广东省“简政强镇”改革的创新探索及体制性障碍

刘玉蓉 邵任薇

一、“简政强镇”改革的创新探索

十二五期间，广东省把加快转变经济发展方式和调整经济结构作为工作的主线，而行政管理体制的创新与优化则是实现这两个目标的关键。“简政强镇”是继大部制改革之后，在广东省进行的又一次行政管理体制创新改革。改革开放以来，广东省许多经济发达的“强镇”所承担的职能与所拥有的权限越来越不匹配，造成经济发达镇长期处于责任大，权力小，功能弱，效率低的困境之中，不仅严重制约了自身的建设、发展，影响了基层公共服务供给能力的提升，而且对转变经济发展方式造成较大阻力。2010年6月18日，广东省正式印发《关于“简政强镇”事权改革的指导意见》（以下简称《意见》），启动了“简政强镇”改革的大幕。这次的改革突破了传统行政改革的局限，具有开拓性的创新，集中表现为以下几点：

（一）简政放权，为经济转型、升级扫清障碍

“简政强镇”的中心思想就是简政放权，赋予经济强镇更多的行政自主权，以化解基层公共服务供给不足制约经济发展的矛盾。这次的权力下放打破了传统单向放权模式，按照纵向放权与横向分权相结合的模式进行。从放权的内容来看，其广度、深度和力度是历次改革所不能及的。包括对试点镇下放部分行政审批权和执法权，简化项目审批服务环节，以及在城管、环保、劳动、安全生产、食品安全、工商等领域，依法委托试点镇行使部分县级行政审批许可和处罚权[1]。由于此次放权极其强调放权与还权（于社会）相结合，放权与政府的职能转变相结合，因此将会在很大程度上避免传统改革中权力“一放就乱，一收就死”的怪圈。“简政强镇”改革后，市、县、乡镇政府间形成良好的权力配置模式，激发了各级政府创新的积极性，使镇级政府具有了更大自主性和制度创新空间，为基层政府因地制宜实施区域发展战略，充分利用区域内的自然禀赋和历史禀赋创造了良好条件，从而为经济的转型升级扫清了障碍。

（二）“量体裁衣”，“强镇”分类进行“简政”

虽然广东省各地的经济强镇面临同样的发展难题，但强镇的发展本身存在着差异。在本次“简政强镇”改革中，广东省充分认识到这一点，没有进行“一刀切”式的统一改革，采取了务实的态度和针对性的措施分类推进。根据辖区面积、常住人口、财政一般预算收入等指标对“强镇”进行分类处理，一般镇要面向农村，着重强化为“三农”服务的职能，加强农村服务体系的建立；较大镇要加强社会管理和公共服务职能，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题；特大镇要适应现代城镇的特点和发展规律，强化市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等方面的职能，充分发挥带动区域经济发展的作用[2]。这次改革在注重发展大镇的同时十分重视培育一般镇，探索多种改革模式，拓宽了“简政强镇”改革的视野，符合改革既要有原则性，又要有灵活性，把原则性和灵活性结合在一起的精神。

（三）基层政府职能转变的有效尝试

农村税费改革后，对乡镇的功能定位处在不断探索中，乡镇政府职能转变滞后，许多乡镇仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资以及干预农村的微观经济活动上，工作方式陈旧，社会管理和公共服务意识薄弱。近年来，以发展经济、提升地方生产总值、增强地方财力为主要指标的考核评价机制，进一步扭曲了乡镇政府职能运行。广东省《关于“简政强镇”事权改革的指导意见》对镇级政府的职能予以了明确，指出镇的四个主要职能是“促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主。[3]”按照建设服务型政府的要求，这次改革把社会管理和公共服务职能放在特别的位置，弱化乡镇政府的经济职能，为推动基层政府回归服务本位，增强服务能力、还权于社会，实现群众民主自治作了有效尝试。

（四）镇级公共服务均等化的创新探索

长期以来，中国推行以工业为主导的非均衡发展模式，与此相适应，政府公共服务也一直是实行城市偏向型的非均衡供给制度，造成农村公共服务供给缺失，农民不得不自己承担大部分本应由政府供给的服务责任。广东省“简政强镇”改革在镇级公共服务均等化方面进行了创新探索。首先，着力下放、调整镇级政府财权，增强镇级公共服务提供的财力保障；其次，落实基层公共服务均等化原则，调整镇级财政支出结构，减少经济建设、基础设施建设的支出比例，明显增加基本公共服务支出比例；第三，积极探索、培育镇级政府履行公共服务职能的稳定财源。这次改革就是把重心下移到基层，给予镇级公共服务均等化以强大的财力支撑、体制支撑和资源支撑，初步建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务体系。

（五）大部制改革的基层延伸

目前的大部制改革已经在广东省、市级政府展开，已经涌现出“广州模式”、“顺德模式”、“深圳模式”，但是无论哪一种模式都面临着和基层政府对接及贯彻执行的问题，“简政强镇”改革正是大部制改革在基层的延伸。首先，对镇级政府的职能进行了重新定位，弱化经济管理职能，强化公共服务职能和社会管理职能，强调推进基层公共服务均等化；其次，强化镇级政府的执行功能，弱化决策功能。下放、强化执行权，上移决策权是这次“简政强镇”改革的普遍做法；第三，为了承接下放的权力，各职能部门进行了厘清权责、理顺关系、整合机构的改革，特别是针对党政机构重叠、职责重复的问题进行了大胆尝试，如考虑将镇政府办公室与镇党委办公室合为一个综合办公机构；将监察、审计、信访和纪律检查委员会进行合并等。

（六）当代中国城市化模式的一次革命

经过30年的改革开放，在经济发达的广东省，小城镇的规模、数量、经济实力都位于全国的前列，城镇化带来了农民的快速非农化，却没有带来新兴小城镇的高水平生活质量。小城镇的城市化水平低下，公共服务体系薄弱，基础设施建设落后，区域经济模式趋同，环境污染形势严峻。比起大中城市，小城镇的宜居程度越来越低。现有的城镇行政体制即自解放以来一直实行的“县—镇（乡）—村”行政管理体制成为影响中国城市化发展的重要因素。在这种体制中，由于乡镇根本不具备城市建设管理职能，面对已具规模的镇域经济，强镇城市化进程中的治理难题，其建设管理的无序和失控就难以避免了[4]。“简政强镇”改革大规模地向镇级政府放权，事实上赋予了镇级政府以城市管理权，扩大镇政府的经济社会管理权限，使其能够承担建设和管理现代化小城市的职能。“简政强镇”改革扩展了乡村城市化的道路，为建制镇和城镇型居民区向现代城市转型找到了新途径，顺应了新型城市化和城乡一体化的大趋势。

二、“简政强镇”改革面临的体制性障碍

“简政强镇”改革为破解基层政府经济社会管理权限与镇域经济发展不适应、镇域治理结构与区域发展的矛盾日益突出等问题做出了大胆尝试，东莞、佛山等地的实践表明改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境。但从体制改革的取向来看，“简政强镇”只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整，是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，其深入推进面临着诸多的体制性障碍。

（一）“单向压力型”行政体制的障碍

目前中国县级政府与乡镇政府之间还是存续一种支配与被支配的“压力型”体制，这种“压力型”管理体制实际上就是一种高度集权的产物[5]。县级政府按照目标责任制的方式，采用一定的指标体系把乡镇各项行政管理内容和任务进行分解，然后按照其轻重程度分别下达给乡镇政府并签订责任书。这种目标责任制的管理方式在实际运作中造成了乡镇政府权力与责任的割裂，并由此产生了压力型体制下的有职无权，有责无能的现象。乡镇政府除完成上级政府的“规定动作”外，几乎没有“自选动作”，完全丧失发展的动力和潜能，其仅将完成上级政府下达的任务作为既定目标[6]。

另外，这种“压力型”行政体制还表现出“单向”的特征，即镇政府只是无条件地承受上级政府的“压力”，而缺乏来自下面（服务对象）的压力。镇级政府是以服从上级政府，对上级负责为准则而不是对辖区内的群众意志负责。群众只是现实政治被动的接受者，而不是积极的参与者。这些因素使得镇级政府在提供公共物品和公共服务上，往往采取自上而下的方式，偏离群众的需求，忽视甚至损害群众的利益[7]。这种“单向压力型”行政体制造成镇级政府疲于应对各种上级指令与任务，对于了解民众的真实需求缺乏主动性和积极性，如果不改革现有的行政体制，基层服务型政府的建设将很难实现。

（二）事权与财权不对等的财政管理体制障碍

长期以来，中央与地方，地方政府中的上级与下级政府在基本公共服务领域的事权与支出上划分不清，且缺乏明确的法律规定，因此，经常会发生“有利争着上，无利互相推”的怪象。经过1994年的分税制改革以及2002年的所得税收入分享改革，分税实质仅限于中央和省级政府间，省以下财政则基本延续了此前的分成制和包干制。前者是县、市、区和经济发达乡镇之间，每年根据一定的比率实行税收分成返还；后者则是县财政对欠发达乡镇财政进行兜底保障[8]。在这种体制下，财权逐层上移，事权逐步下移，乡镇政府财权空间则被逐级压缩，特别是农村税费改革后，这种状况更加明显。要想提高乡镇政府公共服务供给的能力和水平，必须从根本上调整和解决财权和事权不对等的问题。没有对财权做出改革前，单纯的下放事权，那么当前业已十分严重的事权无限与财权有限的矛盾，只会伴随着镇改的深入而越发突出。如改革后试点镇普遍面临更大财政压力，这些压力主要来自两方面：一是派出机构由原来的垂直管理下放给镇里管理，镇财政要负担其办公经费和人员工资福利；二是与事权相匹配的公共财政支出缺口巨大[9]。

如果不能从制度上解决镇级政府的财政问题，给镇级政府更大的财政自由，那么提高镇级政府的治理能力，破解镇域经济发展的困境将沦为一句空话。

（三）基层行政权力监督机制缺乏的障碍

“简政强镇”下放权力自然是为了给一些富裕镇“松绑”，让其“轻装简从”，更好地为经济发展助力。但是，放权后如何确保权力能够规范行使，确保“权为民所用”，而不是为某些人、某些利益集团所用呢？浙江省几年前开始的“扩权强镇”改革已经暴露出扩权后有些地方权力规制的缺失导致权力膨胀滋生腐败的问题；此外，放权后，权力运行的风险性明显增大，乡镇出现人手少、事务多，权力大、素质低的情况；同时，放权使乡镇干部拥有更大的自由裁量权和处置权，控制不当会导致权力的滥用和乱用风险。而与权力不断增大相对应的是镇级政府的权力监督体系并没有相应完善，监督能力并没有相应增强，现有的监督体系在对没有放权之前的政府进行监督时尚显吃力，如何能够应对大量下放的权力呢？如果不进行监督体制的创新，下放的权力将面临大量的监督真空，权力的滥用也就不可避免。《意见》虽然提到要对下放的权力进行跟踪监督和建立责任追究制度，但是并没有细化措施，现有的监督模式，如“一把手”对下面权力主体的上下监督，镇纪委、人大、政协对党委政府的同级监督，人民群众对机关权力运行的社会监督，媒体的舆论监督等都存在诸多问题，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督不敢”的现象依然严重，如何确保权力的规范行使决定着“简政强镇”改革的成败。

（四）改革面临的法律层面的障碍

“简政强镇”改革的另一个问题是法律上的障碍。根据现行的法律，市县政府部门的相关管理权限得到明确和体现，而把原属于市县级政府的权力下放给乡镇政府则缺乏法律依据。从江浙所进行的强镇扩权改革的实践来看，各地普遍存在着权力下放的合法性不足的问题[10]，如按照相关法律规定，县级以上人民政府才能行使行政执法权，没有区（县）一级政府的地方，采取的是派出机构制，即从市政府派出大量机构到镇街，与各镇政府横向和纵向联合管理。而“简政强镇”与这样的纵向联合存在必然矛盾，“下放执法权有政策依据，没有法律依据”。如此一来，大量下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给乡镇政府，但一旦引发诉讼，仍将原机关作为行政诉讼的被告，乡镇政府执法主体地位尚未确认，同时带来责任追究的困难。行政改革必须在法律的框架内进行，“简政强镇”改革所面临的法律障碍，凸显了其合法性问题。

三、对策分析

（一）简政放权，构建“双向压力型”行政管理体制

中国原有的“单向压力型”管理体制实际上就是一种高度集权的产物，伦纳德·D·怀特（Leonard D. White）（1948）在《公共行政研究导论》一书中提出了反对日渐扩大的集权的三个理由：有些问题实际上在地方解决最好，而且应该在地方解决；高层级政府的行政人员可能会武断无常，还有最重要的，集权不能使公民获得履行公民职责的经验。如果行政只是高度集中的官僚机构的工作，就无法指望对好政府有个人责任感，而好的政府需要地方机构的参与[11]。中国原有的“单向压力型”行政管理体制割裂了乡镇政府的权力与责任，因此改革必须围绕简政放权展开，从根本上解决经济强镇权责不对等的困境。

首先，完善地方政府与基层政府间的纵向分权。“简政强镇”改革，实际上正是一次分权理论的现实检验，纵向放权按“权责一致、重心下移、减少层次”的原则进行，市、区级政府将大量行政许可、行政执法以及其他行政管理权直接下放到镇级政府，人口多、经济总量大的镇甚至可以行使县级管理权限。经过纵向分权，使基层政府的职责与权力相匹配，充分调动其积极性和发展潜能。

其次，放权于社会，实行横向分权。基层政府进行的改革更多应向社会放权，包括让村(居)委员会重新回归社区自治本位，剥离其行政功能由新成立的市民服务中心承担。政府部门对社会事务不再大包大揽，而是用“政府购买服务”的形式向市场和中介组织购买服务，让社会力量在各领域充分发挥作用，从而有效解决事权多与行政编制少的矛盾。政府还应创造条件培育好社会组织，让社会组织发挥最好的社会效应[12]。

最后，构建自下而上的压力机制。确保公众的知情权，畅通公众参与的渠道，采用如市民评审团、公共调查制度、公共辩论制度、城镇电子会议、政府展销会等公共参与的新方法，确保政府决策能充分反映民意。引入政府绩效评估中的公众参与机制，激发基层政府“对下”负责的责任意识[13]。

（二）创新镇级政府财政管理体制

要想真正解决镇级政府财权与事权不对等的问题，就必须从根本上创新镇级政府的财政管理体制，一是在明确市县级政府与镇级政府基本公共服务责任及相应财政支出的基础上，建立基本公共服务领域中分类别、按比例的财政分担机制，使基本公共服务投入制度化、规范化；二是在提供基本公共服务的事权划分上，改变传统的按事务隶属关系划分的方法，使事权与财力相匹配；三是在产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家部分和省、市、县留成部分外，部分返还给镇财政；四是完善政府间的转移支付制度，逐步减少各级政府的专项转移支付，扩大政府对农村一般性转移支付的规模和数量，加大对农村公共服务的投入。

佛山容桂街道在探索解决财权与事权不对等问题上做了许多的尝试，取得了较好的效果，可以作为借鉴：财力的投放从竞争性行业和领域退出，重点保障民生和满足公共需求，不参与经营性投资活动；提高效率，降低行政成本，减少政府的行政支出；推行社会服务政府购买的举措，大力发展社会组织和社工、义工队伍等[14]。

（三）健全基层权力监督机制

首先，要着力提高乡镇人大干部及人大代表的政治素质、法律素质和业务素质，增强权力监督的能力。在强化党的监督的基础上，协调监察、审计等政府内部监督机构的关系，形成监督合力；其次，改变以往“同体监督”的单一模式，实行监督权外移，充分发挥社会各界人士的积极性，组建民间的公共决策和事务咨询委员会，负责对基层的公共决策、财政预算、资金使用和项目建设等与市民利益密切相关的事项收集民意、提出意见，接受广大市民和社会各界的监督。再次，探索建立行政问责的具体实施程序和运行机制，加强对财政运作的监管，增强预决算约束；最后，通过建设电子政务加强与媒体沟通，进行网络问计问政并接受网络监督。

四、完善相关法律，解决改革合法性问题

针对“简政强镇”改革的合法性不足问题，根据佛山、东莞两地的试点经验，广东省出台了《广东省县镇事权改革若干规定》(以下简称“规定”)，试图加以突破。作为省级政府的规章，《规定》的出台为广东的县镇事权改革提供了具体明确的操作规范。根据《规定》，行政法规、国务院部门规章规定的由县级政府及其部门行使的执法权，经省政府批准后较大的镇人民政府可直接行使。法律规定的县级人民政府及其部门的部分行政执法权，则可以委托较大的镇人民政府行使。

《规定》确定事权调整的范围及原则、明确了事权调整的途径及程序、规范了职权行使的规则、强化了对权力运行的监督。《规定》将扩大县镇行政管理权限等决策部署转化为法律制度，为广东进一步深化行政体制改革，推进科学发展、先行先试提供了法制保障[15]。但行政执法权问题如何协调、再划定，因为与上位的国家法律直接抵触，还需要进一步探索。

[1]简政、放权、转型三箭齐发广东强镇扩权拉开大幕[J].领导决策信息, 2010, 27: 14.

[2]关于“简政强镇”事权改革的指导意见[EB/N].大洋网，[2010-06-19 ].

[3]孔博，王凯蕾.广东“简政强镇”，扩镇级管理权限[EB/N].新华网，2010-06-19 .

[4]伍江.中国特色城市化发展模式的问题与思考[J].中国科学院院刊，2010, 3: 259.

[5][7]黄华.“简政强镇”改革的背景及深层次制度性障碍分析[J].广东经济，2010, 10: 43.

[6]邵任薇.“简政强镇”改革：理论基础与现实需求[J].广东外语外贸大学学报，2011, 4: 73.

[8]姚莉.财权与事权配置视角下的乡镇改革趋势——兼评“乡财县管”与“强镇扩权”农村经济[J]. 2009, 2: 8.

[9]潘国建.广东镇改渐进[J].财经杂志，2010, 15: 38.

[10]马斌.“强镇扩权的诸多难题”[J].浙江人大，2010, 5:15.

[11]罗伯特·丹哈特.公共组织理论（第2版）[M].北京：华夏出版社，2002: 61-62.

[12][13][14]何满，苏晓璇.基层政府改革应更多向社会放权[N].南方农村报，2011-3-16.

[15]邓新建.广东县镇事权改革新政今起施行，将谨慎放权基层[N].法制日报， 2011-7-1.