欧盟在巴以和平进程中的作用分析

郑腊香 周奕端

中东问题是战后延续时间最长的一个地区热点问题。自1948年以色列建国后，阿以之间爆发了五次中东战争，中东地区处于长期动荡之中。1991年10月马德里中东和会召开后，中东和平进程在“土地换和平”原则下，通过巴以、约以、黎以、叙以和谈双边轨道进行。其中巴以和平进程成为影响中东和平进程的关键因素。中东地区是欧洲大陆的重要门户，巴以冲突所造成的人道主义危机、恐怖主义、难民等问题威胁着地区安全。中东变局既增添了巴以问题的不确定性，同时也为欧盟在巴以和平进程中发挥独特作用提供了契机。本文旨在阐述欧盟在巴以和平进程中的辅助性作用、分析其难以发挥关键性作用的主要原因，并探讨欧盟在中东变局下推动巴以和平进程的可行性。

一

欧盟在巴以和平进程中的作用主要表现在以下几个方面：

（一）欧盟通过发表声明、积极参与巴以谈判和巴以冲突危机处理发挥其政治影响

欧盟通过轮值主席国和外交与安全政策高级代表发表声明，表明其政策和观点，呼吁冲突各方保持克制，通过谈判解决冲突；派遣处理中东和平进程特使和共同外交与安全政策高级代表参与解决巴以冲突问题的谈判，积极介入巴以冲突危机处理。1996年11月，欧盟任命了第一位中东问题特使。自1999年以来，欧盟通过派遣特使和高级代表以及建立高级代表办公室，参与处理巴以冲突。欧盟参加了2000年10月沙姆沙伊赫高峰会议、2001年1月塔巴会谈及此后的米切尔委员会和四方和平路线图计划。

欧盟中东政策基于国际法，且具有连续性。欧盟认为建立一个民主、独立的巴勒斯坦国，可为以色列安全提供保证，并使之成为该地区平等一员。因此，欧盟提出在1967年边界基础上解决巴以冲突。从1980年欧洲理事会《威尼斯宣言》到2010年欧盟理事会有关中东和平进程的结论，欧共体/欧盟一贯主张将建立两个国家作为解决巴以冲突的办法，呼吁巴以通过谈判解决冲突[1]。欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿发表声明指出，以色列在被占阿拉伯土地上修建犹太人定居点是违反国际法的，对巴以和平构成了障碍，危及建立两个国家的解决办法。她呼吁巴以各方打破僵局，化解矛盾[2]。欧盟的政策及其积极行动为国际社会关注解决巴以冲突问题创造了条件。

（二）欧盟通过对巴勒斯坦提供财政支持，对巴主要政治派别施加影响

作为被占巴勒斯坦领土上最大的援助者，欧盟对巴财政援助可追朔到1971年。当时欧共体向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程投入了第一笔预算。2010年，欧盟为巴勒斯坦政府建国计划提供4000万欧元经济援助，加上其它人道主义援助，共计2.1亿欧元。2011年欧盟承诺向巴提供2.95亿欧元援助[3]。欧盟的财政援助对于促进约旦河西岸和加沙地带基础设施的重建工作、巩固巴勒斯坦政权起到了重要作用。同时，欧盟通过支持巴勒斯坦建国、为巴权力机构提供财政援助，对巴主要政治派别施加影响。在欧盟的努力下，巴民族解放运动（法塔赫）基本上放弃武力方式，转而采取政治方式寻求解决巴以冲突问题。巴伊斯兰抵抗运动（哈马斯）也调整了原极端主义立场，接受政治参与方式。巴以政治对话有效地避免了双方全面武装冲突，为巴以和平进程奠定了政治基础[4]。

（三）欧盟构建区域合作机制，为缓和巴以关系、维护地区和平、稳定和发展创造条件

欧盟构建了一系列地区会议机制，其中包括地中海联盟峰会及外长会议、欧非会议、欧非论坛以及其它各种形式双边、多边会议，为巴以对话提供机会。欧盟与以色列建立了联合对话机制，讨论如何克服巴勒斯坦经济发展的障碍。同时还建立了巴勒斯坦安全部队代表和欧盟同行定期会晤机制，讨论安全合作问题[5]。

欧盟试图以区域合作为平台，依赖经济一体化、发展援助等非强制手段，以及和平谈判、促进民主等非军事手段，通过“民事方法”缓和巴以冲突，设立金融工具及援助计划就是其重要手段之一。如：2002年10月，欧洲投资银行设立了“欧盟—地中海投资与合作便利机构”（FEMIP）。欧盟邻国政策框架下的“欧洲邻国合作工具”与FEMIP互补，为欧盟合作伙伴提供额外援助[6]。2007年-2013年，FEMIP计划为九个地中海伙伴提供87亿欧元贷款。截止2009年12月，FEMIP已投资500万欧元，支持巴勒斯坦领土上首项风险投资基金——中东风险投资基金的建立，推动巴勒斯坦民营企业和地方高科技及金融部门的发展[7]。

欧盟以经济合作为突破口介入巴以和平进程、大力开展对中东地区的援助及贷款，其目的在于促进中东经济发展，消除金融混乱，通过经济合作将已有的权力转变为一种影响，推动阿以双方建立政治互信。经济联系的加强有利于中东地区经济的恢复和发展，也有利于缓解巴以之间的紧张局势，促进巴以对话，为维护地区和平、稳定和发展创造了条件。

二

然而，由于巴以双方在核心问题上各执己见，双方内部极端势力强大、欧盟成员国在巴以争端具体问题上态度不一、加之美国在巴以和平进程中的主导作用，欧盟在巴以和平进程中难以发挥关键性作用。

（一）巴以矛盾错综复杂，国际社会难以推动巴以和平进程取得突破性进展

巴以双方在核心问题上各持己见，使巴以矛盾难以化解。

首先，在领土问题上，巴以寸土必争。巴勒斯坦一直寻求建立以东耶路撒冷为首都、包括约旦河西岸和加沙地带为其领土的巴勒斯坦国。要求以色列拆除东耶路撒冷、约旦河西岸等被占领土上的犹太人定居点，停止扩建定居点，并同意返回到1967年的分界线上；以色列则认为耶路撒冷不可再被分割，必须是以色列统一的首都。以不愿放弃在1967年第三次中东战争中占领的上述地区，只同意放弃部分约旦河西岸犹太人定居点，不同意退回到1967年分界线上，坚持就地安置几百万因中东战争流离失所的巴勒斯坦难民，反对巴难民回归。

其次，在谈判问题上，巴以各执己见。巴要求以接受在1967年分界线基础上的两国方案，否则将在2011年9月联合国大会上寻求联合国承认巴勒斯坦国；以色列则强调1967年边界之外的一些犹太人定居点和战略要地须被并入其最终边界，巴需承认以色列是犹太人国家，巴民族权力机构主席阿巴斯必须撕毁2011年5月4日法塔赫和哈马斯及巴其它十几个政治派别代表在埃及主持下签署的和解协议，同以重启谈判，并警告巴不要在召开联大期间寻求单方面建国。

此外，巴以双方内部极端势力过于强大，使其难以达成妥协。以色列总理内塔尼亚胡领导的执政联盟中强硬派团体反对其在扩建犹太人定居点问题上让步。如果对巴让步，内氏的政治前途将受到威胁。而巴方哈马斯拒绝承认以色列，并反对美国对以偏袒。巴以矛盾错综复杂，使包括欧盟在内的国际社会难以推动巴以和平进程取得突破性进展。

（二）欧盟成员国对巴以亲疏有别，缺乏采取共同行动的意愿

欧盟成员国对巴以亲疏有别，采取的政策不尽相同，阻碍了欧盟采取一致行动解决巴以冲突。在承认巴勒斯坦国问题上，欧盟成员国意见不一。法国和阿拉伯世界有着传统的紧密联系，因而采取较为亲巴的立场。萨科齐上台后，为扩大其国际影响力，在巴以冲突问题上采取积极介入态度，一边宣称应对激进的哈马斯给予打击，一边和西班牙共同提出“在以巴双方未达成协议前，欧盟先承认巴勒斯坦国[8]。”法国坚定支持巴勒斯坦建国，准备在2011年9月联合国大会上承认之[9]。而德国出于历史负疚感，将维护以色列和平安全权利作为其外交基本原则之一。默克尔反对萨科齐的主张，认为单方面承认巴勒斯坦国无助于巴以冲突全面解决[10]。英国则反对过度介入巴以冲突，明确表示不主张巴勒斯坦单方面建国[11]。

在巴以冲突问题上，欧盟成员国态度迥异。爱尔兰、希腊、瑞典亲阿，而荷兰、奥地利和波兰则偏以[12]。2009年1月3日以色列进攻哈马斯占据的加沙地带事件，导致欧盟内部分歧表面化。时任欧盟轮值主席国捷克认为，以军的袭击行动为防御性，并非挑衅性的。而前任轮值主席国法国则发表声明谴责以军对加沙的军事进攻。英国政府官员在评价捷克的声明时表示：“这并不代表英国的立场[13]。”欧盟成员国根据本国政策对巴以采取不同态度。如法国采取积极支援巴方，批评以方的态度。法国从2008年到2010年，每年提供6800亿欧元，用于支持未来巴勒斯坦国的机构建设。批评以色列因法塔赫和哈马斯和解而暂停向巴移交代征税款的行为[14]。欧盟成员国在巴以问题上分歧较大，因而缺乏采取共同行动的意愿，使欧盟难以采取有效行动解决巴以争端。

（三）美国在巴以和平进程中起主导作用，削弱了欧盟的影响力

美国一直主导着巴以和平进程。一方面，它积极调停巴以冲突；另一方面，美对以偏袒、在中东扶植亲美政权及驻军。奥巴马上台后，强调建立在深厚的文化和历史关系基础上的美以关系牢不可破，同时，声称美国与伊斯兰世界应在共同利益和相互尊重基础之上有一个“新开端”。美国支持实现以巴和平共处的“两国方案”。奥巴马敦促以停止在约旦河西岸扩建犹太人定居点，同时要求哈马斯等派别承认和平协议和以色列生存权，并呼吁阿拉伯国家积极促进巴以和平进程[15]。这种改变小布什政府一味偏以的作法一度使奥巴马政府赢得了国际威望，同时进一步削弱了欧盟的影响力。

巴以双方都无意将解决中东问题的重任寄希望于欧盟。以色列利库德集团始终认为美国是阿以之间唯一的调解人，不希望其它组织取代美国，对于欧盟新中东政策常常表示反对和抗议。如2009年12月8日，布鲁塞尔外长会议提出“以色列与巴勒斯坦共享耶路撒冷”就引发以方强烈不满，以甚至借口“安全原因”取消欧盟8名议员原定对加沙的访问。巴民族权力机构主席阿巴斯也对欧盟的声明不太满意，认为其未明确东耶地位，和巴方的期待仍有距离[16]。巴勒斯坦人对欧盟的介入并不领情，2011年1月，法国外长在加沙参观一座医院时遭到数十名巴勒斯坦示威者围堵[17]。

欧盟本身也无意取代美国。2001年比利时和西班牙两国外交大臣在中东地区进行访问期间，仅仅重申了联合国有关决议和马德里中东和会所确定的“以土地换和平”原则，并未表示要采取其它推动中东和平的实质性举动。比利时外交大臣曾表示，欧盟愿意在中东事务中发挥政治作用，但如果希望欧盟的作用超过美国，或在没有美国参与的情况下发挥作用，那就“大错特错”了[18]。”

尽管欧盟不满足于充当中东和平的“钱袋子”，力图将经济援助转化为政治影响，但巴以的消极反应和美国的强势外交，使欧盟在推动巴以和平进程的政治层面作用有限，美国对巴以和平进程的掌控削弱了欧盟的影响力。

三

巴以冲突对社会经济造成了严重破坏，给无辜民众带来了不幸，造成了人道主义危机。巴以问题由于“阿拉伯之春”更增添了不确定因素。中东变局在地区安全、能源供应、非法移民、难民等问题上对欧盟造成巨大冲击。欧盟对此极为关注。2011年5月15日发生的巴以“灾难日”冲突表明，中东爆发战争的可能性在增大。为了使中东和平进程取得实质性进展，国际社会须力促巴以在2011年9月达成框架协议，建立两个国家，从而结束冲突。为此，欧盟有必要在推动巴以和平进程中发挥独特作用：

（一）欧盟有必要联合中国和俄罗斯，组成平衡美以关系的国际力量

以色列之所以有恃无恐，其根本原因在于美以战略盟友关系。而美国偏袒以色列，除国家利益、战略考量等因素外，还有一个重要因素，就是美国游说集团对国内政治的左右能力。2011年5月19日，奥巴马发表“中东演讲”，试图为后“阿拉伯之春”时代勾画蓝图。在推出“中东马歇尔计划”的同时，他提出巴以双方在1967年边界基础上谋求两国解决方案。然而，其中东“新思维”惹恼了以色列和美国的犹太人团体的一些人。内塔民亚胡表示：以色列拒绝1967年前的边界线，不会撤出东耶，并随后赴美“寻求澄清”。美国共和党人指责奥巴马背叛了战略盟友。2008年总统选举中，78%的美国犹太人投了奥巴马的票，美国犹太人团体一些头面人物威胁将“收回”给奥巴马的选票和财政支持[19]。中东和平进程难以进行的原因，也与赤裸裸的现实利益有关。在美国，从制药厂商到军火巨头联合游说议员们阻挠中东和平进程。美国最大的游说集团之一——美国以色列公共事务委员会（AIPAC）一直在对美国会议员们施加重要影响[20]。内外夹击使奥巴马不得不在拥有十万成员之众、亲以的AIPAC发表讲话，“澄清”1967年边界指的是考虑到44年的变化，经过谈判土地交换后的边界[21]。奥巴马的变调又一次证明，美国不可能放弃偏以立场来推动巴以和平进程。

为了减少美以盟友关系对巴以和平进程的负面影响，欧盟可联合中、俄，说服美国，在解决巴以矛盾问题上共同发挥作用。目前，一个迫在眉睫的问题是：如果国际社会在2011年9月之前无法促使巴以达成和平协议，巴将寻求联合国承认巴勒斯坦国。这将引起两个后果：一是国际社会将分裂为亲巴和亲以阵营。即使巴勒斯坦国得不到承认，也会在国际上产生孤立以色列的效果；二是一旦巴勒斯坦国获得承认，巴以冲突解决的前景更渺茫。首先，在无和平协议基础上得到承认的巴勒斯坦国，将得不到以色列和亲以国家的承认，也无法解决巴以边界等核心问题；其次，巴勒斯坦国得到承认后，一旦哈马斯合法取得政权，以色列的安全更无保障。

实际上，欧盟已面临这些棘手问题。以色列外长在2011年4月29日曾与阿什顿通电话，希望欧盟敦促哈马斯在巴过渡政府成立后，承认以色列，废除其宪章中“消灭以色列”条款[22]。而此非欧盟一方之力可为，欧盟须联合国际社会共同努力才能解决。中国同巴以双方都保持着友好关系，中国政府希望国际社会推动巴以重启谈判，通过政治对话实现巴勒斯坦问题的公正解决和巴以两国和平共处。中国积极向巴人民提供人道主义援助，并且能在联合国有关机构发挥积极作用。中欧在巴以和平进程中进行合作，可冲破双方价值观冲突的樊篱，开辟新的“利益汇合点”，提高中欧的国际影响力，为共同参与建构国际政治经济新秩序积累政治资本和合作经验。俄罗斯对中东国家军售问题令以色列非常担心。内氏曾在2011年3月访俄期间特别提到俄计划向叙利亚出售巡航导弹问题[23]。2011年5月23日，俄宣布法塔赫和哈马斯在莫斯科签署一份有关有助于实施开罗协议的共同宣言。与美欧将哈马斯视为恐怖主义组织不同，俄与哈马斯一直保持关系[24]。欧盟可联合中、俄组成平衡美以关系的国际力量，然后说服美国，共同对巴以双方施加影响，促使巴以双方在边界划分、以色列安全和巴方遭受的人道主义危机等问题上达成一揽子协议。

（二）欧盟可以抓住中东变局中美国消极被动时机，提出新的巴以和平计划

中东变局恶化了以色列的安全环境。长期以来，以色列处于阿拉伯国家包围之中而安然无恙，主要得益于美国的军事保护、以色列自身拥有先进武器和埃及的对以温和路线。穆巴拉克下台后，埃及与伊朗改善了关系，开放了拉法边境口岸（目前妇女和儿童可自由通行），使以色列感到其安全环境受到了新的威胁。以色列会更易采取极端措施保卫自身安全。而巴以冲突的扩大将使伊朗、黎巴嫩真主党和哈马斯同以色列的对抗加剧，并有可能导致后“阿拉伯之春”的中东国家伊斯兰激进组织的壮大甚至掌权，这些都是欧盟最为担心的。欧盟将中东的事态发展，与巴建国愿望和以色列的安全需要相联系，希望尽快召开中东四方会议，推进巴以和平进程[25]。法国提出在奥巴马参与下于2011年7月底之前召开巴以和平会议，以避免9月联合国的“外交大战”。法外长朱佩建议：按照奥巴马5月19日调子进行谈判。第一步先讨论1967年边界线问题和两个国家的安全保障问题，第二步再处理难民和耶路撒冷问题[26]。而美国国务卿希拉里·克林顿对此计划的反应模棱两可。她提到进行大量准备工作的重要性，重申美国怀疑法塔赫和哈马斯的和解，要求哈马斯承认以色列的生存权。美国目前采取的是“等待”和“观望”的态度[27]。

中东变局中，埃及等国亲美政权的倒塌，以及阿拉伯世界对奥巴马5月22日变调的失望，为欧盟在巴以和平进程中发挥重要作用提供了契机。欧盟成员国应采取一致行动，在广泛联合国际社会各方力量共同参与的同时，积极促使国际社会分工合作、参与制定巴以和谈具体计划。例如，可发挥美、俄、中在安全问题上的重要作用，对以色列担心的哈马斯袭击和伊朗核计划问题寻求解决方案。对于巴以边界问题和巴难民问题，欧盟和联合国可发挥主要作用，有必要征求民意，实地勘察，说服巴以双方友好协商，按照国际法的原则确定双方的边界，并解决巴难民问题。至于加沙地带所遭受的人道主义危机问题，通过国际社会的共同努力，在巴以和解之后，自然能够得到根本解决。欧盟只有采取积极有效的行动，才能避免使巴以和谈成为西方领导人为赢得总统选举而进行政治做秀的“传统曲目”，从而为巴以和平进程作出重大贡献。

总之，欧盟可在推动巴以和平进程中发挥独特作用，实现其从充当美国的助手到与美、俄、中以及联合国共同主导巴以和平进程的角色转换。巴以和平进程有赖于国际社会共同合作。只有通过包括美、欧、俄、中和联合国在内国际社会的共同努力，才能促使巴以签订和平协议，从而结束巴以冲突，实现巴以两国和平共处。

（对陈建平教授提出的宝贵意见作者表示感谢。）

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[24] LEMONDE.FR avec AFP.Fatah et Hamas signent une déclaration commune à Moscou [N/OL]. (2011-5-23)[ 2011-6-15]. http://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2011/05/23/fatah-et-hamas-signent-une-declarationcommune-a-moscou_1526333_3218.html.

[25] LEMONDE.FR avec AFP.L’UE souhaite une réunion rapide du Quartette pour le Proche-Orient [N/OL]. (2011-5-23) [ 2011-6-15]. http://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2011/05/23/l-ue-souhaite-une-reunion-rapide-duquartette-pour-le-proche-orient_1526286_3218.html.

[26] AFP..PO: Paris propose une conférence [N/OL].(2011-6-2) [ 2011-6-15]. http://www.lefigaro.fr/flashactu/2011/06/02/97001-20110602FILWWW00395-poparis-propose-une-conference.php.

[27] LEMONDE.FR avec AFP.Clinton craint que la conférence française sur le Proche-Orient ne soit pas“productive”[N/OL]. (2011-6-6) [ 2011-6-15]. http://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2011/06/06/clintoncraint-que-la-conference-francaise-sur-le-proche-orientne-soit-pas-productive_1532735_3218.html.