普惠性政策，适用于所有企业从事技术研发活动，知晓度和兑现率处于中等水平，解释了山东省研发税收减免明显落后江苏省、上海市、浙江省的原因2， [1-4]。当前，我省科技成果转化率低。从现有政策落实角度看，科技成果转化政策的知晓度和兑现率也不太高，原因在于“本企业不满足享受该项政策的要求”的企业占44%，“操作流程不明确，政策条款太复制，政策手续太烦琐，政策执行时间太长，企业享受到该政策成本高”的企业占27%。对于政策的兑现率指标看，政府采购自主创新产品、科技投融资、创新创业人才等三项政策兑现程度低于40%，处于“差”的状态。这三项政策都是在2006年实施科技中长期规划纲要和创新型国家建设后实施的政策，说明山东各级政府在实施创新驱动发展战略的行动上还不够得力，需要进一步将党中央和国家的要求落到实处，转化为企业科技创新实践。

2.3 山东省科技创新政策实施效果总体评价

赋予企业研发费用加计扣除政策、高新技术企业政策、科技成果转化政策、高新技术产业化政策、政府采购自主创新产品政策和科技投融资政策等6项重点政策一样的权重，进行加权平均则可以得到山东省科技创新政策实施效果总体评价：知晓度50.8%、便捷性74.8%、兑现率48.2%、效益度60.3%、综合实施效果58.6%。由此可以看出，以企业为实施对象的山东省科技创新政策每个指标上都没有超过80%；尽管对于使用过这些政策的企业来说，便捷性良好、效益度尚可；但是必须看到知晓度以及兑现率处于中等水平，所以我省科技创新政策实施效果综合评价处于中等水平；有很大的改进空间。

3 加强山东省科技创新政策落实力度的建议

本文研究在一定程度上解释了山东省尽管在推动科技创新方面做了非常大的努力，但是企业科技创新动力仍未激发出来的原因，进而可提出如下的加大科技创新政策落实力度的建议。

第一，加大宣传力度。政策宣传到位是各项科技创新政策得以落实到位的基本条件。要充分利用电视、报纸、广播、网络、手机等传媒载体开展政策宣传，提高科技创新政策的宣传覆盖面。譬如，在山东省广播电视台的财经频道或者财经类节目在收视率高的时间段开展科技创新政策宣传；在企业用户使用频繁的网络门户网站开设科技创新政策宣讲栏目等等。建议由省地税局、国税局主要负责，省经信委、科技厅协同配合的多主体宣传模式。各部门充分利用各自工作渠道，结合各种传媒渠道进行责任到人的科技创新政策宣传工作。

第二，规范细化政策操作规程。由于象企业研发加计扣除、高新技术产业化、政府采购自主创新产品等政策申报工作，专业性较强，需要政府相关部门制定清晰、简单、严谨的工作指导性文件，来帮助企业顺利完成政策的申报工作。建议由科技厅、省经信委、税务管理部门等联合出台些科技创新政策操作细则或者指南，规范细化或者简化研发费用加计扣除等政策操作的流程。由于有些科技创新政策工作已经列入全国县（市、区）科技进步考核中，各地都取得一定经验，政策操作规程制定可以借鉴基层的好做法。

第三，加大培训考核力度。规范完善的财务制度是企业享受研发费用加计扣除等科技创新政策优惠的前提和条件；监督考核是该项政策落实到位的机制保障。建议定期举办企业科技创新政策专题培训班，并将建议将研发费用加计扣除等科技创新政策落实工作纳入到税务、人事等部门自身的工作考核体系中。

第四，政府相关部门应加强与企业的沟通。各级政府部门必须改变自身作风，牢固树立为企业服务的观念，对企业要主动沟通，及时交流信息，及时解决政策落实过程中遇到的问题，明确引导方向，完善相关配套设施、加强制度建设等。

第五，政府还需要做好以下工作。首先，政府在制定政策前，要事先做好宏观的预测、诊断，做好相关政策的指导工作，保障政策落实的可操作性和持续性，建立监督检查机制；对于尚未制定推出的细则和操作流程，要在时间进度、目标上提出具体要求等；要做好政策的敏感性分析，即从定量的角度研究政策有关因素发生的某种变化对政策相关指标的影响程度[5]。其次，政府要吸收更多的科技事业利益相关者参与政策制定过程。既然企业是技术创新的主体，又是吸纳科技成果的主体，那么在设计科技创新政策时，政府听取企业界的意见、了解其需求和呼声至关重要。最后，政府要重视相关政策的落实效果，及时进行动态调整。相关部门应跟踪观察政策的实施效果，对企业进行同步的帮助、扶持和引导，使政策的实施效果显现。

注释：

①其中，“企业研发费加计扣除政策”如《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》；“高新技术企业税收优惠政策”如《高新技术企业认定管理办法》；“科技成果转化政策”如《关于促进科技成果转化若干规定》；“高新技术产业化政策”如《山东省人民政府关于进一步加快高新技术产业发展的通知》；“政府采购自主创新产品政策”如《山东省自主创新产品认定管理办法（试行）》；“科技投融资政策”如《关于加强金融服务促进经济发展方式转变的意见》。

①山东研发费用加计扣除总额排名第四，其增长速率排名第三，无论在研发费用加计扣除额度还是在同比增长速率方面与江苏省、上海市和浙江省相比有一定差距。

参考文献：

[1]上海市高新技术成果转化服务中心.2008年度上海科技创新政策的实施情况报告[R].2009.

[2]上海市高新技术成果转化服务中心.2009年上海市科技创新政策年度报告[R].2010.

[3]上海市高新技术成果转化服务中心.2010年上海市科技创新政策年度报告[R].2011.

[4] 山东省科技发展战略研究所.关于赴江苏省、上海市和浙江省研发费用加计扣除优惠政策的调研报告[R].山东省科技发展战略研究所内部报告，2011年11月.

[5]陈 伟、张昊一、杨彩霞.我国地方创新政策体系建设的现状与对策研究[J].科技与经济，2010，23（2）：11-14.

（责任编辑 张 萌）

The Study on Policy System Diagnosis and Improvement of Shandong Province Scientific and Technological Innovation

YANG Fucheng1，2，QI Lin1，2， XI Zhuyan1，2

（1. Institute of Science and Technology for Development of Shandong， Jinan 250014； 2. Soft Science Research Base of Shandong Province Science and Technology Innovation， Jinan 250014）

Abstract： This paper selects technological innovation policy which is governmental and in the grass-roots level.The policy is also paied close attention by the enterprises. In addition， it has great social influence and certain foundation. Comprehensive analysis and empirical study， questionnaire survey ，statistical analysis and depth interview is used to analyse the degree of awareness， convenience， fufillment rate and beneficial result of the technological innovation policy in Shandong Province， in order to make contribution to the revise and improvement of this policy.

Key words： Shandong province； Scientific and technological innovation policy； Diagnosis； Improvement