基层民主发展的一个侧面:基于社区选举实证调研的分析

靳继东，武 佳

(东北财经大学a.经济与社会发展研究院;b.公共管理学院，辽宁 大连 116025)

一、问题的提出

参与性是现代政治的典型特征之一。在我国的社会主义民主政治发展过程中，更是离不开社会公民的广泛参与。党的“十八大”报告中提出:完善基层民主制度，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。基层民主不仅是我国社会主义民主政治的起点，也是体现我国人民当家做主、参与管理社会事务的重要方面。通过人民深入参与基层民主的过程，可以提高人民参政议政的意识，从而推动我国上层民主的发展。

我国现实的基层政治生活包括两个基本的层面:一个是以基层政权为核心的政治生活，一个是以基层群众自治为核心的政治生活。［1］在以基层政权为核心的政治生活中，人民代表大会等制度为基层民主制度的发展提供了较为坚实的制度保障，而在基层群众自治的政治生活中，由于居民的素质所限和缺乏相关的引导部门，相关制度体系还很不成熟。在处于现代化转型中的当代中国，改革开放释放出来的权利意识和利益诉求，要求各个层次、各个领域公民的政治参与。缺乏相关的制度基础和引导，公民政治参与的迫切需要得不到有效满足，必将阻碍我国基层民主政治的稳定发展。

改革开放以来，尽管我国的基层民主政治发展取得了一定的成绩，但是城市与农村的发展步伐还存在一定的差异。由于农村集体经济等具体利益关系的明显存在，农村的村民自治制度蓬勃发展，广大村民真正把自己当做乡村的主人，参与到村委会各项事务的决策管理中。在城市基层组织中，具体利益相关程度不高，或是即使涉及居民的切身利益，但由于多年来沉淀而形成的计划经济体制下的“单位人”思想，城市居民并未完成向“社会人”的转换过程，居民缺乏有效的意识和手段参与到基层民主和社会管理事务中来。

作为民主制度的重要环节和组成部分，选举是衡量一个政体是否为代议制民主的核心指标，从基层民主事务中的选举过程来看待我国基层民主中民众参与程度和基层组织遇到的问题，可以看出我国在基层民主中存在的一些问题。如何有效地利用一些行政手段改善城市基层民主的现状，值得进一步探讨。本文以城市街道中选举区级人大代表和社区其他民主事务为例，通过实地调查，探讨我国实际的基层民主政治生活中存在的某些制度和程序上的问题。

二、调查过程

包头市位于内蒙古自治区中部，是内蒙古自治区最大的工业城市，也是我国重要的基础工业基地。近年来，先后获得联合国人居奖、全国文明城市、国家园林城市、国家卫生城市等殊荣，是内蒙古自治区也是我国中西部地区一个比较具有代表性的城市。其社区也经历了较长时间的发展过程，各体系相对成熟，对于研究社区的选举情况具有较强的代表性。本文分别选取了包头市三个较为典型的街道社区进行分析。

在调研中，笔者就社区选举区级人大代表等相关问题对街道办事处、社区居委会等相关领导和工作人员进行了访谈，以了解我国基层选举的基本选举程序办法、在实际工作中遇到的问题和困难，以及具体应对措施等。对社区居民进行了访谈，以了解他们对社区选举等基层民主事务的感受和看法。三个社区的基本情况如下。

Q街道:处于包头市中心位置，管辖6个社区。其中街道内有国家大型企事业单位，如学校、医院等。居民以党政机关工作人员、企事业单位职工为主，居民构成较稳定，居民对社区事务的关注度、参与度较高，社区文化构建进程快，社区体系较成熟。

G街道:处于包头市工业区边缘地带，管辖7个社区。在归入市政府社区体系之前，大部分一直属于包头市某大型军工企业的家属区，所以居民以该厂退休职工居多，且属于老旧小区。居民对于社区工作的意见较大，社区建设还属于起步阶段。

K镇:处于包头市城乡结合地带，管辖4个社区和3个村镇。其中，社区前身多属于包头市某大型钢铁企业的家属区，社区居民多以该厂职工为主;而3个村镇因为靠近城区，属于城中村，以来包打工的流动人员为主。社区建设在之前的单位建设中已粗具规模，发展相对较成熟。村镇随着流动人口的增多，管理较困难，且近年来随着耕地的开发占用，以及铺设道路涉及的拆迁问题等，使得城乡结合部的村委会开展工作情况复杂。

1.关于社区选举区级人大代表程序的相关调查

根据我国《选举法》等相关法律规定，我国区级人大代表选举程序主要包括划分选区，根据选区选举居民代表，再由街道办事处组织居民代表选举人大代表候选人。在实际情况考察中，主要看以下两个程序的执行:一个是社区居民如何直接选出居民代表，另一个是各选区的居民代表如何选出区级人大代表。这两个程序，对之后人大代表反映选民建议和意见、表达民意、居民参政议政均具有重要意义。根据我国《选举法》的相关规定，可以将区级人大代表选举的流程用图1表示。

图1 区级人大代表选举流程

在访谈中笔者了解到，三个街道虽都属于包头市区管辖，但由于历史沿革、居民构成以及所处地理位置等不同，仍然有着不同的具体情况。

在选举居民代表的过程中，在Q街道，由于居民多属党政机关、企事业单位工作人员，居民日常生活忙碌，对其他居民的了解较少，因此导致选举居民代表这个本应由社区居民自主选举产生的重要代表人不得不由社区居委会牵头组织，联系较为清闲的退休干部、党员等来担任居民代表的候选人，再由居委会组织居民投票产生。社区居民参与度较低，对选举的关注度也较低。但在同处于市区的G街道、K镇，由于多数社区居民同属一个单位或是亲戚关系错综，相互了解程度较高，在选举居民(村民)代表的过程中居民(村民)的自主程度较高，选举过程顺利。

在居民代表选举人大代表的过程中，主要是由各街道办事处成立选举委员会，确定人大候选人名单，召集居民代表召开选举大会等，严格按照选举程序展开。此处，城乡的具体情况截然不同。在访谈中发现，虽然近年来随着人民生活水平的提高，普通老百姓参政议政的情绪不断高涨，但是由于人民代表大会在我国的具体地位和社区职能等限制，真正涉及城市居民切身利益的方面还较少，城市居民对于与自己基本权利息息相关的人大代表选举的关注程度还有待提高。而与之形成鲜明对比的是在调查中的城中村的选举情况，由于村委会作为一级村民自治组织，涉及集体财产、土地等问题，村委会事务与普通村民生活息息相关，且村民邻里之间熟悉程度高，虽处于城乡结合部地带，村民参与选举事务的热情很高，选举进展顺利。

2.关于社区居民对区级人大代表选举情况的认识和态度的相关调查

除对街道、居委会的相关领导和工作人员采取访谈的方法了解我国基层选举事务的具体情况外，笔者还对所调查的3个社区的居民进行了街头拦截式调查，了解他们对基层民主选举人大代表的认识情况和态度。本次共调查社区居民100人，所调查的问题和具体数据如下。(1)对选举区级人大代表程序的了解程度:非常了解占16%，有大致了解占41%，了解较少占25%，完全不了解占18%;(2)对选举人大代表与自身利益之间关系的认识:认为关系重大占33%，有一些关系占45%，关系不大占14%，毫无关系占8%。另外，在与被访者的交谈过程中，大部分居民认为在如今的社会条件下，普通居民并没有多少决定权，对该项民主事务的参与不会起到实质性作用。

3.关于社区其他事务的民主参与情况的调查

随着我国社区的不断发展壮大，国家将越来越多的社会管理事务下放到了街道办事处，一个成熟的社区具有政治、经济、文化、教育、服务等多方面的功能，以满足社区成员的多种需求。社区承担着协助养老、医疗、治安、低保、计划生育等多项职责，而这些职能的顺利实现不仅需要社区工作人员，也需要社区主人即广大居民的积极参与和大力配合，根据本社区的实际情况来解决出现的矛盾和问题。在调查过程中，笔者重点选取了社区建设体系相对较成熟的Q街道H社区进行了调查。

H社区现有居民3001户，6168人。辖区党员764人，下设4个支部。社区办公楼实现了五室两站(计生服务室、图书室、党员活动室、电教室、警务室、居家养老服务站、文化站)进社区。H社区是包头市的精品社区，近年来获得“全国青年文明社区”、“全国创建学习型家庭示范社区”、“自治区示范社区”等多项荣誉称号。政府自动化办公网络和党员干部现代化远程教育网等高科技办公技术已延伸到H社区。在深入H社区调查并对H社区居委会主任的访谈中，笔者了解到，对于现在的社区事务管理，社区主要实行社区代表大会、议事协商委员会制度等。

以社区议事协商委员会制度为例，由本社区成立社区议事协商委员会，委员会成员由社区内各类组织的负责人兼任，设主任一名(由社区党支部选人兼任)，副主任两名，实行义务工作制。主要工作程序如下:(1)社区居委会或符合条件的居民联名提出议题，议题在社区党组织的领导下，由社区居委会统一受理;(2)在社区党组织的领导下，召开社区党组织、社区居委会联席会议，对受理的议题进行讨论，研究提出具体意见，对影响本社区发展全局或涉及居民群众重大利益的事项，报街道工委审定;(3)通过社区居民代表就议题广泛征求居民群众的意见、建议，涉及社区单位利益的要征求社区单位意见。

在实际运作的过程中，由于现今城市的快速生活节奏以及邻里越来越陌生的事实，这些相对较完善的社区议事制度等并未真正融入到社区管理的常态化运行中。在访谈中了解到，社区居委会一直被各级政府视为下属部门，从而轻易地将本应由政府承担的职责延伸到社区居委会，从而使社区居委会的职能严重行政化，而忽略了社区居委会是本社区居民的居民自治组织之一的基本事实。社区居委会日常工作的大部分时间都是在完成上级政府交予的各项任务，没有精力也没有条件发挥领导带领广大居民自主决定本社区的事务的职责。以养老、低保、教育等这些涉及社区居民切身利益的事务为例，社区的上级单位街道办事处并未对社区提出具体执行要求，但居民方面却有强烈需求，所以只能依靠社区居委会平衡多方利益，在情况允许的条件下，联系政府相关部门如学校、社区医院、义务社工等来多方配合尽力解决。而在此过程中，随着社区居民主人翁意识的不断加强，社区工作的不完善有可能造成居民的生活不便和情绪不满等问题，使当今社区居委会的工作越来越难开展。较完善的议事制度在缺乏有效组织领导的情况下，很难发挥其巨大的作用。

三、调查结果分析

通过对具体城市的走访调查，可以发现一些在当今中国城市基层民主建设中遇到的制度性和管理性缺陷。

(1)从政府即街道办事处这一最低一级的行政机关来看，较完善的人民代表大会制度为基层政治生活提供了坚实的制度保障，相关的法律制度也提供了法律保障。但值得注意的是，有时居民的具体情况使居民真正参与到选举实践中的程度很有限。有限的政治权力和政治手段也制约着街道办事处即选举事务组织者的组织能力。

(2)从与居民直接接触的社区居委会、社区服务站等居民自治组织来说，城市社区居委会是城市基层社区管理和公共服务的最基本载体，应是中国特色社会主义民主制度的重要表现形式。但是随着单位制管理的逐步转换，国家通过社区建设重新构建其在城市基层的权力和秩序，政府对城市基层社会的控制能力并没有弱化。虽然出现了新的组织要素，如社区代表大会、议事协商委员会等，但居委会组织的组织性质和实际运作机制并未根本改变，民间自治组织建设进程缓慢。社区一级组织承受着来自上级政府和居民需要的双重压力，缺乏有效的领导和建构居民自治组织体系和制度的能力与条件。

不论是从区级人大代表选举还是居民自治事务开展过程来看，社区更多的是执行上级政府的意志，尤其是在区级人大代表选举过程中，居委会在其中担当的角色并不是真正发动群众参与到这一重要的政治事务中来，而是将其当成了上级交予的一项工作任务，片面刻板执行规定要求，使社区选举事务缺乏活力。

(3)民主完善的选举程序和选举活动需要充足的资金支持和人力支持，选举经费是使民主选举得以进行的物质保障。没有一定的物质保障，选举工作就很难进行。在我国的社区选举事务中，虽然有一定的选举经费，并且在《选举法》第8条中规定:全国人民代表大会和地方各级代表大会的选举经费，由国库开支。但是当涉及基层单位直到负责选举投票具体工作的街道和居委会时，法律上规定的国库开支并不能满足选举需要，组织选举的单位财力有限。而有限的财力就很难保证选举过程中的人力投入。

(4)公民意识有待提高。通过前述调查可以看出，虽然大部分居民对我国的基层民主选举有一定了解，但是由于长期依靠政府的心态强烈，多数居民并未真正参与到参政议政以及我国的基层民主事务中来。另外，在调查中发现，造成社区民主事务参与度较低的一个重要原因就是社区居民对社区的认同感较低。除了对社区居委会的去行政化改革，另一个值得关注的问题就是提高居民的共同意识，只有当居民有着对本社区的强烈关注，才能积极参与社区的民主事务。公民意识不高，是我国在基层民主过程中除制度缺陷外面临的重大挑战。

四、调查结论与思考

结合调查情况与上述各类问题的归纳不难发现，不论是裁撤街道办事处、合并社区还是成立新的部门分担社区居委会原有职能，当今社区发展的新趋势都强调通过去社区行政化来真正提高居委会的自治功能，给予社区一定的自由空间，以此来实现社区健康发展。这也同调查过程中发现的基层民主亟待解决的问题相符。聚焦到选举这个社区民主的细节，在解决上述存在的问题时，也需要从创新制度实践的角度具体讨论和探索，解决社区选举事务中存在的制度体制问题。

(1)政府层面的治理与放权。街道办事处承担着对选举活动的组织和管理的重要职能，是连贯选举制度与选举活动的一个中间环节，因此，不论是上级政府在选举事务的具体组织形式等方面更多地放权给街道，还是街道办事处在一定的范围权限内更好地安排选举的程序，通过不同的选举宣传手段和途径来提高公民的参与程度都显得相当迫切。另一方面，从当今社区居委会这一主要居民自治组织的严重行政化趋势来看，上级的街道办事处和区政府都应从根本上认识到居委会是作为居民自治组织这一性质存在的，而不仅是执行上级命令的组织。

(2)社区居民自治组织的服务对策。社区居民自治是社区居民的自我管理、自我教育、自我服务，而不是社区居委会自治或居委会代替居民自治。组织是居民参与自治的基本条件，应重视社区引导居民参与到民主事务中来的责任，提高社区工作人员的理论修养和素质，完善民主的选举制度和工作职责，使社区居委会等社区单位真正实现自治。

(3)引入非政府组织进入社区。对于社区基层选举事务中出现的人力、物力、财力的不足，除了要加大相应级别国库对基层民主选举的资金支持外，政府还应积极引入外部力量来参与到社区工作中来，组织不同类型的社区志愿者队伍，健全激励机制，形成资源相互交流的平台。在社区选举中，充分调动这些志愿者队伍参与各项服务工作，以节约民主选举中的人力资本。另外，随着这些本社区志愿者组织的壮大发展，这些组织的代表人由于深入社区内部，本身就可成为本社区居民利益的代表人，由这些代表人参与到我国的人民代表大会中，人民代表大会中参政议政的内容也将更加紧密地结合公民的自身利益，从而提高人民群众参政议政的能力与水平，有利于公民社会的发展。

(4)完善法律法规体系。在当前的市场经济条件下，公民对法律的依赖程度要远远大于对政府管理的依赖。在实践过程中，新兴物业公司、社区志愿者服务组织以及业主委员会等机构都对社区的重新构建以及调动公民参与基层民主的积极性发挥着越来越重要的作用。虽然目前有《选举法》《物权法》等相关法律，但是具体的条例并不完善。完善相关法律，设立良好的组织架构，对我国基层民主的选举事务和公民的参与具有重大的意义。

［1］周 平.街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题［J］.政治学研究，2001(2):76－82.

［2］潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究［M］.北京:中国法制出版社，2004.

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［4］丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究［M］.北京:中国经济出版社，2009.

［5］娄成武，孙 萍.社区管理［M］.北京:高等教育出版社，2009.

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