社会管理创新语境下两法衔接工作机制研究

上海市嘉定区人民检察院“两法衔接”课题组

社会管理创新语境下两法衔接工作机制研究

上海市嘉定区人民检察院“两法衔接”课题组＊

行政执法与刑事司法相衔接工作的有效运作，有利于完善市场经济秩序，规范行政执法行为，强化检察机关的法律监督职能。可以说，“两法衔接”问题是国家政治体制改革在实践中的新探索，是推进司法体制改革的新实践。本文以上海市嘉定区“两法衔接”工作的具体开展为切入点，进行深入的实证调研，以点带面，指出当前实践中“两法衔接”工作存在的问题，并探索“两法衔接”工作有效运作的路径。

两法衔接 困境 对策 社会管理创新

一、嘉定区“两法衔接”工作实证调研

（一）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况

2008年至2012年，上海市嘉定区各行政执法机关共通过行政执法与刑事司法相衔接（以下简称“两法衔接”）机制向公安机关移送涉嫌犯罪案件131件，主要移送单位为嘉定区卫生局、区烟草分局、区税务局、区安监局。移送案件中主要涉及的罪名有非法行医罪、非法经营罪、生产及销售伪劣产品罪、虚开增值税专用发票罪、重大责任事故罪等。在所有被移送的违法犯罪分子中，有93人已被判决，其中67人被判处实刑，最高的被判处无期徒刑并剥夺政治权利终身。

（二）信息共享平台使用情况

目前，上海市嘉定区信息共享平台共有17家行政执法单位以及区检察院、区公安分局、区经委、区法制办、区监察局五家职能部门作为联网单位。2008年至2012年共录入行政处罚违法信息3860条，其中主要录入信息较多的单位依次是区卫生局、区工商局、区文广局、区农委。

表一：2008年至2011年上海市嘉定区行政执法机关通过“两法衔接”机制移送涉嫌犯罪案件情况

2008年至2011年间，嘉定区各行政执法机关通过信息共享平台移送涉嫌犯罪案件共计71件，涉嫌犯罪案件网上流转率为61.2%。其中，2012年网上流转率大幅上升，在移送的34件案件中，有33件通过网上移送，涉嫌犯罪案件网上流转率已达到97%。

分析两法衔接信息共享平台的运作情况，有以下几个特点：一是近年来信息共享平台上录入的行政处罚信息数量呈现上升态势；二是涉嫌犯罪案件网上流转率提升明显；三是信息的录入以及案件的移送具有不平衡性，部分单位参与的积极性高，主动协调沟通，寻求衔接支持，但也有个别单位的数据一直处于空白。

表二：2008年至2011年嘉定区行政执法机关在信息共享平台上录入信息情况

二、当前“两法衔接”工作运作之困境

据调研，当前基层“两法衔接”工作中还存在着以下一些难点和薄弱环节。

（一）强制性规范支撑不够

对于“两法衔接”问题，国务院早在2001年就发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，同年最高人民检察院也发布了相关细则，2006年最高人民检察院又联合相关部委发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。但这些规定的出台并没有使得实践中“两法衔接”问题得以有效解决。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》，该文件强调了“两法衔接”工作对促进执法公正、维护经济社会秩序、保障民生的重要作用。可见，中央及相关部门对“两法衔接”工作相当重视，但当前“两法衔接”工作更多的是基层的探索与实践，目前这些规定政策层面较高，但可供具体操作和执行的法律依据相对较少，实践中推进“两法衔接”工作依然存在不少困难和阻力。

（二）信息共享平台的运用和规范有待加强

一方面，信息共享平台输入不规范、不及时。平台建设一直是“两法衔接”工作中较为薄弱的环节。即使在嘉定区人民检察院，近几年信息共享平台已经逐步得到各个行政执法机关的认可，运用率逐年上升，但行政处罚案件信息的输入时间延迟、输入信息不全等问题始终存在，这些问题给检察机关的监督工作带来一定的困难。另一方面，涉嫌犯罪案件网上流转率重视不够。实践中，有些行政单位虽已重视涉嫌犯罪案件的材料移送，但是往往会忽视网上的流转，认为网上流转多此一举。由于案件的网上流转是监察部门、检察机关案件监督的主要途径，不仅是对行政执法部门的监督，也是对公安机关在案件受理、审查方面的监督。因此，网上流转率偏低也将影响“两法衔接”工作的有效开展。

（三）“两法衔接”工作影响力尚不够，发展不平衡

首先，“两法衔接”工作影响力还不够。虽然“两法衔接”工作在全国已推广多年，但对于广大人民群众，甚至对一些行政执法机关和部分领导来说还是一个相对陌生的词汇。工作影响力也直接关系到了各单位领导对此项工作的重视程度，以及各行政执法机关的参与积极性。其次，各区县检察机关开展“两法衔接”工作不平衡。如在上海市，各区县之间的不平衡现象同样比较突出。如在有的区县，“两法衔接”工作机制健全，措施有力，效果显著；还有一些区县采取了一些措施，但后续乏力，工作效果不明显等。最后，两极分化较为严重。部分衔接机制主要在几家成熟的行政单位之间运转。一些行政执法机关能够很好地与公安、检察机关形成合力，执法效果显著，并逐步形成了相对较完善的“两法衔接”工作制度；但也有少量行政执法机关，对参与和推动“两法衔接”工作缺乏积极性，参与度不够。

（四）“两法衔接”工作落实不到位，存在对接不畅问题

一方面，部分行政执法机关受部门利益驱动，主观上缺乏移送案件的积极性。有些行政执法机关每年都有罚款的任务指标下达，有些行政机关的考核中有犯罪数上限的限制，面对部门利益或是考核压力的驱动，有些行政执法机关在查案过程中，往往对案件能罚则罚，一罚了之。有些类型案件，法院一旦作出罚款的刑事判决，行政机关就不得再就同一违法行为作出罚款的行政处罚，也影响一些行政执法机关移送案件的积极性。在实践中，依然存在一定数量的应移送司法机关处理案件被行政执法机关以罚代刑的问题。

另一方面，部分行政执法机关之间职能交叉重叠，执法衔接不够紧密。随着政府对行政权力的细化，设立了众多不同的行政执法部门，由此也导致在一些管辖权交织的领域，由于法律规定的不明确或是行政执法机关之间工作缺乏主动性，致使部分违法行为得不到有力监管。如在食品安全领域，农委、技术监督、食药监局、工商四个部门之间，都具有查处职能。但要查清食品安全问题的源头，很难单纯地停留在某一个环节上，而是需要多个部门之间的共同配合，相互提供支持。但实践中，遇到此类问题时，行政部门往往因法律规定的不明确而比较保守、被动，或是在遇到不属于自己范围的事实需要进一步查清全部案情时，往往无法深入致使本应追究刑事责任的案件得不到移送。

三、完善“两法衔接”工作机制对策研究

当前，“依法治国”、“建设社会主义法治国家”已经成为我国的一项治国方略。法治社会的建立，必须落实依法行政，负责具体实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政，对法律的有效实施及社会的有序运行具有关键性作用。同时，随着依法治国进程的深入推进,人民群众要求公正司法、维护社会公平正义的愿望愈来愈迫切。因此，推进“两法衔接”工作，促进依法行政与公正司法，在当前形势下具有十分重要的意义。

（一）依托两法衔接，促进社会管理创新

首先，检察机关依托两法衔接平台，加强对行政执法机关执法活动的监督，促进各单位认真履行职责，依法行政，严格执法，切实承担起社会管理的责任。其次，检察机关应高度关注食药监、卫监、安监、质监、环保、交通、烟草、人社局等涉及民生、民利的行政执法机关的衔接工作，重点加强执法监督和案件衔接工作，指导案件查处，准确有力打击犯罪。再次，检察机关探索“两法衔接”工作与地方特色工作相结合，如嘉定区人民检察院尝试将“两法衔接”工作与嘉定区“大联勤”工作有机结合，通过“大联勤”模式下的联合执法方式以及多部门力量的有机整合，达到即时打击违法犯罪的目的，提升城市综合管理能力与水平。最后，检察机关可选择若干个在开展两法衔接工作中发现的，行政执法机关执法体制、机制上的问题，如生猪的饲养、进口、检疫、市场流通等环节，以及外来非法行医人员的查处、打击、防控等问题进行深入的调查研究，查找问题的症结所在，以制发检察建议的方式提出改进行政执法的意见和建议，消除执法空白点，促进和加强行政执法。

（二）加强组织领导

高效的组织领导，是确保“两法衔接”工作有序、有效开展的组织保证。以嘉定区人民检察院开展“两法衔接”工作为例，首先，党组重视。该院党组高度重视“两法衔接”工作，坚持把此项工作作为参与加强社会管理创新、服务地区经济社会发展的重点工作予以全力推进，党组会、检察长办公会定期听取“两法衔接”工作情况汇报，研究解决推进中存在的问题。其次，寻求区各级领导支持。嘉定区检察院会同相关部门积极向区委、区人大、区政府领导报告工作情况，努力寻求支持。在此基础上，争取区相关领导对“两法衔接”工作运行过程中的问题予以协调，对工作推进过程中的设想给予支持，在区领导的支持下，每年组织召开嘉定区“两法衔接”工作推进会，而且积极推动并在全区层面建立了两法衔接的通报制度和考核制度。最后，探索以区层面制发文件和建立区两法衔接工作领导小组。为进一步加强规范性文件对区内各行政执法机关的约束力和覆盖面，增强贯彻落实两法衔接工作要求的刚性，嘉定区人民检察院拟定了《关于加强本区两法衔接工作的实施意见》，并提交区委、区政府职能部门、分管领导研究修改；还拟定了《嘉定区行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理办法》，规范了信息录入的要求、标准等内容。与此同时，还提请建立区两法衔接工作领导小组，由区政府主要领导任组长，区委政法委领导、区政府分管副区长、检察长等任副组长，检察、区经委、公安、法制办、监察部门分管任组员。领导小组下设办公室，办公室作为日常办事机构设在检察院。通过加强组织领导，不仅提升了工作积极性，更重要的是能够让各单位更紧密地结合到一起，形成相互配合、齐抓共管的工作格局，从而形成工作合力，保障两法衔接工作得以有序开展。

（三）积极协调和主动监督

在两法衔接工作推进过程中，区法制办、区经委、区监察局以及区公安分局是推动两法衔接工作顺利进行的中枢神经。检察机关参与其中，是以法律监督者的身份为切入口的。为保障“两法衔接”工作顺利开展，检察机关除了要敢于监督，还要善于监督。

首先，建立“两法衔接联席会议”并保障其高效运作。在嘉定区人民检察院开展“两法衔接”工作中，该院以主动监督的姿态，积极协调，倡导建立了由区经委、区法制办、区监察局、区公安分局以及该院组成的区“两法衔接联席会议”，并在检察院设立办公室，具体负责“两法衔接”工作的组织领导、监督检查和工作指导，并由此形成了区经委、法制办负责组织协调、区监察局、检察院负责监督检查、区公安分局和检察院负责具体衔接业务的分工格局。检察院在其中，不仅扮演着监督者的身份，而且积极穿针引线，通过提出意见建议、帮助牵头协调、开展业务培训等，促进各个单位正确履行职责，紧密协作配合。“两法衔接联席会议”的建立以及高效运作，加强了对两法衔接工作的总体设计和制度建设，研究解决了推进过程中的重要事项和重要问题，有效推动了具体衔接工作的开展。

其次，主动协调行政单位开展“两法衔接”工作。嘉定区人民检察院通过走访以及检查各行政执法机关的行政执法活动情况，分析各单位在执法中存在的问题，协调解决执法中有关单位的配合协作，从而帮助总结经验教训，完善工作机制，介绍推广工作经验，宣传扩大成绩突出单位的工作影响力。

最后，注重开展基础性、保障性工作来推动“两法衔接”有效运作。根据“两法衔接”工作不断推进的需要，嘉定区“两法衔接联席会议”先后制定了《关于确保行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台正常运行的实施意见》以及《关于贯彻中央〈加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的实施意见》，为两法衔接工作提供了制度保证和操作规范。为了贯彻落实上述两个文件，嘉定区人民检察院主动协调，积极作为，不仅在全区工作推进会上予以详细解读，更在日常工作中主动以一对一的方式进行操作培训和衔接工作指导，从思想认识、制度设计到操作实施予以全方位立体化的推进。

（四）重点落实具体业务工作

通过重点落实“两法衔接”具体业务工作，不断提升信息共享平台数据录入及案件移送数量，促进“两法衔接”机制建设取得成效。

一方面，在信息录入方面。每月对信息共享平台录入情况进行监督检查，在督促核实相关单位按要求对信息共享平台进行应用操作的同时，加大对行政执法机关录入案件的监督力度，防止以罚代刑、有罪不究情况的发生。每季度对信息共享平台数据情况及行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况进行汇总，向有关领导报告并向各成员单位通报。加强对全区信息共享平台操作员的教育培训，教育引导各操作员提高思想认识，明确自身职责，提高信息共享平台操作技能，提高信息录入和平台维护的质量和效率。另一方面，在检查督促方面。通过对各行政执法机关进行走访，了解掌握到各行政执法机关信息共享平台应用情况及执法过程中遇到的问题，加强协调和工作指导，充分运用“抓两头、带中间”的工作方法，加强日常督促检查和工作指导，注重“两法衔接”工作成功经验和有效做法的总结推广。

（五）完善通报制度和考核机制

一方面，构建每季度两法衔接信息录入以及案件移送情况通报制度。“两法衔接联席会议”办公室定期对各单位有关数据以及工作开展情况进行汇总分析，总结成绩，查找不足，形成报告后送区有关领导、各行政执法机关（单位），这一制度有效激励了各行政执法机关对两法衔接工作的重视，促进了工作要求的落实。

另一方面，将“两法衔接”工作纳入到区级机关作风和效能测评考核。通过将各行政执法机关对信息共享平台的应用情况、移送涉嫌犯罪案件情况以及两法衔接工作推进情况进行量化考核，最终对成绩突出的行政执法机关加分项目予以加分，与区对各单位的年度考核奖励紧密挂钩。这一机制进一步提高了各个行政执法机关对“两法衔接”工作的重视程度，各项工作数据也大幅提升。据统计，2011年嘉定区人民检察院信息共享平台案件录入量同比提高了33%，涉嫌犯罪案件移送数提高了56%，2012年1月～5月份，同比上升幅度更为显著。考核成为了“两法衔接”工作推进的动力保障。通报和考核机制还受到国家商务部、市商委领导的充分肯定。

（六）探索“两法衔接”机制建设

机制建设在推进两法衔接工作中具有根本性和引导性的作用。通过多年的探索和实践，嘉定区逐步形成了一系列具有实效的“两法衔接”工作机制。

1．提前介入制度确保了案件移送质量。由于多年良好的合作关系，不少行政执法机关在发现涉嫌犯罪线索的第一时间，会及时与检察、公安部门沟通联系，由公、检派员提前介入案件，共同进行调查取证。这不仅弥补了行政执法部门执法力量薄弱的不足，同时也利用公、检部门较丰富的侦查经验及手段，确保了案件办理的质量，增强了对关键证据的收集与固定，尤其是针对新《刑事诉讼法》关于行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子证据等材料，可以在刑事诉讼中直接作为证据使用之规定的贯彻落实，具有良好的效果。多年来，嘉定区卫生局、质量技术监督局、烟草专卖局、食药监局、农委等多个执法机关与公、检部门保持的这种提前介入机制，有效提升了各自领域内的犯罪案件办理质量，成功查处了一大批非法行医、侵犯知识产权、生产销售假冒、伪劣产品及食品安全等涉及民生的违法犯罪案件。

2．牵头单位与执法机关的工作互动加强了执法衔接。各行政执法机关与公、检、法等部门定期或不定期地就“两法衔接”工作中的问题召开联席会议，研讨疑难案例，通报工作情况，达成工作共识，并形成会议纪要。如区农委、区工商局等部门多次通过联席会议，明确了部分案件的移送标准及部分社会敏感案件的处理方式，并以会议纪要形式予以固定，有效提升了案件办理的效果，也成功处理了一批疑难复杂案件。

3．配合协作制度增强了打击犯罪的合力。经多年实践合作，行政执法机关与司法机关之间形成了较为默契的协作制度。在遇到执法力量不足或是需要专业的检验、鉴定时，各个部门之间均能够密切配合，整合运用执法资源，确保了嘉定区打击违法犯罪活动的合力。例如区卫生局借助区公安分局派出所对各自辖区内流动人员的有效监管，共同打击了一大批被两次行政处罚后再次非法行医的违法犯罪人员。区烟草专卖局则借助区公安分局的刑侦手段，有效查处了辖区内发生的无证经营卷烟及生产、销售假烟的违法犯罪案件。

4．逐个会签规范性文件，细化了工作内容及职责。由于各行政执法机关查处案件的特点各不相同，执法方式、执法中遇到的困难差异较大。针对上述情况，嘉定区检察院与区公安分局、区经委等职能部门在对各行政执法机关进行深入走访、调研后，充分考虑行政执法机关意见、建议，针对不同的执法方式，分别与这些行政执法机关签订具有针对性的规范性文件。此类规范性文件一方面直接明确了各单位下的“两法衔接”直接责任部门，细化了各责任部门的工作任务、工作内容，确立了行政执法机关与区检察院、区公安分局的联动机制。另一方面，具有各行政执法机关自身特点的规范性文件，丰富了行政执法部门与司法机关之间的衔接方式，使两法衔接工作的共性与个性得到较好的处理与统一。

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为更好适应修改后的刑诉法对职务犯罪侦查工作提出的新要求，切实以职务犯罪侦查的实际成效回应群众期待、保障群众权益，日前，上海市长宁区人民检察院在全市检察机关率先举行自侦办案实训活动启动仪式暨“老侦查员大讲堂”（第一讲）活动，由该院反贪局副局长、中国十大杰出检察官芮振伟讲授《漫谈基层反贪干部的政治素质》。

文/黄峥 图/谢伟 编辑/黄灵

*课题组成员：阮祝军、王忠卫、唐玺、王斌、仇建芳、王春丽、张方勇。