浅论中央与地方事权划分

杨扬 刘艳秋

摘要：从十八大报告到十八届四中全会，再到十八届五中全会，从提出“加快财税体制改革，理顺中央和地方财力与事权的关系，推进国家治理体系和治理能力现代化，到依法全面履行政府职能，推进政府间事权的合理化划分，再到适度加强中央事权和支出责任，政府间事权的划分不断被提上日程。基于这个大环境，合理划分中央与地方的事权成为中央与地方关系的关键之所在，因此，我们以法律的视角从事权的内涵、理论和原则出发，阐述目前事权划分存在的种种问题，分析和借鉴实践中事权划分的经验，改善中地关系，促进中央与地方的事权合理划分。

关键词：事权；事权划分；中央；地方

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0086-02

作者简介：杨扬（1990-），女，河北师范大学，研究生在读，研究方向：法学理论；刘艳秋（1992-），女，河北师范大学，研究方向：民商法学。

事权和事权的划分关乎着一个国家的体制运行和公共事务管理的效率，而关于事权和事权的划分理论界一直存在着不同的声音，如何可更科学合理地划分事权使我们现在关注的重中之重。

一、事权的内涵

首先，事权这一概念最早出现在《淮南子·兵略训》中，里面讲究战略布局，也就是指军事指挥上的种种妥善处置。另外一种含义就是指职权、权力。宋朝诗人梅尧臣的诗中提到“事权轻”就是这个含义。

事权指处理事务的权利。然而跟随时代的变化，我们现今讨论的事权则主要是指国家行政机关按照相关法律法规的规定来管理国家行政事务的权力。所谓事权，概括地说就是各级政府在提供公共服务和事务中应负担的使命和职责的权利。

有的学者认为，事权是指政府的职责或职能，政府提供的公共服务，即政府的支出责任。还有学者认为事权是处理事情的权利，包括国家事权、政府事权和财政事权三个部分。这两种观点都是片面的把事权等同于支出责任或者是把事权局限于处理事情的权利，而没有对其范围给予界定。有的学者认为事权是行事之责，即哪些事务应该由哪一级政府负责[3]。这一定义区分的事权和事责，但还是有些模糊不清。还有的学者提到国家公共权力的纵向配置就是事权划分，不仅包括国务院及对应的地方行政序列这一狭义政府间的职责划分，还涉及党务、法务、防务等广义公共服务部门，是“大政府”的概念，是国家治理体系的核心构成要素。这种定义因涵盖了广泛的权利，具有很大的包含性和合理性。

二、事权划分的理论和原则

（一）事权划分的理论

关于事权划分的理论，包罗万象，有市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论等十几种。而委托代理理论、公共产品层次性理论、博弈理论则是普遍被认为是较为重要的三个理论。

1.委托代理理论

委托代理理论由三个基础要件，首先是委托人和代理人之间的信息交流沟通不是一一对应，其次是委托人和代理人基于已经存在的规则或者双方的意愿的而维持着一种相对比较正规的合约关系，而这种良好的关系对于双方的权利、义务、任务或权限有着较为明确的要求，双方在各自的行为规则中运行，促成委托代理关系的良好运行。再次，委托人和代理人之间存在利益博弈，委托人要求代理人忠实地履行职责以便获得最大利益，代理人也会利用自身的优势尽可能地在规则允许的范围内消减成本以同样追求自身利益的最大化。这种理论放到中国实际来看，中央与地方是两个独立的主体，中央是委托人，拥有大权，但是不能触及到地方基层。

2.公共产品层次性理论

在市场经济条件下，各级政府的基本职能就是为社会提供公共产品，公共产品的层次性决定了中央和地方在提供公共产品时的效率和合理性，即不同层级的政府提供不同层次的公共产品。公共产品层次的分级有很多种，占主流的主要有两种，一种是把公共产品分为地方公共产品和全国公共产品，换句话说就是划分全国事务和地方事务。另外一种是把公共产品分为全国公共产品、准全国公共产品和区域公共产品。这两种分类都为中央和地方事权合理的划分提供了前提和基础。

3.博弈理论

这个理论指出中央与地方是两个独立的主体，这两个主体有着各自的利益，在这个过程中不可避免的会产生分歧。该理论认为，中央为了自己的利益，会寻求全国利益最大化，这个过程中很有可能损害地方的利益，同样，地方为了自己的利益，会在自己的区域内寻求地区利益最大化，这就不可避免的损害中央的利益，地方保护主义就是表现之一。在这两种利益博弈的过程中如何寻求平衡点，既实现了地方的利益，又不损害中央的利益，这就是中央和地方事权划分寻求的就平衡点。

（二）事权划分的原则

关于事权划分的原则，有很多不同的观点，有的学者提出外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容要求。有的学者提出事权法定原则、因地制宜原则、分工合作原则和财力事权匹配原则。还有的学者提出发挥中央和地方政府两个积极性原则、责权对称原则和规范化、法治化原则。这几种观点基本上都指明了事权划分在实践中的要求，可归纳为以下三个方面：

1.中央和地方平衡性原则

分析日本地方合理划分事权的原则就是地方能管理的尽量由地方管理。地方公共团体可能不能办理的事务才由中央政府来处理，从中我们可以联想到我国在划分中央与地方事权的过程中应充分调动地方的积极性和主动性，如果地方政府能处理的相对应的事权，我们应该下放权利给地方，相对应的地方不能处理的事权则仍然需要由中央政府处理，中央事权在涉及到全国性事务、关系到人民百姓切身利益的重大事务应牢牢握紧，不可放权于地方。

2.事权与具体情况相适应原则

由于各个地方的实际情况不尽相同，相对应的所拥有的事权应该与实际情况相匹配，包括公共事务的层次要求、受益的公众范围、政府提供服务的实际情况和实际已经拥有的资源等等来合理划分事权。有的学者指出事权要与提供者的级别、客观现实与职能、客观现实与职责、事权和职能、客观的现实与相应的政府所享有的事权都应当是相对应的。这个观点具有一定的科学性，但是片面强调事权与责任的相匹配，却没有考虑到个地方实际情况，具体事项的可影响范围来划分事权。

3.法治化原则

全面推进依法治国战略部署是举国上下的大事，而推动事权法治化就是其具体体现，这是十分必要也是十分重要的。有的学者提出，政府事权的法治化，就是要求通过建立科学规范的事权法律体制，合理界定不同层级政府，行政部门之间处理社会事务的权力，使得政府职能的形式和责任追究有法可依，确保行政权力始终在法制的轨道内运行。这就为事权的划分提出了更高的要求，即事权划分遵从法治化原则要求事权划分更加规范、公开、透明，应确保事权持相对的稳定性，使事权得到法律的约束。

三、存在的问题

（一）“割不断，理还乱”，政府事权法律规范的缺失

下级政府的人事安排完全由上级政府拍板，财政资源在很大程度上受限制于上级政府。关于事权划分，法律仅仅做了原则性划分，不尽清晰、未尽合理，并且缺乏实际的可操作性。我国在实行分税财政体制改革以后，规定了一些中央与地方政府相应拥有的事权，但是却十分模糊，也不够具体合理，在以后的发展中中央政府却下方了很大一部分公共服务的事权，使得地方政府所拥有的事权严超载。

（二）政府事权实际划分不清晰，职责同构、事权错配

中央的事权基本上是可以明晰的，而地方政府的事权则十分不清晰，事权划分的不清晰直接导致事权混乱，上级与下级政府事权错位，同一事权由两级政府甚至是三级政府拥有，多种事权由一级政府拥有，政府事权缺位，政府部门相互推诿，这都是事权实际划分不清晰造成的。此外，中央与地方的可支配性收入与事权不成比例，地方政府承担着较多的事权，却没有资金的支撑，而中央却是管着大钱，花小钱，这也是制约地方政府事权运行的一方面原因。

（三）事权划分争议协调机制不健全

事权划分存在着种种不合理、不完善的方面，然而除了法律先行，对事权进行明确的规定之外，在地方政府之间产生事权划分不合理的争议之时，是否能有一个解决纠纷的机制，也是事权划分的重要救济途径。各级政府由于事权划分不合理而相互推脱的情况十分常见，是否应在政府内设置一个专门关于事权划分争议协调办公室，在升下级、同级对事权划分的合理性有争议时，由该部门，结合当地实际情况，结合经济、社会、文化等方面的水平，来解决争议不失为一种方法。

四、解决的方法

（一）明确中央与地方事权的范围，事权理应法定化、规范化，地方事权统一

有的学者提出可以通过宪法改革方案、制定中央与地方关系法的方案、制定财政基本法方案这三种方案来划分中央与地方的事权，并建议通过宪法明确规定事权归属，辅之其他法律规定。我们认为制定政府的事权清单，不但要规定各级政府的积极事权，也要规定各级政府的消极事权，推进政府事权科学立法，合理、具体划分政府间事权。完善《预算法》，制定专门的中央、地方事权划分法律，详细规定各级政府的事权，只有科学合理地具体划分事权才能明晰事权，使得中央和地方之间形成良性循环。

（二）处理好政府事权和市场规律的关系，处理好上下级政府的关系，政府职能部门内部关系

涉及到经济方面的事权，如铁路公路、公共基础设施等要充分尊重市场规律，政府不应太多干涉，积极引入市场竞争机制，要让市场这个看不见的手和政府这个看得见的手一起发挥作用才能真正实现政府事权的合理化。此外，由于中央和各级政府部门职能同构现象十分严重，事权的划分就不能十分明晰，只有防止政府部门同构、政府官员冗杂，处理好中央与地方的关系、政府职能内部关系，才能为事权的合理划分提供基础和前提。

（三）完善与政府事权相应的配套制度，完善地方政府收入体制

在有法可依的条件下，各级政府的事权得到清晰和合理的划分，但是，法律对事权的规定不可能是完全的，在事权划分引起争议时寻求解决和救济途径也是事权法治化的表现之一。此外，各级政府的事权与其财权联系密切，事权的合理划分要求事权与财权相一致。近些年来看，各级政府由于受到财政的限制，使得事权得到了不相关因素的干扰，由于各级法院的财政经费都是各级政府来分配，因此，政府的事权也是不可能完全独立的，这就给我们一个启示：事权清晰、法定的贯彻执行，还需要独立的财政体制，完善政府事权的相关配套制度是十分重要的。

五、结语

由于事权划分的复杂性，牵涉到社会和地方各个方面，我们要用不同的角度来看待事权的划分，充分考虑影响事权的相关因素，尤其是财政收入和支持方面的相关性。此外，还要结合地方实际情况，根据具体条件来划分事权。用法律来规范事权是最有效最清晰的方式，科学合理制定事权相关的法律是重中之重，要根据十八届三中全会和四中全会的精神依据事权划分的原则外不断完善相关法律。

[参考文献]

[1]张震华.关于中央与地方事权划分的几点思考[J].海南人大，2008（7）.

[2]谭建立.论中央与地方事权划分的几点思考[M].北京：中国财政经济出版社，2010.6.

[3]侯一麟.政府职能、事权事责与财权财力：1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析[J].公共行政评论，2009（2）.