2012年菲律宾政治、经济与外交形势回顾

吴金平 鞠海龙

(暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院 广州510630)

2012年，菲律宾国内政局虽然仍不稳定，政治暴力频繁发生，但比2011年平顺许多，对前总统阿罗约的政治清算仍在继续。在国内政治和解上，相较2011年取得了一些进展，突出的表现是与摩洛伊斯兰解放阵线 (MILF)签署了《关于“邦萨摩洛”的框架协定》，不过，国内政治和解的任务并没有完成，与新人民军、阿布沙耶夫武装等反叛者之间的和平谈判没有任何进展。2012年的菲律宾经济呈现繁荣局面，GDP年增长率达到6.6%，遥遥领先于东南亚其他国家。在外交方面，2012年菲律宾政府延续了阿基诺三世上台以来的对外政策。经由美国亚太“再平衡”政策的影响，以及阿基诺三世政府南海政策的转变，菲律宾在已有政策基础上对菲中、菲美、菲日等多个双边关系和东盟政策继续做出大幅度修正。

一 国内政局依旧不稳定

在2012年，菲律宾国内政治较2011年更为平顺，但依旧处于不稳定状态，政治暴力冲突不断，对前总统的反腐秋后算账继续深入进行，虽然与反政府武装之一的“摩伊解”之间的和平谈判取得了重大进展，但与新人民军和阿布沙耶夫武装之间的谈判没有任何进展。其国内政治和解的进程依旧步履蹒跚，充满变数。

菲律宾政局的不稳定最显著的表现就是政治暴力冲突不断。选举暴力是菲律宾政治的一大特点。比如，2004年总统选举期间，发生了249起与选举有关的暴力事件，造成148人丧生，261人受伤。2007年选举中，发生了229起暴力事件，导致121人丧生，176人受伤。2009年11月23日，菲律宾南部棉兰老岛马京达瑙省发生的一起政治屠杀案使世界震惊。在这起案件中，有57人惨遭杀害，其中包括31名新闻工作者。虽然2012年并非选举年，但仅从2012年10月1日至12月17日，菲律宾警方就共录得27起与2013年5月菲律宾中期选举有关的暴力事件，其中25起为枪击事件，造成21人死亡，17人受伤。在27起暴力事件中，有14起发生在选举热点省份，4起发生在吕宋岛中部的邦板牙省。目前仅有2起被警方破获［1］。2013年的中期选举将改选24席参议员中的一半，即12席参议员，287席众议员的全部 (其中230名由各选区选举，57席由获得超过普选票2%的政党指派，每一政党代表最多不能超过3名)，以及正副省长、省市议员等在内共计1.8万多个职位。因此，各政党在2012年就展开了积极的拉票活动，在一些竞争激烈的地区，暴力成为打击对手的手段。

对前总统阿罗约的“反腐”秋后算账仍在进行当中。阿罗约本人先是在一家国立医院被拘押了7个月，之后在7月底交保，10月再度被收押，并在监狱中度过圣诞节与新年，等待2013年对她的审判。而她的亲信、菲律宾大法官科罗纳则被最终定罪，这是菲律宾宪政历史上的第一次。2011年12月12日，由188名执政党众议员动议对菲律宾最高法院首席法官雷纳托·科罗纳提起弹劾，弹劾指控有八点，主要理由是后者涉嫌腐败和偏向已被捕的前总统格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约，违反了宪法，从而失去了公众的信任［2］。但是，在2012年5月29日，科罗纳被弹劾法庭定罪的罪名并不是他袒护阿罗约并违反宪法，而是“未向公众说明其全部财产”，投票数是20比3。经法院审理，科罗纳承认自己在不同银行账户共存有240万美元和8000万比索未申报，他解释说自己当初不知道这些存款也应该申报，因为其中包含有他女儿的资金和巴萨圭杜特公司的款项［3］。科罗纳最后被定罪是对前总统阿罗约“反腐”秋后算账的初步胜利，阿基诺总统暂时占据上风，也算是兑现自己的反腐承诺，对菲律宾选民有个交待。

2012年菲律宾国内政治生活中最重大的一件事当推菲律宾政府与最大反政府武装摩洛伊斯兰解放阵线在经过43年、造成12万人伤亡的冲突后，终于达成一项框架协议，将在菲律宾南部创立一个新的政治实体——“邦萨摩洛”，取代现有的“棉兰老穆斯林自治区”。“邦萨摩洛”是对菲律宾南部穆斯林及少数族裔居民的统称。新的政治实体使用“邦萨摩洛”这个名称，象征着对这一地区先辈抗争历史的尊重。

这一框架协定的主要内容包括:(1)建立一个新的、更大的政治实体;(2)逐步解除“摩伊解”武装;(3)保障民主与人权;(4)保证发展与公平分享财富;(5)增设针对穆斯林居民的穆斯林教法法庭。

之所以能够达成这一框架协定，首先是冲突双方都作了一些让步。政府决定给予新的政治实体领导人更大的政治与经济权力，答应当地人民更公正、平等地分享当地丰富的自然资源，消除当地的贫困，而“摩伊解”也从建立完全独立的穆斯林国家立场后退;其次是双方都面临着和解的强大压力。菲律宾政府谈判小组与穆斯林、天主教徒、地方和地区政府的谈判不下100次。阿基诺把1989年建立的“棉兰老穆斯林自治区”称为“失败的实验”，因为当地许多人继续感到自己与体制格格不入，进而选择用武力发泄不满，“如果不进行结构改革的话，就难以改变这一现状”。阿基诺强调，菲政府与摩洛伊斯兰解放阵线的这份协议将确保菲律宾仍是一个国家、一个民族。中央政府仍然拥有当地的国防、安全、外交、货币政策等专属权力。“这份框架协议将为棉兰老岛地区实现永久持续和平铺平道路，铸剑为犁的机会之门正在开启”［4］。根据协议，未来将成立过渡委员会，负责起草涉及新政治实体的法律草案，在公民投票表决通过后举行选举。这一过渡委员会在2013年1月已经启动。菲总统和平进程顾问德利斯称，将成立的新政治实体会包括现有的棉兰老穆斯林自治区所管辖地区，北拉瑙省6个城镇、北哥打巴托省6个城镇、哥打巴托市以及巴西兰省的伊莎贝拉市。新的政治实体有望在两年内成立，最终的和平协议有望在2016年，即阿基诺总统任期结束前签署［5］。

尽管有这一成就，但政府与新人民军和阿布沙耶夫武装的和平谈判没有取得任何进展。这两支反政府和恐怖主义武装，尤其是阿布沙耶夫武装分子仍在不断制造绑架、袭击等事件，破坏当地的社会秩序与稳定，阻碍当地社会经济的发展。2012年6月12日，阿布沙耶夫武装在南部绑架了1名约旦记者和他的3名菲律宾同伴［6］;2012年6月4日，阿布沙耶夫武装在南部的三宝颜锡布格省卡巴萨兰镇绑架了两名中国矿业商人。其中一人，即43岁的罗江 (音译)在不停地支付赎金500万比索(合118，595美元)后在8月26日获得释放，38岁的林元凯 (音译)则在9月20日的菲律宾政府军攻击阿布沙耶夫武装分子训练营的行动中“碰巧”被解救。在这次政府军的攻击行动中，三宝颜地区阿布沙耶夫武装分子头目特米基·哈吉尔和妻子西提·拉雅·莎尔文等人被击毙［7］。7月7日，在菲律宾甲美地省的亚银那洛高速公路经营建材生意的中国籍女子施春亮被绑架，并被勒索赎金1000万比索，后经讨价还价，降到54万。绑匪在7月14日收赎金时被捕，人质安全获释［8］。

二 经济在东南亚地区一枝独秀

2012年，菲律宾经济可以说一片繁荣，其GDP年增长率为6.6%，大大高于2011年的3.7%，遥遥领先东南亚其他国家。菲律宾股票指数上涨，直指5800点，菲律宾比索也升值7%。在2012年，菲律宾GDP已增长到2275.84亿美元，人均2，328美元。阿基诺政府已将政府的财政赤字从其上台初期占菲律宾GDP的3.9%削减到2%，公共债务也削减到GDP的50% 以下［9］。阿基诺政府的财政支出主要放在对穷人的教育、卫生和现金转移支付上。信用评级机构将菲律宾纳入到值得投资行列［10］。在穆迪公司对世界经济2012年的表现评估中，亚太地区共有3个国家获得主权评级升级，分别是韩国、印尼和菲律宾［11］。不过，对外劳汇款收入的过度依赖依然是菲律宾经济面临的长期挑战。

构筑2012年菲律宾经济繁荣的基础行业主要集中在以下几个。在投资领域，投资署和经济区署在2012年共批准投资6722.5亿比索，同比增长2.29%。其中经济区署批准3119亿比索，高于2011年的2880亿比索;投资署批准3603.5亿比索，略低于2011年的3680亿比索，但即将离任的贸工部副部长潘里里奥表示，部分2012年的投资因刚获批准，将计入2013年数据［12］。

在零售行业方面，2012年零售业增长达到10%。央行副行长奎尼冈多表示，经济增长环境和低通胀对消费增长起到了刺激作用［13］。

在农业生产方面，2012年农业总体增长2.9%，低于3－5%的增长目标。其中稻谷总产量从2011年的1668万吨增长到1803万吨，增幅为8.1%。在其他方面，玉米总产量增长6.3%达到741万吨，家禽业增长4.5%，畜牧业增长1.1%，而渔业下降0.04%。菲农业部长阿尔卡拉称，2012年水稻丰收得益于两个因素，一是种植面积增加了3.4%，达到469万公顷;二是推广良种，单产从3.68吨/公顷提高至3.84吨/公顷，增长了4.3%。阿表示，2013年菲农业增长目标为4.3－5.3%，其中稻谷总产量可望达到2000万吨，从而实现大米自给目标［14］。

在汽车制造业方面，2012年汽车销量从2011年的141，170辆上升到156，649辆，增长11%，达到该数据也超过了预定目标154，000辆。日本汽车在销售中独霸天下，其中丰田销量占42%，三菱占22%，本田占8%，五十铃占7.51%［15］。

在外劳经济方面，尽管全球经济不景气，但国际市场对菲律宾劳务人员的稳定需求却推动菲劳汇款强劲增长。2012年截至11月份菲海外劳工汇款达到194亿美元，同比增长6%，高于菲律宾央行之前预测的2012年全年汇款目标，其中78%来自美国、加拿大、沙特、英国、日本、阿联酋和新加坡。11月当月，菲海外劳工汇款金额达到19.2亿美元，同比增长7.6%。菲律宾央行报告称，菲海外劳工汇款持续增加，主要是由于全球劳工市场对技术性菲劳和专业菲劳的持续需求，以及银行和金融系统对于汇款服务的改进。按菲律宾海外就业局的统计，去年该局受理的海外工作申请约33万份，大部分劳务人员前往沙特、阿联酋、科威特、卡塔尔、台湾和香港［16］。

在菲律宾经济繁荣的形势下，2012年菲律宾国际收支余额达92.4亿美元，高于预期的89亿美元，主要受益于外劳汇款、外国证券投资和外商对服务业直接投资的增长，但该数字低于2011年的101.8亿美元。这使得菲外汇储备同比增长11%，达到839亿美元 (略低于估计的842亿美元)，创历史新高。海外菲劳汇款和服务贸易出口是菲律宾实现国际收支盈余的主要原因［17］。

此外，中国对菲贸易逆差也是菲律宾实现国际收支盈余的重要因素。据中国海关2013年1月10日快讯，中国和菲律宾2012年进出口总额达363.7亿美元，比上年增长12.8%。其中中国出口167.3亿美元，增长17.4%;进口196.4亿美元，增长9.2%;中方贸易逆差29.1亿美元［18］。

在经济繁荣的表象下，也可以看出菲律宾经济的脆弱之处，那就是对外劳经济的过度依赖。可以说没有外劳，菲律宾就没有外汇收入，这为菲律宾的长远发展留下隐忧。

三 外交政策持续发展

2012年菲律宾外交方面延续了阿基诺三世上台以来的对外政策。经由美国亚太“再平衡”政策的影响，以及阿基诺三世政府南海政策的转变，菲律宾在已有政策基础上对菲中、菲美、菲日等多个双边关系和东盟政策方面继续做出大幅度修正。

阿基诺三世上台以来，菲律宾重新确立了在对外政策上与美、日站队的方针。开年伊始，菲律宾即在发展对美关系方面做了诸多努力，进一步拉近与美国的关系。这些政策努力不仅包括推动菲美联合军演机制化的协商［19］，配合美国在南海海域举行大规模的“肩并肩”(Balikatan)联合军演，也包括菲律宾外长有关只有美日才是菲律宾战略伙伴的公开言论［20］。菲外长和国防部长将“肩并肩”军演视为菲律宾一旦遭遇外来侵略便会得到美国明确而坚定支援的象征［21］。

2012年4月初发生的黄岩岛对峙事件，菲律宾始料不及。中国维护国家主权的坚定决心和继续努力使菲律宾陷入长期困境。然而，这更激发了菲律宾对美国政策支持的强烈愿望。其后，菲律宾不仅与美国举办了被外界视为乞求美国支持的“2+2”战略对话会议［22］，而且多次与美国磋商把美国从冲绳转移的部分海军陆战队员部署到吕宋岛和巴拉望岛，甚至同意授权美军重新使用苏比克湾海空军事基地，同意美方人员将在苏比克湾半永久性驻扎［23］。

菲日关系的加强是菲律宾加强菲美关系的政策延伸。2012年是菲律宾与日本海上安全合作计划落实与实施的一年。1月，菲律宾就以打击海盗和南海安全为由实现了日本海上保安厅派出飞机与菲律宾海岸防卫队的合作。3月，菲律宾获得日本以开发援助方式提供大型巡逻船以加强争议海域控制能力的支持。4月，菲律宾经由日美军事整编问题会谈授予日军使用菲律宾巴拉望岛美军基地的权利［24］。6月28日，菲日两国外长就共同强化海上安全领域的合作、扩大日本海上保安厅与菲律宾沿岸警备队的交流等达成共识，并就日本计划向菲律宾提供巡逻船等事宜再次交换意见［25］。7月2日，菲日两国防长签署了包含两国在南海地区举行联合军演等内容在内的海上安全保障防卫合作备忘录。8月28日，菲律宾海岸防卫队与日本海上保安厅举行了为期3天的联合演习。日菲军事合作关系得到了积极的加强。

在菲律宾的对外政策当中，菲美关系和中菲关系一直是一对相对微妙的对立统一体。阿基诺三世上台以来，菲律宾政府在处理中菲、中美两对双边关系的政策方面逐渐趋向明确化。这种政策明确化的趋势主要表现在菲美日关系的迅速好转，以及中菲关系的急剧恶化方面。2012年，菲律宾政府在涉及南海争端的对华政策方面继续了以往的强硬政策。这些政策包括公然宣布要在中业岛开发旅游与建设混凝土军用码头的举措［26］，动用“汉密尔顿”级巡逻舰在黄岩岛附近海域与中国海监船对峙的行动，在中菲黄岩岛对峙期间在中业岛开办幼稚园的计划［27］，菲律宾国家测绘和资源信息管理局绘制新地图把南沙群岛、黄岩岛等都包括在菲律宾海域内的作为［28］，中菲黄岩岛对峙10月缓和之际菲律宾增派800名海军陆战队员到南沙群岛成立新指挥部的企图，以及11月底增派海军陆战队第三旅到巴拉望省的计划［29］。

东盟是菲律宾地区政策的一个重要平台。2012年菲律宾继续了去年以激进对华政策和南海政策引导东盟地区影响力的路线。1月，菲律宾外长即呼吁东盟召开南海争端国家特别会议磋商南海问题。4月菲律宾总统和外长在议程既定的情况下执意要求讨论南海问题并将其纳入到最后主席声明之中［30］。黄岩岛对峙之际，菲律宾外长更要求东盟国家对这一事件表明立场，宣称“如果这些国家不像菲律宾那样坦率表明立场，那它们将会受到中国对南海主权声明的影响”［31］。7月菲律宾再次借南海问题搅局，致使东盟外长会议和地区外长扩大会议未取得应有的成果。11月，菲律宾更以扬言召开东南亚地区南海声索国四国会议对抗东盟峰会。然而，除越南外，马来西亚与文莱并未回应菲律宾的主张，菲律宾试图以南海议题引导东盟发展方向的努力并没有成果。

菲律宾阿基诺三世上台以来，对外政策基本围绕南海问题展开。这种对外政策取向的背后是菲律宾对南海资源利益的渴望与需求。2012年中菲黄岩岛对峙尚未平息，菲律宾能源部副部长拉约格即表示，菲律宾将开放三个位于菲律宾西部巴拉望岛西北外海三个争议海域油气田勘探和约［32］。海洋资源利益已经成为近年来影响菲律宾对外政策的一个重要的内在动因。

【注 释】

［1］谭卫兵:《菲律宾已有21人死于与中期选举相关暴力事件》，2012年12月18日，http://www.dzwww.com/xinwen/guojixinwen/201212/t20121218_7800886.htm

［2］Jess Diaz，“Corona impeached”，The Philippine Star，December 13，2011，http://www.philstar.com/year－ender－2011/article.aspx?publicationsubcategoryid=63＆articleid=75 7890

［3］“Corona out，Sereno in”，December 26，2012，http://www.philstar.com/year－ender－2012/top－12－of－2012/headlines/2012/12/26/890221/corona－out－sereno－in

［4］“Philippines and Muslim rebels agree peace deal”，7 October 2012，http://www.bbc.co.uk/news/world－asia－19860907

［5］“Bangsamoro deal signed”，December 26，2012，http://www.philstar.com/year－ender－2012/top－12－of－2012/headlines/2012/12/26/890215/bangsamoro－deal－signed

［6］“Philippine gov't confirms Jordanian journalist in hands of terrorist Abu Sayyaf group”，2012－06－18，http://news.xinhuanet.com/english/world/2012－06/18/c_131660621.htm

［7］“Kidnapped Chinese rescued in S.Philippines”，2012－09－21，http://www.chinadaily.com.cn/world/2012－09/21/content_15774687.htm

［8］赵菊玲:《菲律宾华人遭绑架事件频发 华社向菲警方施压》，中国新闻网，2012年7月19日，http://news.eastday.com/c/20120719/u1a6717068.html

［9］ https://www.cia.gov/library/publications/the －world－factbook/geos/rp.html

［10］“Philippine economy”，December 26，2012，http://www.philstar.com/year－ender－2012/top－12－of－2012/headlines/2012/12/26/890211/philippine－economy

［11］《穆迪公司对亚太地区经济前景表示乐观》，《商业世界报》，2013－01－16，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100004924.shtml

［12］《2012年菲律宾投资署和经济区署批准的投资上涨2.29%》， 《每日问询者报》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008689.shtml

［13］《菲律宾2012年零售业增长10%》，《马尼拉公报》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008686.shtml

［14］《菲律宾2012年农业增长2.9%》，《马尼拉旗帜报》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008685.shtml

［15］《菲律宾2012年汽车销量增长11%》，《马尼拉公报》，2013－01－14，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100003909.shtml

［16］《2012年1－11月菲律宾外劳汇款增长6%》，《商业世界报》，2013－01－16，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100004942.shtml

［17］《2012年菲律宾国际收支余额达92.4亿美元》，《每日问询者报》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008681.shtml

［18］中国海关:《中菲贸易2012年增长12.8%》，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/201301000039 23.shtml，2013－01－14．

［19］《回应中国军力崛起 菲或考虑让美扩大驻军》，(新加坡)《联合早报》2012年1月27日。

［20］“Philippines，US seek to strengthen defense ties”，March 21，2012，http://www.sunstar.com.ph/manila/local－news/2012/03/21/philippines－us－seek－strengthen－defense－ties－212424

［21］《美军将领:美菲有共同防御条约》，(新加坡)《联合早报》2012年4月23日。

［22］“US‘neutral’in Philippines-China shoal standoff”，The Jakarta Post，May 2，2012.

［23］《美军将重返苏比克湾半永久性驻扎》，人民网，2012年 10月 19日，http://military.people.com.cn/n/2012/1019/c1011－19324105.html

［24］『自衛隊がフィリピン基地使用 日米が検討開始、パラワン島有力』，2012年4月24日，http://sankei.jp.msn.com/politics/news/120424/plc12042408000008－n1.htm

［25］“Japan － Philippines Foreign Ministers'Meeting”，日本外务省官方网站，http://www.mofa.go.jp/region/Asiapaci/Philippine/meeting1206_fm.html

［26］《菲欲开发帝都岛 料将激怒中国》，(新加坡)《联合早报》2012年4月4日，http://www.zaobao.com/special/china/southchinasea/pages/southchinasea120404.shtml

［27］Public Relations and Information Bureau，“State of the Nation Address 2012 His Excellency President Benigno S.Aquino III”，23 July 2012 ，http://www.congress.gov.ph/press/details.php?pressid=6318

［28］Philippine Daily Inquirer，“New PH map with‘West Philippine Sea’name to be out soon-Namria”，Sep.18，2012，http://newsinfo.inquirer.net/273014/new－ph－map－with－west－philippine－sea－name－to－be－out－soon－namria

［29］《菲向南沙群岛增派800海军陆战队员》，(新加坡)《联合早报》2012年10月1日。

［30］Chairman's Statement of the 20th ASEAN Summit，Phnom Penh，Apr.3－4，2012，p.12.

［31］“Manila to Asean:Take stand now”，The Manila Times， April27， 2012， http://www.manilatimes.net/index.php/news/top－stories/21780－manila－to－asean－take－stand－now

［32］《菲律宾将开放南中国海 油气勘探竞标》，(新加坡)《联合早报》2012年7月12日。