中国引航发展的历史沿革和策略分析

2013-03-23眭凌

大连海事大学学报（社会科学版） 2013年2期

眭凌

(交通运输部科学研究院交通发展研究中心，北京 100029)

引航，旧称引水、领港(领江)，是指在一定的水域内由引航员引领船舶进出港口或在港内移泊、靠离码头的活动。引航作为港口服务的一项重要内容和关键环节，在航运和港口事业大发展的过程中，发挥了不可替代的重要作用，具有独特的属性。

一、中国引航发展的历史沿革

新中国成立后，中央人民政府全面接管了港口引航事权。伴随我国港口管理体制的几次重大变革，引航发展经历了引航业恢复期(1949—1952年)、计划经济管理期(1953—1983年)、过渡转型期(1984—2004年)和新一轮引航管理体制改革期(2005年至今)等四个历史时期，改革促进了我国引航事业的发展，为不同时期国民经济的发展作出了贡献。

1.引航业恢复期(1949—1952年)

为适应全面开展战后经济建设的需要，引航在这一时期的主要工作是设立机构、明确职责、建章立制，设立海港监督部门，明确引航职责。

1950年政务院在《关于1950年航务工作的决定》中提出新中国引航工作纲要。1952年交通部召开全国港口海运专业会议，决定在全国各港务局设立“海港监督部门”，简称港监，代表国家行使管理港口的职权，对进出港口的外籍船舶进行监督管理。港监下设监督、引水(信号)和海事三部分。引水(信号)部分的职责有二:一是领导引航工作，管理引航员，并负责引航技术设备的研究与改进;二是组织研究与办理港内信号标志及通信工作，保证其适用于良好状态，注视一切有关危害船舶及港口的警报，并及时转报。港监主管引航事务的体制一直保持至20世纪80年代中期港口体制改革。

1952年交通部先后颁布《外籍轮船进出口管理暂行办法》和《本国轮船进出口管理暂行条例》，明确对外轮和一定吨位的本国轮船实施强制引航。强制引航作为主权独立的一个具体体现，对于新中国来说，具有重要意义。

引航业由国家正式接收、统一管理后，引航成为港口(或航政)管理部门的一项业务，服从港务局(或航务局)的统一安排和调度。中国籍的引航员全部转为正式国家公职人员，定时领取薪水。

2.计划经济管理期(1953—1983年)

我国处于计划经济体制时期，各项法规的颁布明确了沿海港口的引航工作由港务局负责，港务局统一管理引航业务;长江引航管理体制与沿海港口不同，长江航运管理局推行全线统一领导，分段分级统一管理、经营长江沿线港航事务。

1953年交通部颁发《海港引水暂行通则》，这是新中国第一部专门的引航规则，通则规定了引航员资格要求、引航申请和指派、引航主管机关、引航员与被引船长的关系等，为新中国引航事业的发展奠定了基础。1954年政务院颁布《中华人民共和国海港管理条例》，明确规定引航工作归港务局负责，具体由港务局下辖的港口监督部门领导、实施。至此，引航业被纳入港口系列，既承担维护国家航权的职能，又服务于港口生产。各地港务局根据《海港引水暂行通则》的规定和交通部有关要求，先后制定了本港引水实施细则，对本港的引航区域、引航工作的组织领导、申请引航的手续和要求等作了具体的规定，确保了引航业务的正常、有序开展。

长江引航全部收归国家管理后，随着1954年长江航运改革，引航被纳入政企合一的管理体制，由长江航运管理局全线统一领导，分段分级统一管理。以长江淞汉段为例，1954年初，长江航运管理局上海分局(后改名为长江轮船公司上海分公司)引水站正式成立，负责组织、管理长江淞汉段的引航业务。此后，长江航运机构几度更名，但引航隶属其管辖，直到80年代初才有较大变化。

交通部1959年3月颁发了《我国沿海港口船长自行引航的暂行规定》，1959年12月颁发了《中华人民共和国交通部关于海港引水工作的规定》，更加强调了引航权和引航作为国家主权的涉外工作特点，淡化了引航的服务业务，以确保船舶在港口水域安全航行的职能。1976年交通部颁发《中华人民共和国海港引航工作规定》，进一步强化了引航的主权性和涉外性，对被引船舶的义务作了规定，但对引航员作为职业群体的地位、权利、义务等都没有具体规定，船舶引航的安全和效率也没有充分体现。1980年4月交通部颁发《海港引航工作条例(试行)》，该条例中对引航机构及负责人的职责，引航员的任务、资历和等级，引航员的职责，引航的安全保证工作和奖惩等制定了比较详细的规定，同年颁布的相关法规还有《海港引航员安全操作守则》和《海港引航员考试大纲(试行)》，这为引航员队伍建设并使之走向规范化奠定了基础。

3.过渡转型期(1984—2004年)

这一时期迎来了港口管理体制改革，由交通部直属的沿海港务局所属的港务监督被划出，成立水上安全监督局，引航仍由港务局管理，地方港口引航仍然由水上安全监督局管理。引航进入到多种管理体制并存的过渡转型期。

随着我国市场经济体制的逐步发展和完善，港口市场化程度不断提高，港口多种经济成分逐步并存，引航管理体制已不适应时代发展的要求。20世纪80年代，蛇口港的码头经营情况比较复杂，既有全民所有制性质的码头公司，又有中外合资或独资经营的码头，不像其他港口以全民所有制的港务局为主。因而，将引航部门划归港务管理机构，在蛇口无法实施。根据这一特殊情况，也为了深化港航交通系统的改革，实行真正的政企分开，提出了创办一家隶属于招商局蛇口工业区，但又独立自主经营的新型引航公司，实行企业化运作的设想，并作为引航体制改革的一个试点。1988年4月1日，蛇口港引航业务从港务监督分出，蛇口南方船舶引航服务公司正式开始运作。［1］1992年10月召开的党的“十四大”，明确提出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，1993年《中华人民共和国宪法》修正案第7 条规定“国家实行社会主义市场经济”。市场经济体制在宪法中的确立为港口管理体制改革提供了重要的依据。1994年1月，交通部和海南省决定对引航机构进行改革，组建海南省船舶引航公司，该公司直属于海南省交通厅，实行独立核算、自负盈亏、自我发展、自我约束，具有独立的企业法人资格。［1］1997年国务院在深圳口岸实行口岸管理体制综合试点改革，将深圳东西两个港区的引航站从企业整体划出并合并，隶属于深圳市港口管理局;1997年3月30日，根据国务院办公厅转发的《关于深圳口岸管理体制改革试点方案》，深圳市人民政府以深府［1997］86 号文件转发交通部制定的《深圳港口引航管理办法》，成为我国新一轮引航体制改革的先导。此后，国内引航体制发生了重要变革，1997年6月18日，长江引航中心在江苏太仓正式成立，原属于长江沿线各港监局的引航站划归中心集中管理，为长江“一水一引”奠定了基础。部分港口先后将引航部门调整为独立核算、自负盈亏的经济实体，成为港务局下属单位，引航机构作为一个相对独立的业务机构，比以前有了更大的自主性，引航进入到多种管理体制并存的时期。

2001年，国务院以国办发［2001］第91 号文件转发了交通部、国家计委、国家经贸委、财政部、中央企业工委联合颁发的《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，提出“下放地方，属地管理”、“政企分开，一港一政”和“规范市场，依法经营”新一轮港口管理体制改革的三大基本原则，这为港口行政管理部门的角色定位、政府与市场之间的关系以及市场的本身培育和发展提供了明确指引。从时间上看，引航管理体制改革与港口管理体制改革并不完全同步。2001年启动的港口管理体制改革，在制度设计上给了港口引航管理体制改革一定时间的过渡，这期间，引航机构仍保留在由港务局改制后的港口集团企业内。

2002年1月交通部在广泛吸收世界引航管理和我国引航管理体制先行试点经验的基础上，颁发了《船舶引航管理规定》(中华人民共和国交通部令［2001］第10 号)，该规定从主权、安全、效率多方面对引航行业管理和引航工作作出了规定，为确保船舶引航的安全和效率提供了法律规范。

4.新一轮引航管理体制改革期(2005年至今)

这一时期是我国引航发展史上的一个重要里程碑，我国引航事业进入到新一轮的引航体制改革期。交通部2005年《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》规定，引航机构从港口集团企业脱离，成立具有独立法人资格的自收自支的事业单位，隶属于港口主管部门管理。2006年，交通部《关于加强港口引航管理工作的若干意见》(交水发［2006］293 号)要求各省(区、市)交通主管部门和港口行政管理部门在地方政府的领导下，结合本地实际，加快推进港口引航管理体制改革，建设一支管理规范、安全引领、公平服务、高效廉洁的引航队伍，使引航服务的效率更高、质量更好、安全更有保障，适应我国港口又快又好发展的要求。2007年，引航体制改革基本完成。

二、中国引航发展的现状评价

1.引航体制改革

随着我国各行各业改革开放的逐步深化，我国引航管理体制改革按照现有的政策、法规已基本完成，引航机构成为具有独立法人资格的事业单位，各地引航机构正式挂牌成立，并于2008年1月成立了中国引航协会。自此，中国引航建立了适应中国特色的政府部门管理、行业协会自律、引航机构自主经营的引航管理体制，中国引航管理进一步向着紧密型、开放型、集约型转变。全国引航机构与政府部门之间有了更好的沟通桥梁，加强行业建设有了更好的自律条件，引航行业和职工的诉求有了更直接的渠道，对外交流、参与国际引航事务有了更好的平台。随着新的引航管理体制的建立，我国港口已初步建立了公平、公正、有序的引航秩序，各地引航机构在理顺相关关系的同时，完善自身体制，加大对引航装备、基础设施以及引航队伍建设的投入，不断提升服务水平，使我国引航生产得到稳步增长。

2.引航机构

我国引航机构根据《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》(交水发［2005］483 号)文件规定，按“一港(一水)一引”原则设置，由所在地港口主管部门提出申请，报交通运输部审批，隶属于港口主管部门管理，到目前为止，在开放港口共设置了45个引航机构，机构领导由地方党组织按干部管理权限任命。引航机构是一个具有独立事业法人资格的单位，实行行政领导负责制，对各港引航工作实行人、财、物集中统一管理，统一承担和组织港口、水域的中外船舶的引航任务，包括按有关规定进行引航员选拔、招聘、培训、考试、任职，中层干部的考核任用，统一调度安排引航员及交通接送，收取引航费，负责引航机构的基本建设和引航装备的配置和改善，负责引航职工的薪酬分配等。机构内部职能和部门逐步完善、健全。

3.引航队伍

全国引航系统2011年末职工总数3091 人，其中引航员总数1870 人，执证引航员总数1614 人，港口引航能力、安全服务效率居世界前列。绝大多数港口能够根据港口生产的实际需要和《中华人民共和国引航员注册和任职资格管理办法》的资质要求，对引航员实行聘用制，按照事业人员管理。但由于港口和船舶大型化发展快，引航员培养周期长，一些引航机构存在高级引航员严重不足的问题，少数引航机构存在个别招聘编制外引航员的情况。

引航员队伍建设是发展引航事业的关键。与世界大多数海运发达国家不同，中国引航员队伍的培养走出了一条具有中国特色的道路，拥有一支世界上最年轻的引航员队伍。“十一五”期间，我国引航员队伍建设有了较大发展，引航员人数增加三成，结构更趋合理，素质明显提高。

4.“自收自支”执行情况

交通部2005年《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》，“建议沿海港口引航机构实行自收自支，公益性事业单位财务管理体制，并接受当地审计部门的年度审计。引航收入应当用于引航机构人员费用、设备购置、教育培训、运营管理等，如有节余应当仍用于港口公用基础设施维护补贴，不得挪作他用”。实际执行中，目前仍有50%以上的引航机构没有实现真正意义上的“自收自支”财务体制。其中，多数引航站实行“收支两条线”，引航站将引航费上缴市财政，市财政向港航管理部门下拨各项经费，引航站通过预算方式向管理部门申请经费。这种操作符合当前的财务制度，但在具体执行过程中，存在引航机构上缴引航费容易、申请使用经费较难的问题，部分引航机构人员费用、设备购置、教育培训、经营管理难以正常保证，在一定程度上影响了引航事业的发展。

5.引航服务和引航管理

引航具有一定的强制性(针对外籍船舶或强制引航区)，但同时又呈现服务性特征，国际海商法明确规定船东与引航员为雇佣关系。交通部2001年发布的《船舶引航管理规定》要求设置引航机构“为外国籍船舶和必须申请引航的中国籍船舶提供引航服务”，可见对引航业的定位有“服务”性质。

为进一步加强我国港口引航管理，加快建立良好的港口公共服务环境，全面提升引航服务水平，交通部下发了《关于加强我国引航管理的通知》(交水发［2007］174 号)，从六个方面对我国引航管理工作提出了具体要求:(1)充分认识加强引航管理的重要性，切实加强组织领导;(2)严把准入关，加强引航资质管理;(3)实行科学管理，加强制度建设，全面提升引航服务水平;(4)加强引航队伍规范化建设，全面提升引航队伍素质;(5)切实加强引航安全管理工作;(6)严格监管，规范引航行为。

三、中国引航发展的策略分析

1.加强引航立法

目前，海运发达国家或者地区都有引航法。我国目前引航立法还不够完善，有关引航的规定也分散于各个不同的法律中，如海商法、海上安全法、港口法等，缺乏系统性和完整性，且执法主体不一。2001年交通部颁布的《船舶引航管理规定》，对我国引航业的管理起到一定的作用，但作为一项行业管理规定，层次较低，权威性不强。因此，有必要通过法律或法规明确引航的性质和地位、引航机构的发展模式、费收管理办法，以及引航员资质、引航员的权益等，使引航更好地服务于港航，保证船舶、港口和水域的安全，促进引航业的持续健康发展。我国是一个港口众多的国家，地区经济和港口发展不平衡，各港的自然条件和引航工作存在差别，而各港的引航工作都遵照《船舶引航管理规定》不尽合理，应当适当赋予地方主管部门一定的管理权限，制定适合本港或地区的船舶引航管理规定，尽快建立和健全一套从中央到地方完善的引航法律体系。

2.引航机构事业单位运行需联合其他部委出台相关配套政策

自从引航机构成为事业单位以来，引航员编制与薪酬标准问题仅靠交通部门并不能完全解决，还缺乏财政部、人力资源与社会保障部和中编办等相关部委的配套政策支持，还需共同商定和出台相关政策，制定相应的实施细则。

(1)引航专业技术人员的配置与港口发展要求不相适应。近几年来，引航专业人员的编制规模偏小，有些引航机构不得不自聘人员开展工作。由于引航人员超负荷工作，增加了进出港船舶的安全隐患。同时，随着港口的发展，到港船舶的数量不断增多且不断向大型化、专业化方向发展，引航队伍严重不足与快速发展的港口经济需求的矛盾日益凸显。引航要以事业单位分类改革为契机，使引航员的编制和结构随着港口生产业务量动态调整，细化国务院相关文件的规定，改革引航机构的编制管理办法，创新编制管理方式。

(2)引航人员待遇参差不齐，缺乏制度保证。我国各港口之间引航员的待遇差距较大，在引航机构和引航员的法律地位、引航机构自收自支的财务制度、引航员酬薪的支付办法等方面没有明确的规定，因而缺乏制度保障，使得引航员的工作主动性和积极性受到挫伤，影响了引航效率和服务质量，不利于引航队伍的稳定和引航业的健康发展。各地港口管理部门要与相关部门沟通，尽快研究制定引航工作量标准和实际贡献计算方法和实施细则，完善工资收入分配政策。

3.全面推行和完善引航监督机制

按照2005年《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》的要求，我国需建立引航机构的监督管理机制。为加强对引航工作的监管，社会监督机制应考虑港口行政管理部门、海事局、引航机构、港口企业等部门人员的参与。一些引航机构已经在港口行政管理部门的安排下，积极开展了这项工作，成立了引航监督委员会，加强社会对引航工作的监督力度，并取得了明显效果。但是，目前这种监督机制在部分引航机构尚未落实到位。为此，有必要进一步总结已实行监督管理机制的引航机构的经验教训，成立由航运业利益各方组成的引航监督管理委员会，让引航机构的服务对象直接行使监督管理权，在全国引航机构全面推行和完善监督管理机制，以促进和提高引航服务质量。