新视野下我国食品安全监管制度

2016-11-24聂书恒王雪崔双

法制与社会 2016年30期

关键词：食品安全监管

聂书恒+王雪+崔双

摘要在法律修改之后，我国食品监管模式发生了重大的变动。行政监管下的行政部门职能划分更加科学具体，同时还细化了进行辅助监督的法定社会监督机构的职能、增加了其他社会团体和个人的举报积极性。

关键词食品安全监管行政监管社会监督举报

作者简介：聂书恒、王雪、崔双，吉林大学法学院2014级本科生。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.310

自2015年10月1日修改之后的《中华人民共和国食品安全法》（以下都简称为《食品安全法》）公布施行之后，学界对我国食品安全监管体系的批评指正一时之间少了很多，甚至难寻踪影，那修订之后的《食品安全法》的监管制度究竟相比于未修改之前有什么变化呢？

一、《食品安全法》修改前后的行政监管

（一）行政部门职权重复的现象得到有效解决

1.行政部门食品监管职权高度重复：

修改之前的《食品安全法》规定为：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。” 也就是说之前的法条中还秉承着分段监管的思想，将食品安全“从农田到餐桌”分为多个环节，每个行政部门对其中的一个环节进行监管：质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监督部门负责对食品安全的综合监督。看似十分合理。但是在实践中食品的生产到流通往往是一个整体连贯的过程，在没有法律法规明确的规定之下，行政部门无法很好的区分出到底哪个环节到底应该由谁管。这一点在食品生产许可、小摊贩的管理以及食品召回监管主体等多个法律规定中也能体现。由于环节无法清晰的区分划界同时或许也为了避免当事人无法找到行政主体，从而规定了多个行政主体，导致了职权高度的重复，而行政部门又为了自己的部门利益，趋利避害行为造成了监管部门“缺位”、“越位”。在有利可图之时抢着作为，在无利可图的时候，则都避让不作为。容易造成监管不力、效率低下、行政成本过高的弊端。

2.行政部门的职能划分相对清晰：

修改之后的《食品安全法》不仅在总则部分作出总的规定：只有食品药品监督管理部门对食品生产经营活动实施监督管理职责，更是在分则的各个部分：例如安全隐患调查、安全风险警示、小作坊的监督等部分规定由食品药品监督管理部门行使职权，更是在食品监管的几个重大环节规定职能由食品药品监管部门来行使职权。食品生产许可这一食品市场的准入制度在以往的法律规定当中都是由质量监督部门、工商部门和食品药品监督部门共同来审核管理其许可，会导致审核标准不一，行政相对人选择行政主体困难。而修订之后的法律已经解决了“选择”难的问题。食品安全的抽检和食品检验机构的资质等食品安全监管的环节规定也是只能由食品药品监督管理部门履行职能，充分的确定了在食品安全管理方面食品药品监督管理部门的职权主体的身份。同时在修改之后的法律当中，工商行政管理部门也已经退出了食品安全监管的历史舞台。由于在该法中明确规定了该法适用范围为食品生产和加工、食品销售和餐饮服务，也就是说修改之后将原来由工商监管的食品流通环节还是规定在了监管的环节当中，但是在整个法律条文中并没有出现工商部门延续原有对食品流通的监管的相关规定，甚至根本没有出现工商的踪影。至于原法条中的质量监督部门的职责也已经细化，明文规定为对食品相关产品生产活动的管理，即主要负责监管与食品相关周边工业产品的监管，例如食品包装等。也就是说对食品直接的生产质量监督部门也不再有权插手对食品本身的监管。因此，总的来说，修改之后的法律放弃了之前《国务院关于加强食品安全工作的决定》中确定，由2004《食品安全法》中延续的分段监管模式为主，品种监管模式为辅的策略，不再将食品生产到流通看作一块块部分由相对应的行政部门监管。大致仿效了美国的食品安全监管制度：在设立的超部制的食品安全委员会的统一协调之下，其他职能部门均在各自的职能范围内承担着食品安全监管职责。

（二）行政主体的责任方面追究

1.追责主体明确：

“权力一旦失去制约是十分危险的”法学家博登海默如是说到。没有无责任的主体，政府的行为必须有迹可循，当不依法履行自己的职责时必须承担相应的法律后果，以防止国家行政机关相互推卸自己的责任。在上文中提到由于各部门之间的职责不够明晰，出现重复监管的现象，所以一旦出现问题之后行政部门之间容易相互推诿，造成行政资源浪费，并且无法确认责任主体，导致事情难以得到解决，行政部门的公信力大大降低。但是在修改之后的法律中将职权划分的较为清晰，责任主体可以明确的确定，可以“违法必究”，在法条中也明确将依据职权来承担责任作为一款单独列出，以人为本、效率和公平都要求责任的承担来约束政府的行为。

2.追责事项具体：

毫无疑问一旦我们能够确定责任主体之后，下一步就是对具体如何追责以及追责事项做具体的规定才能真正使责任落实。在修改之前的规定中只象征性的大致规定了滥用职权、徇私舞弊等被处分的条件，但是往往具体的情形该如何认定不够清晰。究竟什么是严重影响？怎样才算玩忽职守、滥用职权？但是在修改后的法律责任一章中对具体的情形作出了较为详细的规定，细化了在各个环节不作为或者作为不合法的法律后果，对具体哪些属于滥用职权，哪些属于玩忽职守作出了细化的规定，使责任追究更加的明确。

（三）行政监管的技术手段

食品安全审查的技术人员不够专业，进行食品安全检测的仪器不够先进。纠其本质，食品安全的检测其实是一个技术问题。为了谋取最大化的利润，商家很可能会使食品伪造，劣质等技术与时俱进，不断更新。可能导致一些检验能力不足或者机器不够先进的行政部门履行职责的时候无法鉴定或者鉴定不出。为了提高技术能力和安全性保障。在原有可以委托合格的食品检验机构进行检测之外，最为关键的是将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，这使得投入食品安全检测的仪器能够大幅度提高先进化程度，更有效的进行监管。除此之外，还对进行食品安全检测的行政部门的工作人员的工作水平和知识程度进行了要求，甚至设置了一些专门的培训课程来环节技术和人才缺乏的尴尬，有理由相信行政监管的技术手段将会不断上升。

二、《食品安全法》修改后社会监督

（一）法定社会机构的职权细化

1.食品行业协会、食品检验机构等法定食品安全检验机构职能具体化：

修改之前的《食品安全法》中没有具体对可以进行食品安全监督的社会机构的职能进行具体规定，仅仅在部分法条中隐约提到，让人很难明确其法律地位和应有的职能。而修改之后对这些社会机构的具体职责进行了规定：食品行业协会有权审查由国务院行政部门牵头制定的食品安全标准，反映食品的安全信息等。食品检验机构的职能也得到了细化：接受行政部门的委托或者接受食品企业的委托对其食品进行检测。也就是说国家已经意识到食品安全问题这片重灾区已经让行政部门变得不堪重负，在此种情况下应该使社会机构分担一部分压力。

2.食品行业协会和食品检验机构难以主动发挥职权：

诚然，不可否认的是社会机构已经能起到一定的辅助作用，在食品安全审查方面发挥一定的作用。但是仍然没有在法律中明确规定这些社会机构能够主动行使食品安全监督的职权。也就是说其主观能动性被大大降低，使得其难以进行作为，无法导致行政部门工作压力大幅下降，同时导致食品安全监督社会机构的作用发挥空间被大大限缩，大大降低了食品安全审查的有效性以及专业性。

（二）非法定社会团体以及个人的举报积极性得到增加

充分发挥新闻传媒和消费者的作用也能很好的对食品安全进行社会监督。针对社会上某些组织或者个人的违法、违纪、扰乱民生的行为通过报道进行揭露，能够快速的引起人们聚焦，形成社会压力。在新的《食品安全法》出台之前，只笼统的对个人和社会团体的举报进行了规定，但是没有规定举报的奖励，同时由于部门职权的分工不清，相关的举报很可能往往无疾而终，导致无论是社会团体还是个人的举报积极性不高，没有动力。但是舆论监督以及舆论背后的民意不仅是为《宪法》所确立的一种权利，更是监督企业食品安全的一把利器。我们应该清楚的认识到社会舆论压力，尤其是以消费者为代表的消费者协会团体具有对食品安全领域企业的行为有着极其重要的作用。因此，为了使其积极性增加，在新的法律规定中规定了不仅要对举报人的信息予以保密，防止举报人受到伤害，同时规定了对查证属实的举报人予以奖励，不仅能够有效的提高举报人的积极性，防止出现“员工举报就下岗”等类似现象，而且为舆论压力的形成打好了基础，使举报不会不翼而飞。一旦举报被落实或者被媒体报道，舆论压力便使处于弱势地位的广大消费者找到了一种立法层面的保护，对食品生产企业进行更加有效的监督。

三、结语

修改以后的《食品安全法》对以往的食品监管最主要的行政监管模式进行了大幅度的调整，将传统的分段监管模式转换成了将各个行政部门职能细化，具体负责一整个板块的模式。缓解了以往食品安全监管中食品生产到流通动态过程难以分割的尴尬，解决了行政机关之间相互推诿，都不作为或者抢着作为的情况。在职责进行划分，避免重复的同时也明确了责任主体，具体每部分工作对应相关每部分的职责，追责不再成为难题。

在清晰明确行政部门监管职责的同时，加强了社会监督机构的参与和职能的履行。虽然没有把主动进行食品安全监管权让渡给社会机构，但是在反映信息，互相交流等方面，法定社会机构起到了不可忽视的作用。与此同时，加强了其他社会团体和个人的举报积极性，用社会舆论的压力来帮助监督食品安全，规范企业行为。

注释：

2009《食品安全法》第四条.

2015《食品安全法》第五条.

2015《食品安全法》第十六条.

2015《食品安全法》第二十二条.

2015《食品安全法》第三十六条.

2015《食品安全法》第二条.

2015《食品安全法》第四十一条.

2015《食品安全法》第七条.

2009《食品安全法》第九十五条.

2015《食品安全法》第一百四十二条往后.