国外食品安全监管应对方法的探究与启示

张颖璐，陈超

（1.天津市食品研究所有限公司，天津 301609；2.天津渤海职业技术学院，天津 300402）

国外食品安全监管应对方法的探究与启示

张颖璐1，陈超2

（1.天津市食品研究所有限公司，天津 301609；2.天津渤海职业技术学院，天津 300402）

摘 要：探索当前形势下推进食品安全监管的途径和措施，提出建设性的意见和建议，通过总结和借鉴发达国家食品安全监管的经验，为政府制定和实施有效的食品安全监管制度提供参考。

关键词：食品安全监管；发达国家；经验；启示

随着消费者风险意识和自我保护意识的提高，食品安全问题的影响从个体、家庭向全社会扩大，从对健康的损害，影响至整个社会乃至政治经济秩序的稳定。食品安全问题不仅是经济发展问题[1]，而且也是社会问题”。所以本文通过总结和借鉴发达国家食品安全监管的经验，探索当前形势下推进食品安全监管的途径和措施，提出建设性的意见和建议，为政府制定和实施有效的食品安全监管制度提供参考。

1 食品安全问题触动全球神经

1.1 威胁了公众的生命健康

近年来，世界各地也不断曝出致人死亡的重大食品安全事件。2011年，美国发生了致人死亡的单增李斯特菌污染事件；德国出血性大肠杆菌事件殃及多国，造成30余人死亡，3 000多人染病；在农业化水平相当高的欧盟，德国的毒豆芽及爱尔兰的家禽饲料污染波及整个欧洲；2011年，印度的假酒事件致134人死亡。

1.2 增加了政府的监控难度

经济全球化造成全球食品供应链分布更加广泛，一旦出现食品安全问题，难以及时有效清查和处理。美国从百余个国家进口食品，但能实施检测的，仅不足1%；德国出血性大肠杆菌事件花费近一个月时间才确认感染源。另外，新型食品添加剂和化学品层出不穷，各国难以及时出台新的监管规定加以规范。

1.3 造成了重大的经济损失

每年全球食品安全事件导致的经济损失数额巨大。比利时因二噁英事件，大量销毁活鸡和鸡肉加工制品，造成直接经济损失达13亿欧元；西班牙因黄瓜被误判为感染源，农业每周损失2.25亿欧元；不仅食品业蒙受重创，相关的农业、畜牧业、旅游业等也都受到不同程度的影响。

1.4 引发了多国的贸易争端[2]

近年来，世界贸易组织（WTO）各成员国在普遍实行关税减让后，根据允许各成员国自行制定和选择进口食品标准的规则，越来越多的国家把提高食品安全标准作为技术性贸易壁垒措施。例如，日本大米进口从上世纪90年代初只检测几项农药残留指标，到1994年检测56项，再到2006年增加到了123项，通过设置技术壁垒限制大米的进口。

1.5 导致了民众的信任危机

经验表明，食品安全问题频发会直接影响公众对政府的信任度，重大食品安全事件甚至会破坏社会稳定、危及国家安全。同时各国民众的恐慌心理也在日益加剧，有的媒体甚至抛出“农业恐怖主义”论，更使民众成为惊弓之鸟。

2 发达国家食品安全监管的特点

2.1 完善的法律体系是有效进行食品安全监管的前提

日本、欧盟、美国等发达地区都非常重视食品安全法律法规的修订和完善。欧盟为在各成员国间形成统一的食品安全监督体制，先后制定了20多部食品安全法规，形成了比较完整的法律体系。2006年，欧盟开始实施新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，进一步强化现行的食品安全监管机制，在欧盟内部实行更严格的食品安全标准[3]。19世纪末至20世纪初，美国颁布《食品、药品和化妆品法》禁止销售未获批准的食品和药品，以及拒绝对规定设施进行检查的厂家生产的产品。日本以《食品卫生法》和《食品安全基本法》为两大基本法保障食品安全。2003年出台的《食品安全基本法》，强调食品安全预警处理和风险应对，并成立隶属于内阁的食品安全委员会，推行新的食品安全行政执法体系。

2.2 预防为主的执法理念是有效进行食品安全监管的逻辑起点

发达国家始终坚持预防为主的理念，注重从源头上防范食品安全问题，从而大大减少了爆发食品安全危机的几率。HACCP制度被认为是当今确保食品安全最有效的措施，其要求关注食品行业全过程，对原材料生产、食品加工、流通、消费的每个环节中的危害进行分析，按照相关标准实施产品控制，以防止发生食品安全事故。

欧盟的《食品安全白皮书》明确提出要加强食品安全预警能力，2002年建立的欧盟快速报警系统，就是将信息管理体系应用于食品质量安全预警和应急。

2.3 统一的执法机构是有效进行食品安全监管的组织保证

统一的执法机构进行集中监管是保证监管成效的重要手段，加强食品安全管理部门间的协调是目前国际上普遍的做法。主要有两种类型：1）以德国为代表的欧盟模式。将原有的食品安全监管部门合并为一个独立的监管机构，对食品生产、流通、贸易和消费全过程进行统一管理，彻底解决部门间协调性差的问题。2）以美国为代表的“分散－统一”模式。虽然食品安全管理权仍分属多个部门，但由食品安全管理委员会实行垂直管理，不同种类的食品划归不同部门管理，使各部门分工明确，各司其职，通过紧密协作实现食品安全监管体系的有效运行[4]。

2.4 科学完整的检验体系是有效进行食品安全监管的技术基础

食品检测是依照法律法规和相关标准，判断食品安全及卫生的主要手段，对保障食品安全、提高食品生产水平有着重要作用。欧盟非常重视以公共实验室为依托的检验检测体系。丹麦建立了生产者自检、官方检查、一般检验、口岸检验相结合的检验体系，形成了“种植－收获－运输－加工－零售”的全程监测程序，以利于监控疫情，降低食品安全风险。德国的食品安全检验标准严格，检测体系规范统一，官方与民间的多层次检验机构保证了德国食品安全监管的高效、有序[5]。1）企业自我检测。德国制定了一系列激励措施及违规处罚条例，促使企业重视并加强自我检测。2）中介机构检测。这是介于企业与政府间的完全独立的技术检测机构，受政府、企业、行业协会等委托从事食品检验。3）政府免费检测。德国政府定期对市场上销售的食品进行抽样检测，以便及时发现问题，控制事态进一步恶化[6]。

3 国外食品安全监管的重要启示

3.1 不断创新，逐步统一监管职能

可以说，监管主体的清晰管理是一些国家在长期的实践中总结出的重要经验。

我国食品安全实行分段式监管已延续多年。根据监管分工，质检部门负责生产环节监管，工商负责流通环节食品安全，农业部门负责种植、养殖环节监管，食品药品监管部门承担餐饮服务环节食品安全监管工作，其他如商贸、粮食等部门也根据分工不同，各自承担一定食品安全监管职责[7]。这看似分工明确，但却留下诸多扯皮的模糊地带和监管盲区。食品安全一旦出了事故后，职责往往也难以分清。

目前国务院机构改革和职能转变方案已经出炉，食品安全监管由过去的质监、工商、食药监等部门各管一节，变为由国家食品药品监督管理总局“集中执法”。这种对生产、流通、消费环节的食品安全实行垂直统一管理，有利于落实监管责任，提高资源的综合利用率，实现食品安全监管“从农田到餐桌”无缝对接。此外，监管整合也有利于集中监管资源，提高执法能力，人员、装备和各种资源的综合利用率也将大大提升。

3.2 全面铺开，推动食品安全追溯制度的发展

面对不断出现的食品安全危机，欧盟于2002年首次对食品生产提出了“可溯性”概念，以法规形式对食品、饲料等关系公众健康的产品强制实行从生产、加工到流通等各阶段的溯源制度。2006年，欧盟推行从“农场到餐桌”的全程控制管理，对各个生产环节提出了更为具体、明确的要求。在法国，供食用的牲畜如牛、羊、猪都挂有识别标签，并由网络计算机系统追踪监测。屠宰场还要保留这些牲畜的详细资料，并标定被宰杀牲畜的来源。“食品溯源制度”也是日本政府目前正在大力推广的一项食品安全管理制度，目的是对每一件产品建立生产、加工、流通所有环节的“履历”，将其产地、农药使用情况等进行记录。

由此可见，建立食品安全追溯制度。是实现全程监管的基础性工作。从2010年开始，商务部试点肉菜流通追溯体系建设，初步建立中央和城市两级追溯管理平台。目前应进一步完善我国食品追溯体系，既延长追溯环节，从流通延伸到生产、加工环节；又拓宽追溯领域，从肉菜延伸到食品主要品种，做到源头可追溯、流向可跟踪、责任可追究[8]。

3.3 重拳出击，最大限度地震慑违法犯罪行为

由于近年来食品安全事故不断出现，各国为此都加大了惩罚力度。在英国，违反食品安全法规者，不仅要对受害者做出民事赔偿，还要视其违法情节轻重承受相应的行政处罚乃至刑事责任。韩国的《食品卫生法》规定故意制造、销售劣质食品的人员将被处以一年以上有期徒刑；对国民健康产生严重影响的，有关责任人将被处以三年以上有期徒刑。而一旦因制造或销售有害食品被判刑者，10年内将被禁止在《食品卫生法》所管辖的领域从事经营活动。另外，还附以高额罚款。

3.4 未雨绸缪，强化食品安全风险管理机制建设

风险管理机制建设，包括风险分析、风险评估、风险交流、风险防范、风险管理等。这是一项必不可少的基础性工作，当然也是一项专业性很强的工作。在发达国家，风险评估是制定食品安全标准、技术法规的必要手段，也是仲裁贸易纠纷的基本准则。目前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础上的预防性体系[9]。

3.5 多管齐下，不断完善食品安全方面的法律法规

完善的法律法规体系是有效实施食品安全监管的基础。美国建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律法规体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。

结合我国实际，在制定法律法规方面应当立足于长效机制建设，推动食品安全监管步入制度化、科学化、法治化轨道。一方面，要加紧制定操作层面的微观规制。从上到下形成完善、具体的操作办法，直接作用于监管对象、监管事项，直接解决实际问题，以保证国家宏观层面的政策、制度、法律、法规在具体工作中的操作和实现。另一方面，要全力以赴制定国家标准体系。国家应当把制定国家食品安全标准体系作为今后一项事关长远的战略任务来抓，同时也要作为解决当前食品安全监管问题有据可依的紧迫的现实任务来抓。在顶层设计上，要国家、地方、行业、龙头企业“多管齐下”，分门别类、各负其责，多个途径探索、试验、整理、申请，一个平台发布。一经批准的标准，就应纳入技术法规范畴，违反标准就是违法律，从而确立标准的强制性和权威性[10]。

4 结语

食品安全问题是一个国际问题，它能够影响全世界所有的国家和人民；通过总结国外食品安全监管经验，为我国实施有效的食品安全监管制度供参考。

：

[1]周应恒,霍丽玥.食品质量安全问题的经济学思考[J].南京农业大学学报,2003,26(3):91-95

[2]赵苏,刘振宇,李江华.WTO规则下食品安全问题引发贸易争端的分析与探讨[J].食品科学,2006(11):570-574

[3]钟宝龙.欧盟食品安全监管的几点启示[J].上海农村经济,2012,(11):42-45

[4]李淑华.从美国食品安全监管看我国的食品安全风险控制[J].华北科技学报,2012(4):60-63

[5]李晓华.国外食品安全监管经验对我国的启示[J].对外经贸,2012(11):134-136

[6]罗云波,陈思,吴广枫.国外食品安全监管启示[J].行政管理改革,2011(7):19-23

[7]叶永茂.中国食品安全监管现状及发展趋势[J].药品评价,2004(5):323-329

[8]郭斌.建立食品召回体系的设想[J].中国工商管理研究,2006(1):55-56

[9]陈晓珍.风险评估在食品安全管理中的应用[J].科技信息,2012(13):45-48

[10]连辑.加强食品安全监管的思考和建议[J].行政管理改革,2011(10):14-17

Investigation and Revelation about the Way to Supervise Food Safety Overseas

ZHANG Ying-lu1，CHEN Chao2
（1.Tianjin Food Research Institued Co.，Ltd.，Tianjin 301609，China；2.Tianjin Bohai Vocational Technical College，Tianjin 300402，China）

Abstract：Promoted the ways and measures of food safety supervision on the current situation， put forward the constructive opinions and suggestions.With the experience of food safety supervision of developed countries，provided the reference for the government to formulate and implement the food safety supervision system effectively.

Key words：food safety supervision；developed countries；experience；revelation

DOI：10.3969/j.issn.1005-6521.2013.14.037

张颖璐（1984—），女（汉），助理工程师，本科，研究方向：食品安全检测。

2013-06-13