职务犯罪社会化预防机制研究——上海市虹口区人民检察院的实践与探索

谢华卫

职务犯罪社会化预防机制研究
——上海市虹口区人民检察院的实践与探索

谢华卫＊

职务犯罪社会化预防，就是在充分调动社会力量和社会资源的基础上，强化社会预防与专门预防的相互配合，运用综合手段，发挥联动效应，形成共同抑制和消除滋生职务犯罪的因素与条件，积极防范和遏制职务犯罪发生的制度体系和工作机制。治理和预防腐败必须从整个社会出发，将各项社会工作整合成一个系统，全方位、多层面地综合治理，才能从根本上解决腐败问题。

职务犯罪 社会化预防 检察机关

加强预防职务犯罪工作是遏制腐败现象发生的治本之策, 顺应时代发展要求和人民群众的强烈呼声,是检察机关深入贯彻党的十八大精神, 服务党和国家工作大局的重要体现, 也是发展新世纪检察工作的重要方面。从本质上讲，职务犯罪是一个复杂的社会性问题，与特定的政治、经济、社会和历史背景密切相关。所以，治理和预防腐败必须从整个社会出发，将各项社会工作整合成一个系统，全方位、多层面地综合治理，才能从根本上解决腐败问题。[1]覃匡龙.社会化预防的五个思考[J].检察日报,2004-09-21.职务犯罪社会化预防是通过网聚社会力量开展预防职务犯罪的理性选择和有效途径。

一、职务犯罪社会化预防的基本内涵

建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制, 保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行, 是防止以权谋私的根本举措。作为党领导下的惩治和预防腐败社会大预防体系的重要组成部分，长期以来，检察机关的职务犯罪预防工作机制在推进反腐倡廉建设方面发挥了积极、不可替代的作用，其本身也经历了从无到有、逐步完善，与社会大预防既相互交融、又突出检察职能的发展过程。

不可否认，职务犯罪社会化预防的基本内涵，与职务犯罪的内涵，与职务犯罪预防的特点、规律，与检察职能属性之间，具有密不可分的内在关联性。职务犯罪是国家工作人员利用职务便利实施的贪污受贿、玩忽职守、徇私舞弊或者侵犯公民权利、破坏国家对公务活动的管理职能，依照刑法规定应当受到刑罚处罚的犯罪行为。[2]最高人民检察院职务犯罪预防厅.建立有中国特色的预防职务犯罪工作机制——检察机关预防职务犯罪的探索与实践[M].上海：法律出版社，2001：3.作为一种社会历史现象，职务犯罪是伴随着阶级、国家、法和职务的产生而出现的。检察机关职务犯罪预防，是检察机关在党的领导下，立足检察职能，为预防和遏制职务犯罪发生而形成的一系列有效的工作制度、程序、方法及相互之间的作用与联系，以指导和规范职务犯罪预防工作的开展。可见，预防职务犯罪工作是一项复杂的社会系统工程，仅仅靠一两个部门抓是力不从心的，需要动员社会的一切力量，采取政治、经济、教育、行政、法律等综合手段和单位内部、外部相结合的措施，才能达到预期的效果。全社会的参与可以集中力量，但这些社会力量之间如何协作配合存在一定的问题。应该看到，职务犯罪社会化预防恰好是检察职能适度扩张的重要途径，而且在有规划、有规模的良好建设后，它的意义将超过个案预防甚至吸纳个案预防，形成一种预防工作的总体走向。[3]杨阳.对构建社会化预防职务犯罪网络的思考[J].法制与社会,2009,(9).职务犯罪社会化预防，就是在充分调动社会力量和社会资源的基础上，强化社会预防与专门预防的相互配合，运用综合手段，发挥联动效应，形成共同抑制和消除滋生职务犯罪的因素与条件、积极防范和遏制职务犯罪发生的制度体系和工作机制。[4]董军、李炜、季灵娣、梁峰、刘颖.职务犯罪社会化预防工作平台的构建与工作机制的完善[CD/OL].上海市检察院内网，http://10.31.5.200/llyj/ztdy/yyxztdy/ t20121207_116585.htm..它并非检察机关一家之事，其不仅需要在形式上建立广泛的社会化预防网络，更需要从适应经济社会动态发展的层面，进一步探索社会化预防制度构建与完善的实质性问题。

二、上海市虹口区人民检察院航运领域职务犯罪社会化预防机制的实践与探索

近年来，虹口区人民检察院着眼航运服务集聚区建设发展，深化原创“双优”检察工作室平台建设，探索建立“一网、两创、三基地”职务犯罪社会化预防工作体系，不断提升服务航运集聚区建设的实效。

1.构筑“一网”平台，拓宽工作覆盖面

结合北外滩航运服务集聚区航运要素集中、各单位（部门）间互不隶属、缺乏统一信息沟通及协作平台的实际，构建航运领域预防职务犯罪网络平台，畅通检察机关与各船东企业、行政执法单位（部门）、行业协会以及各主要航运要素单位（部门）之间的信息。继举行首届北外滩航运领域职务犯罪预防工作联席会议之后，制定了《北外滩航运领域职务犯罪预防工作联席会议制度》，从目标宗旨、组织机构、具体内容、工作规则等方面明确了联席会议的工作程序及实体内容，进一步推动“一网”平台建设的规范性，为形成北外滩航运领域预防职务犯罪工作长效机制奠定基础。通过确立动态信息收集报送、重大事项互动协作以及人才优势共享等制度，发挥在专业领域开展预防职务犯罪工作的整体合力。如结合浦江海关“严把国门、严守底线”专题反腐教育活动，举行青年海关关员与检察官的交流座谈；结合中国海运集团廉政教育月活动，联合制作反腐教育图片展板，并在集团全国各地的下属公司巡展；针对拖带助航行业中查办的职务犯罪案件，协同相关案发单位分析案发原因、开展工作流程及内控制度的梳理检查，堵漏建制、优化流程。

2.开展“两创”活动，挖掘措施纵深度

根据北外滩航运集聚区建设发展的阶段性特征，深入推进“创双优”（工程优质、干部优秀）和“创双政”（创廉政拒贪腐、创勤政防渎职）活动，逐级将“两创”活动融入航运发展的各个环节。召开上海国际航运服务中心工程、浦江国际金融广场工程等在建工程“创双优”活动阶段性总结会，总结工作经验，做好定期回顾、检查与督促，对发现的问题及时整改完善，不断优化工作程序、健全工作制度、充实工作内容。在国航中心《建设者报》中开设“检察之窗”专栏，解析热点案例、分析身边事例，帮助一线建设者提高知廉守廉意识。关注海关等行政执法单位在航运监管执法中的新任务及职务犯罪预防工作的实际需求，开展以“廉政拒贪腐、勤政防渎职”为目标的“创双政”活动。制定了海关、检察机关协作开展“创双政”活动的实施意见。通过梳理总结近三年来在联席会议框架下共同开展惩治和预防职务犯罪的工作经验，针对海关在航运监管执法中面临的高单量（通关单量高）、高强度（5+2工作制）、高需求（社会服务需求高）的“三高”压力，以及无纸化通关等执法新要求和防范渎职犯罪的实际需求，制定了包括查案协作、廉政勤政风险预警、廉政勤政宣传教育、廉政勤政执法档案等内容的“创双政”活动实施意见。逐步开展覆盖北外滩行政执法单位（部门）公职人员的拒腐防渎工作，在上海航运交易所设立“创双政”活动示范点，通过开展“三个三”（做到“三个珍惜”、守住“三个底线”、算好“三笔账”）为内容的廉政勤政主题教育、业务技能竞赛、“四度”（执法尺度、通关速度、工作态度、待人气度）勤政模范之星评选等廉政勤政活动，强化从渎职犯罪角度开展风险预测和防控。将“创双政”内容与海关执法监管以及队伍建设有效对接，进一步提升海关关员拒腐防渎的意识，为“创双政”活动的逐步推广积累了经验。

3.围绕“三基地”建设，延伸辐射效应

依托航运领域预防职务犯罪工作网，发挥检察法律服务在北外滩航运领域的综合效力，着力营造航运服务集聚区建设廉政勤政的文化氛围，切实提升检察职能在社会管理创新工作中的辐射效应。以北外滩航运和金融服务廉政文化教育基地为基点，辐射北外滩的廉政勤政教育工作。在上港集团党校建立北外滩航运和金融服务廉政文化教育基地，组织航运要素单位参观学习，开展廉政勤政教育实践活动，以教育带实践，以实践促教育，先后组织了96批次各航运要素单位员工参观学习。以中海集团专家型人才法纪法律服务工作站为基点，辐射北外滩航运领域专家型人才法律服务。与中海集团签订《关于在预防违纪违法和职务犯罪工作中开展协作配合的实施意见》，将检企协作内容纳入惩防体系建设五年规划，专门设立专家型人才法纪法律服务工作站，在借助现有资源为35名航运领域专家提供“五个一”服务的同时，不断探索为航运领域专家型人才提供法纪法律服务的方法和途径。以北外滩航运和金融法律服务基地为基点，辐射北外滩的综合性法律服务工作。设立航运和金融法律服务基地，以职务犯罪预防法律服务为先导，将航运要素单位实际需求作为导向，围绕区域发展重点、群众关注热点、案件多发集中点、案件易发敏感点及预防工作难点，分步引入检察机关相应法律服务项目，逐步形成检察机关综合性法律服务工作机制。

三、检察机关在职务犯罪社会化预防中的职能定位

职务犯罪预防是全社会实施的系统工程，检察机关的职务犯罪预防工作是全社会总体预防工作的组成部分。在社会化预防格局中，检察机关应定位为职务犯罪预防的主力军，预防职务犯罪系统工程中的专门机关。检察机关作为社会化预防体系中的一员，并不是独立超然于其他单位的。在整个社会化预防机制中，检察机关因其职能而具有独特的优势，处于特殊的地位，是实施社会化预防的关键环节。在坚持党委统一领导的前提下，检察机关应当承担起社会化大预防工作中的组织、协调和推动职能，积极、灵活地充当一种策划、贯彻、联络的纽带作用。

上海检察机关在职务犯罪社会化预防中已经有了一些探索和成效。一是探索成立预防协会。闸北区、浦东新区等基层检察机关，牵头指导成立了预防职务犯罪协会等区域性民间社会性团体，以整合社会预防资源，共同推进预防工作。二是建立预防工作网络。各级检察机关主动加强与有关单位、部门的沟通联系，建立社会化预防工作网络，实现联动效应，为预防工作创造有利的社会条件。三是建立部门间联系配合制度。按照高检院《与有关主管部门关于在预防职务犯罪工作中加强联系配合的意见》要求，检察机关与公安、税务、工商、海关等政府部门建立了“一对一”的预防工作联系配合制度，强化了预防工作的针对性和实效性。[1]许佩琴.上海检察机关职务犯罪预防工作机制研究[Z].2011年市院党组成员重点课题,上海市人民检察院内网.从社会化预防体系运行的角度出发，需要明确政党组织、国家机关、企业事业单位、社会团体组织以及社会公众等责任主体的职能到位，形成既各司其职，又协调配合的有机整体，同时检察机关则通过履行专业化预防职能，发挥相对特殊的作用。

检察机关在职务犯罪社会化预防中的职能，从本质上来说，不同于针对一般刑事犯罪的预防以及纪检监察部门组织开展的党风廉政建设。法律地位的特殊性，决定了检察机关在职务犯罪社会化预防中的基本职能。（1）预防协调职能。建立在地方党委领导下的预防职务犯罪工作领导小组，依靠党委领导，促进源头防治，推广预防成果，形成预防合力，推进惩治和预防腐败体系建设。充分调动社会力量共同参与和谋划职务犯罪预防工作，以利于“社会化大预防”格局的形成。（2）预防调查职能。针对可能诱发、隐藏职务犯罪的异常社会现象、经济活动或者职务行为，深入调查研究，及时发现问题，以利于有针对性地开展职务犯罪预防工作。（3）预防预警职能。制定建立预警防控机制相关指导意见，在重点行业与系统中推广，形成系统预警体系。成立专门预警信息员队伍，调研梳理廉政风险点，研发职务犯罪预测预警软件，通过预警要情、检察建议等载体，向有关单位、部门发布预警信息。（4）预防建议职能。针对有关单位、部门存在的机制缺陷、职务犯罪隐患以及其他突出问题，以检察建议的形式提出意见，要求对照检查、认真整改并及时反馈。（5）纠正违法职能。针对发现的有关单位、部门存在的违法情形，为防范和杜绝职务犯罪的发生，依法指出问题、要求纠正并监督其落实整改。（6）预防咨询职能。立足职务犯罪预防之目的，针对预防对象特点，通过设立法律服务工作站、开通咨询热线、召开座谈会与研讨会、开展专题调研等方式，接受咨询并提出意见，以利于减少和消除制度设计上存在的漏洞，维护国家法制的统一。（7）预防宣传职能。立足检察职能，结合办案，选派检察官到有关政府机关、企事业单位等进行法制宣讲，制作法制公益宣传片，通过与企事业单位合作，扩大预防职务犯罪社会受众面。

检察机关的上述职能定位，决定了其在职务犯罪社会化预防中的基本功能。（1）强化职务犯罪专业预防与社会预防协作运行机制。检察机关通过联席会议制度、信息交流制度、协查通报制度、调研督查制度等，加强与区域性职务犯罪预防领导机构、纪检监察和审计等专门监督机关以及职务犯罪易发、多发部门、行业、领域及相关主管部门之间的协作配合，指导、协助相关单位建立健全内部防控机制。（2）强化权力运行有效监督与管理机制。有效整合职务犯罪社会化预防中多元化主体的力量和作用，充分发挥社会化预防的整体合力。更加注重对权力的社会控制，进一步改进和完善干部任免、权力运行的体制机制，使之始终处于有效监督之下，防止权力滥用；更加注重对财物的社会监管，严格落实审计监督制度，加强对公共财物的控制和管理；不断深化国家工作人员特别是领导干部个人及家庭财产状况的定期申报制度，积极推动将财产申报情况向社会公开。（3）强化职务犯罪预防教育与宣传机制。加强职务犯罪预防宣传，扩大社会影响力。通过各种宣传媒体，借助相关宣传载体，在提高宣传针对性的同时，努力扩大宣传受众面，使广大干部、群众了解预防、支持预防、参与预防，形成社会各界普遍知晓并广泛支持的工作氛围。注重对社会成员的思想、行为引导，进一步提高个人素质，尤其要加强对国家工作人员的道德、法制、作风、廉政教育，从源头上遏止腐败动机的产生。注重预防教育责任制度的落实，尤其要强调党政“一把手”对本单位、本部门队伍建设和廉政教育负总责的要求，进一步完善相应的奖惩制度和保障措施。（4）强化职务犯罪预防督查与评估机制。检察机关对相关单位开展职务犯罪预防工作进行检查、督促，及时发现问题，敦促改进完善，并将检查评估意见与单位业务考评、领导政绩考核挂起钩来，确保预防工作的全面、深入展开。检察机关内部，要建立预防重点工作（项目）评估和考核制度。实行立项评估和成效考评机制。完善预防工作内部考核制度。按照“重视基础工作，突出重点工作”的思路，完善内部考核办法，发挥好考核机制的引导和激励作用，切实增强预防工作的成效和影响。（5）强化发挥自身职能与“借力”专门机构同步运行机制。加强与专门机构的合作，推进预防智囊团建设。聘请近年职务犯罪案件频发、多发领域的行业人士和法律、社会、经济、心理等方面的专家，组建专家咨询团，为预防工作深入开展提供智力支持。加强与高校和科研院所的合作。通过与相关法学院校、科研院所开展职务犯罪预防领域的课题研究、人才培养、社会实践等方面的合作，提高预防工作的理论和专业化水平。加强与人大代表、政协委员的沟通联系。通过定期走访、联系相关领域的人大代表和政协委员，听取对职务犯罪预防工作的意见和建议，不断改进工作。

*谢华卫,上海市虹口区人民检察院干部。主持或作为主要成员参与国家社科基金项目、上海市社科基金项目等课题多次，发表学术论文数十篇。