冷战与发展的矛盾——20世纪50年代美国对东南亚条约组织的经济政策<br/>

冷战与发展的矛盾——20世纪50年代美国对东南亚条约组织的经济政策

2013-03-27郭又新

东南亚研究 2013年2期

郭又新姚昱

(暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院广州510630;华南师范大学历史文化学院广州510631)

随着2009年美国奥巴马政府宣布“重返东南亚”，近年来美国日益强调与东南亚整个地区和各个国家建立强有力的多重纽带联系。值得注意的是，在各种相关政策中，美国政府十分注重以推动和参与东南亚乃至亚太区域经济一体化的方式来实现这一战略——美国不仅与东盟在经济事务上频频接触，并在这几年大力推动东南亚各国加入美国主导的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》 (Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)。由于中国在东南亚具有重大国家利益，而美国的这一战略在很大程度上又是针对中国的，因此中国对美国“重返东南亚”保持高度关注。

从历史上看，美国已不止一次在重大历史时刻针对东南亚地区提出外交、安全与经济等多面复合一体的全面性战略。早在20世纪50年代，当美国认为亚太格局发生重大变化时也曾采取了类似的尝试，不仅在亚太地区建立起一系列军事同盟体系，而且在东南亚乃至整个亚太地区推动以它为主导的区域经济一体化。美国的这些尝试为后来东南亚和亚太区域经济的发展提供了重要经验和借鉴。20世纪50年代美国的相关经济活动主要通过科伦坡计划和东南亚条约组织展开，但学术界有关美国对东南亚条约组织的经济政策的研究较为缺乏①笔者尚未见到国内有著作探讨这一问题。国内外有关东南亚条约组织的著作一般着重探讨美国对东南亚条约组织的结盟政策，特别是其中的政治、军事政策，对经济政策的研究多为简单涉及。相关论著有:姚椿龄:《美国与东南亚条约组织的建立》，《美国研究》1995年第3期;任大庆:《制度化安全合作研究——同盟性安全机制以SEATO为例》，外交学院硕士论文，2004年;姜海明:《冷战与东南亚条约组织》，华东师范大学硕士论文，2008年;海超:《二十世纪五、六十年代美国在亚太地区的多边主义实践——从东南亚条约组织到亚洲开发银行》，《理论月刊》2009年第8期;〈美〉弗兰克·N.特拉格:《美国、东南亚条约组织和东南亚防务》，《南洋资料译丛》1966年第1期;斯·米哈伊洛夫:《美“援”与东南亚条约组织》，《南洋资料译丛》1959年第2期;Joe M．Palmer，SEATO Reexamined，Carlisle Barracks，Pennsylvania:U．S．Army War College，1966;Leszek Buzynski，SEATO:The Failure of An Alliance Strategy，Singapore:Singapore University Press，1983;Robert J.McMahon，The limits of Empire:the United States and Southeast Asia since World War II，New York:Columbia University Press，1999;John K．Franklin，The Hollow Pact:Pacific Security and The Southeast Asia Treaty Organization，unpublished Ph.D.Dissertation of Texas Christian University，2006．。考虑到东南亚条约组织本身虽然是一个防务集团，但后来其在内外部经济合作方面的职能不断增强，较能全面地反映美国此时对东南亚问题的考量，因此本文将就美国对这一区域组织的相关经济政策进行考察，希冀能为今天研读美国的“重返东南亚”战略提供一些参考。

一 1954年东南亚条约组织的建立与美国的相关经济政策

美国之所以会在1954年9月牵头建立东南亚条约组织，其目的是为了应对法国在印支半岛殖民统治崩溃后东南亚地区所出现的复杂局势。1954年初艾森豪威尔政府刚执政就意识到法国在印支半岛的殖民统治即将崩溃，并担心这会对整个东南亚产生一系列负面影响。为了避免东南亚局势出现所谓的“多米诺骨牌”现象——印支半岛落入共产主义的手中将会引发整个东南亚倒向共产主义阵营，艾森豪威尔政府将稳定东南亚局势、限制共产主义力量进一步扩张列为其远东政策的一个主要目标。1954年6月美英双方建立的一个联合小组专门就此问题展开了研究，双方一致认为，要震慑共产主义、稳定东南亚局势，有必要在东南亚建立一个有西方大国和当地国家参加的防务集团［1］。但美英政府就此问题进行协商时发现双方在这个防务集团的经济职能方面存在着严重的分歧。

美国对日内瓦会议结束后的东南亚局势十分悲观，认为共产主义力量会利用在印支所取得的胜利进一步扩张，因此希望建立一个有一定数量的东南亚国家和西方大国参加的纯集体防务组织，以便在即将到来的紧急时刻为各个与中国、北越毗邻的前线国家提供安全庇护，防止这些国家被社会主义国家“侵略”或被当地共产主义力量颠覆，由此遏制共产主义力量在亚洲的进一步扩张［2］。

但美国政府在1954年7月9日将拟定的《东南亚集体防务条约》初稿提交英国、澳大利亚、新西兰这三个重要盟国咨询意见时，英、澳、新三国一致要求该条约需要增加有关经济援助和合作方面的内容，其中尤以澳大利亚为甚。澳大利亚建议将这一条约第3条款专门改为处理经济问题的条款，并提议其内容如下:“缔约各方将鼓励彼此或所有国家之间的经济合作，并将在包括东南亚、西南太平洋和邻近国家在内的这一区域的经济社会发展国际计划中进行合作。”［3］在美国人看来，英、澳、新之所以采取这一立场，是因为他们认为“对经济方面的强调是在亚洲为该条约赢得广泛支持的唯一基础”［4］。

但由于美国能拉拢入盟的亚洲国家太少，艾森豪威尔政府认为根据这一条约而建立起来的防务组织并不适合承担开展区域经济合作的任务［5］。为此美国国务卿杜勒斯提出了一个“两步走”的策略:先建立一个成员数量较少的防务集团，美国对该防务组织的经济职能方面不做明确规定，只是通过一般性措辞来保证签约国之间的互相合作和签约国与非签约国之间的经济合作，这样就可令美国政府保持足够的灵活性。该组织成立后，美国利用这种灵活性再组织一个有更多亚洲国家参加的、范围更大的亚洲区域经济合作组织［6］。根据杜勒斯的这一想法，美国国务院在7月22日将澳大利亚的原稿修订为更为模糊的表述:“各方承诺要与其他缔约国和有相似想法的国家合作，制定出旨在促进经济稳定和社会福祉的各种经济措施。”［7］国务院的这一立场在美国政府的讨论中获得普遍支持。

随后艾森豪威尔政府对相关国家展开了说服工作。在1954年7月26日英美外长会议上，杜勒斯承认，美国以往就东南亚集体防务组织的建立问题进行讨论时较少考虑经济因素，他觉得对东南亚的经济援助也许会被证明比军事援助更加重要，特别是在越南将来势必出现南北越在经济发展方面展开竞争的情况下。不过，杜勒斯认为，由于东南亚集体防务组织自身浓厚的军事同盟色彩，它不会吸引亚洲众多中立主义国家参加。在这种情况下西方国家在该组织框架下开展的经济援助活动不仅不能起到拉拢中立主义国家的作用，反而会引起中立主义国家的进一步反感。相比之下美国更加倾向于利用和改造科伦坡计划这一经济色彩较浓的组织［8］。

杜勒斯的解释并未令英国人彻底信服。8月19日，英国政府致信美国政府，强调美国政府应当注意亚洲国家在此问题上的考量:“亚洲人认为非常重要的一点是，东南亚条约在其纯军事目标之外还应当承认需要有平行的经济措施”［9］。为此，英国希望在《东南亚集体防务条约》缔约会议上就经济问题制定出详细的执行条款，而并非是美国所希望的那种泛泛之言。1954年8月26日，美英两国代表就《东南亚集体防务条约》问题再次进行沟通时，英国代表再次强调，相关国家在缔约后可立即采取行动的领域就是经济合作领域，为此英国政府认为，无论该条约的经济条款如何草拟，各国外长都要准备讨论未来将在经济领域所采取的行动。面对英国政府相对积极的态度，美国代表、助理国务卿麦克阿瑟不得不告知英国代表，美国政府并不认为这一问题已得到足够充分的研究，并可以在马尼拉会议期间就此做出任何确定的决议或采取任何行动［10］。在美国的坚持下，英国最后同意美国在此问题上的立场。

除英国之外，另一个重要的入盟国巴基斯坦也希望即将成立的东南亚条约组织能够发挥积极的经济职能。1954年8月19日，巴基斯坦驻美国大使赛义德·阿玛贾德·阿里 (Syed Amjad Ali)特别约见了美国国务院欧洲司司长麦钱特，阐述了巴基斯坦政府对《东南亚集体防务条约》的看法。巴基斯坦大使要求对该条约的第3条款作出清晰的解释——美国是否要建立一个平行于或取代科伦坡计划的经济发展组织来实施经济援助计划。麦钱特表明了美国政府的立场，即这一条款只是“反映成员国逐步增加的团体意识，而不是对任何专门类型的组织或任何经济援助计划的实现做出承诺。不应当将之视为是要对科伦坡计划这样的计划进行补充和竞争的尝试”［11］。

1954年9月初，美国与打算加入这一集体防务组织的国家集聚马尼拉，就缔结《东南亚集体防务条约》的问题展开谈判。在谈判过程中，这一条约中与经济问题相关的措辞成为各方争论的一个焦点。在此问题上，其他国家的侧重点各不相同，法国希望美国能从经济上巩固法国已经逐步退出的印支三国亲西方政权的统治;巴基斯坦则希望通过参加这个条约从美国获得条件更为优惠、数量更多的援助;澳大利亚虽赞同在该条约之外展开经济援助和合作活动，但希望东南亚条约组织对经济问题能有正面表述，并有一定的制度安排来保证对此问题进行深入探讨。不过，这些国家都希望能加强《东南亚集体防务条约》中有关经济问题的具体表述［12］。除了事先已与美国在此问题上有过沟通的英、澳之外，其他国家都要求对条约中专门处理经济问题的第3条款进行详细的说明，以便开展条约组织内部的经济活动，同时还要求在阐明该组织日常运作的第5条款中明确地将经济问题列为随后成立的东南亚条约组织常设机构理事会的主要工作目标之一［13］。

面对盟国们的压力，美国一方面反复解释不能在东南亚条约组织框架内建立一个排他性经济组织的原因——这样会将像印度这样十分重要的中立国家排除在外，从而给社会主义国家以可趁之机，另一方面则向巴基斯坦这样的国家保证不会对其减少条件优惠的援助。更为重要的是，美国透露了希望加强科伦坡计划的想法和正在考虑要建立一个与科伦坡计划构成互补关系的亚洲经济合作组织的设想［14］。最后，各国在美国的压力下都妥协了，通过的条约文本的第3条款并未对即将成立的东南亚条约组织的经济合作内容进行详细说明，也未将经济问题列为该组织常设机构的主要工作目标①第3条款为:“各缔约国保证加强它们的自由制度，彼此合作进一步发展包括技术援助在内的经济措施，其目的一方面是促进经济进步和社会福利，一方面是促进政府为达到这些目的所作的个别的和集体的努力。”第5条款为:“各缔约国兹成立一个每一缔约国都派代表参加的理事会，以考虑同本条约的履行有关的事宜。理事会须按照本条约区域情势随时的需要，进行关于军事策划和任何其他策划的磋商。理事会的组织方式以能够随时开会为准则。”参见《国际条约集 (1953—1955年)》，世界知识出版社，1960年，第227页。。

二 1955—1956年美国对东南亚条约组织经济政策的变化

虽然美国在《东南亚集体防务条约》签订过程中成功地坚持了自己的立场，但东南亚条约组织成立后其他盟国要求加强东南亚条约组织内部经济合作——主要是西方国家对亚洲成员国的经济技术援助——的压力有增无减。1954年底、1955年初巴基斯坦、泰国、澳大利亚和法国提出，希望在即将于泰国曼谷举行的东南亚条约组织外长理事会(1955年2月23—25日)上讨论在马尼拉条约框架下展开经济合作的要求［15］。美国虽然固守自己的立场，而且也得到了希望让自己主导的科伦坡计划在亚太区域经济合作方面扮演领头羊角色的英国的支持，但也不得不对盟国的压力做出一定的姿态。为此艾森豪威尔政府决定采取这种策略来缓和双方的异议:在曼谷会议结束时与会代表发布一份公报，声明各国外长在曼谷考虑了经济问题;各国代表将在像科伦坡计划这样的区域会议中就经济问题保持紧密联系;与各国国防有关的经济援助活动的讨论将在双边基础上进行;任何经济性质的紧急问题可提交给该组织的理事会［16］。

经过讨价还价，美国与其他国家最后达成妥协。其他国家放弃了在东南亚条约组织框架下建立一个正式经济组织的要求，转而同意美国提出的在科伦坡会议框架下加强亚太地区合作的建议;而美国则采纳了巴基斯坦较为温和的提议——在东南亚条约组织常设机构中建立一个经济专家小组来考虑各国经济问题，同时必须考虑到与非成员国的经济联系;但这个小组的作用仅限于提出研究报告和建议，其执行仍需相关国家在双边基础上协商［17］。由此东南亚条约组织在加强其实质性经济职能方面迈出了第一步。

随着社会主义国家在1955年逐步加强与包括东南亚、南亚在内的不发达国家的经济联系［18］，美国的相关政策在1955年底进行了微妙的调整。为了应对这一新情况，艾森豪威尔政府决定在1956年3月于巴基斯坦卡拉奇举行的东南亚条约组织外长理事会上调整其有关该组织内部经济合作的立场。为此1955年12月初美国分别与英、法、澳、新等国通气，表示愿在卡拉奇东南亚条约组织外长会议上讨论如何加强东南亚条约组织的经济职能［19］。美国在与英国的沟通中暴露了其转变立场的真相:美国并不打算大规模增加对相关亚洲国家的经济援助，而只是“换个标签”而已——将美国现在在科伦坡计划、联合国远东经济合作委员会和双边经济合作中的活动都打上《东南亚集体防务条约》第3条款的名义，而不是另起炉灶［20］。

在1956年3月卡拉奇会议上，美国宣布，为了应对社会主义国家对亚洲“自由”国家发动的“经济攻势”，自己愿意支持东南亚条约组织框架下的经济合作和经济发展活动。美国的这一表态得到了其他成员国的欢迎［21］。由于与会各方都表现出积极的态度，这次卡拉奇会议在加强东南亚条约组织经济合作职能方面取得重大进步。根据泰国代表团的建议，东南亚条约组织决定在该组织常设机构执行秘书处下属的国际参谋部中设立一个经济专员，由外长理事会任命人员并规定其职责。该专员下辖一个经济委员会，将全权负责研究该组织内部的经济合作和发展问题，为各种长久性的工作小组准备经济议案［22］。至此，经济合作正式成为东南亚条约组织的一项职能，这可谓东南亚条约组织在组织功能上的一个突破。但该组织在具体的经济合作和发展政策上依然乏善可陈。

三 1958年艾森豪威尔政府对东南亚的区域经济发展与合作政策

到1956年底、1957年初，美国对加强东南亚条约组织的经济合作和发展职能的态度更加积极。由于发现社会主义国家加强了对不发达国家——特别是东南亚和南亚国家——的经济发展援助，认为其自身在第三世界的利益遭到社会主义国家挑战的艾森豪威尔政府觉得必须在东南亚的经济发展问题上拿出实际的措施。为此美国国务院在1956年底提出，在1957年3月于澳大利亚堪培拉举行的东南亚条约组织外长理事会上，美国政府应当就如何加强该组织的经济合作问题提出实质性内容。国务院的意见是，美国政府从其主要对外援助项目——共同安全计划中拿出1000万美元，以东南亚条约组织经济援助的名义、以多边形式 (但实质上仍由美国控制资金)提供给相关国家，但这些经济援助必须与该组织亚洲成员国国防计划密切相关［23］。另外，美国还计划将总统亚洲开发基金中的一些剩余资金用于东南亚条约组织框架下的区域经济合作［24］。

与此同时，东南亚条约组织其他国家要求美国增加相关经济援助的呼声也越来越大。在这次堪培拉会议上，不仅英、法因为担心社会主义国家与东南亚国家经济联系的加强会危害到它们的利益而要求该组织加强在促进东南亚经济发展方面的作用，此时与苏联两个重点援助国家印度和阿富汗处于敌对状态的巴基斯坦更是大声疾呼西方要加强对它这样的前线国家的援助力度［25］。面对这样的压力，奉行开支紧缩政策的艾森豪威尔政府不得不向各国解释其财力有限，在已经向全世界各盟国提供巨额的军事和经济援助之外，已经再难以大幅增加对相关国家的经济援助［26］。

美国政府的此番解释只是暂时安抚了相关国家。1958年下半年，美国对包括东南亚在内的整个远东局势的研判趋于严重。中国此时加强与东南亚的经济联系以及炮击金门所引发的第二次台海危机，都被美国认为是远东局势出现恶化的前兆，为此美国有必要采取措施加强远东非共产党国家之间的联系，以便集体对抗中国［27］。为此进一步加强东南亚条约组织的经济职能以加强条约对亚洲成员国和非成员国的吸引力，再次成为美国政府考虑的重要因素。

在1959年4月英国威灵顿 (Wellington)举行的第五次东南亚条约组织外长理事会上，美国代表团团长、副国务卿狄龙向与会各国表示，有鉴于美国已经与拉美国家成功建立起拉美区域性开发银行——美洲银行，美国也愿意与有意于此的东南亚国家联手建立一个区域性多边金融开发机构，以资本援助的方式支持东南亚区域发展。同时狄龙还向与会的亚洲国家介绍了美国政府刚成立的、专门向不发达国家经济发展项目提供资本援助的发展贷款基金，希望参加该组织的东南亚各国能积极利用。狄龙同时也表示，美国愿意考虑利用东南亚条约组织来改善各国经济状况的具体意见，但他认为由于东南亚条约组织各国的地理分布较为分散，因此将很难在东南亚条约组织框架内来处理这一问题［28］。

虽然美国的态度已经变化，但东南亚条约组织下展开的经济发展和合作活动却成果有限。虽然狄龙在这次会议上大力宣传该组织已经有效展开了各种经济和技术合作活动——主要是西方国家对其亚洲盟国的援助，但成果不多。该条约组织下已经开展的经济合作活动主要集中在技术合作领域，主要是西方各国联手在曼谷建立东南亚条约组织工程学研究生院 (Graduate School of Engineering)，和由美国承担的，针对巴基斯坦、菲律宾和泰国技术劳动力的东南亚条约组织技术劳动力短缺研究组织(SEATO Study Group on Shortage of Skilled Labor)下属的三个技术劳动力培训项目。此外就只有澳大利亚和法国所承诺的两个技术援助项目:澳大利亚答应开展一项为该组织亚洲成员国所缺技术劳动力提供培训的价值672万美元的技术援助项目，法国答应向该组织中的亚洲成员国提供技术奖学金和专家服务。虽然狄龙宣称美国已经向该组织投入了3.4亿美元的经济援助，但只不过是将原来美国在共同安全计划、进出口银行、农业剩余物资援助、美国总统亚洲经济发展基金、发展贷款基金项目下对相关亚洲国家的经济援助计入到该组织经济援助名目下，在数量和规模上并未有显著增长［29］。

正因如此，在1960年6月华盛顿举行的东南亚条约组织外长理事会上，美国与其他西方国家遭到菲律宾外长瑟拉诺的严厉批评。瑟拉诺认为，在东南亚局势趋于恶化的情况下，东南亚条约组织中的发达国家向东南亚成员国提供的经济援助太少而难以发挥作用。瑟拉诺甚至质疑，经济发达的成员国如不愿扩大对东南亚成员国的经济援助，那么东南亚条约组织还有无存在的价值。他半是威胁地指出，如果西方国家要让东南亚人民认为自由是值得为之献身的话，那么东南亚条约组织就必须证明自身是有存在价值的。在他看来，对于身处冷战前线的东南亚国家来说，科伦坡计划和联合国远东经济合作委员会都不是有效的替代选择，而来自发达国家的双边援助也不能完全解决问题，东南亚条约组织必须能发挥建设性的经济作用［30］。

结论

虽然1954年成立的东南亚条约组织一直被人们认为是美国结盟政策的一个失败个案，但美国的相关考虑与运作却是二战后美国形成其有关东南亚乃至整个亚太地区战略的重要实践，特别是美国在东南亚区域经济合作方面的尝试，再加上美国此时在科伦坡计划中的相关活动，是日后美国推动东南亚区域经济合作的滥觞。经过20世纪50年代在东南亚条约组织和科伦坡计划中经验的积累，到60年代美国的亚太区域经济合作策略取得了重大突破——成立了专门负责向亚太地区不发达国家提供资本援助的亚洲开发银行。

通过以上论述，我们可以发现美国对东南亚条约组织的相关经济合作政策具有以下特点:

首先，美国对东南亚地区的经济问题采取的是一种区域主义的看法，强调整个东南亚区域甚至是整个亚太区域的发展，而不是某个国家的发展。美国在处理东南亚地区经济发展问题时，十分注重将该地区的发展与其他相邻地区的发展联系起来，从而将之纳入到美国的全球战略之中。例如美国在考虑东南亚经济发展问题时，一直都将这一地区的发展与如何拉住印度和日本这两个重要的南亚和东北亚国家联系在一起。美国之所以决定在20世纪50年代支持英国主导的科伦坡计划，一个重要的原因就是该组织包括了印度和众多中立主义国家，并且后来也接纳日本加入。

第二，在处理东南亚区域经济发展问题时，美国的侧重点在于提供技术援助和推动自由贸易，对资本援助不太热心。由于美国的国家财政制度——国会掌握财政大权以及其国内浓厚的自由主义经济思想，美国国内对将美国公共资本用于其他国家经济发展这一问题始终存在强大的反对声音，认为不发达国家经济发展问题的解决关键并不在于外部提供大量资本援助，而应当由不发达国家自己努力创造出能刺激现代经济自主发展的良好经济环境。在这种思路下，美国虽然也强调资本援助的重要性，但更愿意相信自由贸易和技术援助能发挥更为长久和积极的作用。

第三，美国在看待东南亚区域经济发展问题时，基本出发点并不是该地区各国经济发展的福祉，而是出于美国在该地区各种利益的考虑。美国组建东南亚条约组织的动机是为了遏制共产主义在亚太地区的发展，其目标是建立一个纯粹的防务集团，是在其盟友的压力下才同意赋予该组织以一种模糊的经济职能。但随着社会主义国家与东南亚不发达国家之间经济联系的加强，美国政府出于经济冷战的需要才转变了对东南亚条约组织经济职能的否定态度。美国对东南亚的经济政策完全服务于其国家安全战略，促进东南亚区域经济发展只是冠冕堂皇的说辞或附属影响。正因如此，美国相关的经济政策不仅存在内在的矛盾性，而且也成为不断引发其他盟国不满的根源。

【注释】

［1］姚椿龄:《美国与东南亚条约组织的建立》，《美国研究》1995年第3期。

［2］Foreign Relations of United States 1952—1954(以下简称为FRUS)，Vol.12，Part 1，pp.615－616，622－626．

［3］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.689－690．

［4］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，p.741．

［5］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.724 －733，769－775．

［6］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.652－653．

［7］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.689－690．

［8］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，p.673．

［9］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.766－767．

［10］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.795 －798．

［11］FRUS，1952—1954，Vol.12，Part 1，pp.758 －759．