大湄公河次区域合作机制：问题与对策

任 娜 郭延军

近年来，大湄公河次区域开发进入快速发展阶段，各国对大湄公河次区域的关注程度不断上升，投入不断加大，各种合作机制和开发项目应运而生，有效地促进了次区域的经济和社会发展，但与此同时，相关国家在次区域开发中对彼此的战略动机和目的仍存在疑虑，影响了合作的成效及国家间的政治互信。各国能否处理好在次区域开发与合作中的关系，不仅关系到次区域合作的未来发展，而且影响到中国周边环境的稳定。本文重点在于梳理目前次区域合作中的各种机制及其现状，分析中国面临的机遇与挑战，并提出在机制创新和功能合作方面的政策建议。

一、次区域的主要合作机制及发展现状

目前，湄公河次区域已经形成了多层次的合作格局，大致可以分为以下几种类型：（1）国际组织推动的合作，如亚行主导的GMS机制；（2）次区域国家间的合作，如湄公河委员会；（3）区域外国家主导或参与的合作，如美国的湄公河下游行动计划；（4）国际非政府组织参与的合作，如东南亚河流网络。

（一）亚行主导的大湄公河次区域经济合作

1992年，在亚洲开发银行推动下，澜沧江—湄公河流域内的中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六个国家共同发起大湄公河次区域经济合作机制（Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program，简称GMS）。其宗旨是通过加强各成员国之间的经济联系，促进次区域的经济和社会发展。亚行作为参与方和出资方，主要负责为GMS有关会议及具体项目的实施提供技术和资金支持。GMS采取协商一致的合作原则，日常事务由设在菲律宾马尼拉亚行总部秘书处负责处理。GMS最高决策机构领导人会议，每三年举行一次，各成员国轮流主办。自1992年成立至今的19年间，在亚行的支持和GMS各国的共同努力下，建立了较为完善的工作机制和组织机构，在交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化和投资等九大重点领域以及公共卫生、禁毒等其他领域进行了卓有成效的合作，被公认为是亚洲诸多区域经济合作机制中一个成功的范例。

（二）区内国家建立的三大合作机制

区内国家建立的合作机制主要有三个，即湄公河委员会（MRC）、东盟—湄公河流域开发合作（AMBDC），以及中、老、缅、泰毗邻地区经济四角机制（QEC）。

新湄公河委员会是在1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（老湄公河委员会）的基础上产生的。1995年4月，湄公河下游泰国、老挝、柬埔寨和越南四国在泰国清莱签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》，决定在湄公河流域开发和管理的一切领域，包括河流资源、河上航运、洪水控制、渔业、农业、发电及环境保护等所有可能产生跨越国界影响的领域进行合作，是该地区唯一一个以水资源利用和保护为目标的地区组织，它强调在可持续发展的基础上对湄公河的水资源以及全流域的综合开发制定计划并进行管理。新湄公河委员会由三个常设机构组成：即理事会、联合委员会和秘书处。理事会由每个成员国派一名级别不低于司长级的官员组成，每年至少举行两次会议；秘书处负责为联合委员会和理事会提供技术和行政服务，其工作在首席执行官（CEO）的领导下进行，而首席执行官的任免则由理事会决定[1]。

东盟—湄公河流域开发合作于1996年6月在马来西亚首都吉隆坡举行首次部长级会议，确定由当时的东盟7国加湄公河沿岸的老挝、缅甸、柬埔寨和中国为该机制的核心国；此后日本和韩国也应邀加入，东盟—湄公河流域开发合作组织核心实际上推进了东盟10国加中、日、韩3国的区域合作格局。根据该机制框架协定，部长级会议将至少每年举行一次，两次部长级会议期间由成员国选派司局级官员举行指导委员会会议，为部长级会议做准备并提供政策建议。同时确定了基础设施建设、投资贸易、农业、矿产资源开发、工业及中小企业发展、旅游、人力资源开发和科学技术等八大合作领域。

中、老、缅、泰毗邻地区经济四角机制（QEC）又称”黄金四角计划”，其宗旨是建设中国西南通向中南半岛的陆上通道和经济走廊，实现两大市场的对接，并促进小区域内的经贸发展。

（三）区外国家参与的合作

近年来，美、日、印等国相继加大了在大湄公河次区域的投入，尤其是加强了在基础设施、能源与资源以及环境保护等方面的参与力度。主要合作机制包括，日本的政府开发援助计划、美国的湄公河下游行动计划、印度参与的恒河—湄公河流域合作以及韩国的新亚洲外交构想。

日本是较早参与次区域合作的国家。据日本官方数据显示，自2007年开始，日本已向湄公河流域国家提供了近4亿日元的发展援助。2009年在日本举行的首次日本—湄公河次区域国家峰会上，日本承诺在未来3年内将向湄公河次区域5国提供56亿美元的ODA援助，支持该地区的稳定和发展。此外，日本政府将为湄公河流域5国环保事业提供为期10年的援助项目，包括通过扩大森林面积、打造绿色湄公河流域的水分配项目以及控制气候变化的自然环境保护项目等。[2]2009年，日本与泰国、越南、柬埔寨、老挝、缅甸在泰国召开部长会议，推动其主导的“产业大动脉构想”。日本的这一构想包括道路港湾建设等基础设施建设、建设工业基地进行产业开发、放松管制、改善各类制度等诸多内容。

2009年7月，美国国务卿希拉里•克林顿与湄公河下游的泰国、越南、老挝和柬埔寨等四国外长在泰国普吉举行外长会议，会议启动了湄公河下游行动计划。湄公河下游行动计划（Lower Mekong Initiative）重点关注环境、卫生、教育和基础设施等领域。为此，美国启动或扩大了一批项目。在环境领域，2010年美国为湄公河流域的环境项目提供2200多万美元，支持湄公河下游行动计划的项目，其内容包括：（1）开展一个为期三年的项目，协助湄公河下游四国合作发展战略，应对气候变化对于水资源、粮食保障和居民生计的影响，美国已为项目第一年拨款300万美元；（2）湄公河委员会和密西西比河委员会在2010年签署一项结为“姊妹河”的合作协定，旨在改进越境水资源的管理；（3）持续开发“预测湄公河”（Forecast Mekong）这个预测性模型工具，用以显示气候变化和其它挑战对于湄公河流域可持续发展的影响；（4）资助一项湄公河下游诸国各大学进行的两年期研究项目，研究湄公河流域长期存在的有机污染源。在卫生和健康领域，2010年美国为湄公河各国的健康项目提供的援助总计将超过1.47亿美元，重点集中在提高次区域各国应对流行性传染疾病有关的培训、研究等能力建设。在教育领域，2010年美国为该区域提供的教育援助总额超过1800万美元。其支持的教育项目包括：（1）美国-东盟论坛（USASEAN Forum），以湄公河地区为重点，邀请开发专家、政府官员、私营部门、公民社会和捐助方分享在贫穷的乡村地区普及互联网的最佳实践；（2）国际访问者领袖计划（International Visitors Leadership Program），为该地区教育、环境和健康方面的专家提供访问美国的机会，与同行探讨最佳实践并建立区域性和国际性的工作联系；（3）通过在当地设立奖学金支持英语培训，帮助参与湄公河下游行动计划工作的专业人员提高他们在区域和国际范围内的交流沟通能力[3]。

印度在20世纪90年代初就提出了“东向”战略，积极发展与东南亚国家和东盟的关系。2000年，印度与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南五国共同达成了恒河—湄公河流域合作。2001年该组织通过了《恒河—湄公河行动计划》，决定加快推动六国合作[4]。近年来，印度与东盟贸易额逐年增加，2009年达480亿美元，比2000年增长6倍。2010年1月，东盟—印度自贸协定开始实施，双方希望在未来5年内贸易额达到1000亿美元[5]。印度在大湄公河地区的影响力在不断上升。

韩国总统李明博上台后，积极推动其“新亚洲外交构想”。2009年韩国—东盟特别首脑会议后，韩国与东盟签署协议，将双边关系上升到战略合作伙伴关系，双方将加强在政治、安全、经济开发、社会文化交流等领域的合作。其中，推进与湄公河流域国家的合作是该外交构想的重要一环。韩国政府计划通过绿色官方开发援助、技术合作、绿色合作、民间投资等积极参与GMS开发项目，并决定在2011年下半年举行韩国与湄公河流域国家外长会议，旨在协助缩小东盟国家之间的发展差距，进一步加强韩国和柬埔寨、老挝、缅甸、越南、泰国等湄公河流域国家间的经济合作。目前，韩国在大湄公河次区域合作中关注的重点主要有四个方面：一是经济走廊沿线的基础设施、交通和贸易便利化；二是环保规划和提高各成员国面对气候变化的应变能力；三是推动清洁能源合作；四是发展电讯和通讯业[6]。

（四）非政府组织参与的合作

目前，有大量国际环境非政府组织活跃在澜沧江—湄公河水资源领域，这些组织关注的焦点是大湄公河次区域的生态环境和当地居民的利益。它们相互配合，开展调研，制造舆论，给各国政府实施开发计划施加了强大的压力[7]。例如，多家国际民间组织于2009年在泰国曼谷成立了国际非政府组织联盟——“拯救湄公河”，旨在提高沿岸居民的环保意识，敦促湄公河流域各国政府保护湄公河的自然生态系统。再如，由泰国学者和非政府组织活动者建立、成立于1999年的东南亚河流网络（Living River Siam）则主要致力于解决由大型水坝和国家资源管理政策而引起的环境和社会问题。

二、次区域合作中的机遇与挑战

在“湄公河开发热”的背景下，各国都加大了在次区域的投入，湄公河开发进入了快速发展期。可以预见，围绕次区域开发，各国将展开更多的合作与竞争。中国在次区域开发中亦是机遇和挑战并存，主要表现在以下方面：

（一）投资领域发展迅速，风险需警惕

中国之前与东盟之间的合作主要是贸易，双向投资规模偏小。即便是投资，大多也是一些初级加工厂，对当地发展的带动有限。2010年，随着中国—东盟自贸区的建成，一向被认为“短板”的投资合作也逐渐成为区域发展的新引擎。2010年1至11月，中国对东盟投资达19.6亿美元，累计已经达108亿美元，首次超过了100亿美元大关。而1至11月东盟对华投资也达到了50亿美元，同比增长35%，增长势头很强劲[8]。

以泛亚铁路为代表的交通基础设施建设成为推动次区域投资增长的主要动力和巨大机遇。泛亚铁路网建设需要数千亿人民币的建设资金。资金的缺乏、铁路设施陈旧落后、技术标准不统一等是制约其发展的主要原因。在这种状况下，以中国为主导，引进中国技术和资本，成为泛亚铁路参与国的一个选择。但是，中国面临的风险是高速铁路建成后，可能会出现成本过高、运力过剩的问题，运营方因此要承担较大风险。

（二）交通走廊基本建成，“软件”需改善

近年来，次区域各国通过交通走廊建设，加强了次区域的物理连接和互联互通，促进了交通便利化，改善了次区域的贸易与投资环境。但由于次区域各国间投资环境复杂、投资政策和地区文化差异明显，经济发展水平落差极大，贸易运输便利化仍存在很多障碍。相对于“硬件”建设，“软件”建设仍相对滞后，影响了交通走廊向经济走廊的转变。主要表现在：具体执行的标准不统一，法律规定不统一；投资贸易壁垒普遍存在，准入门槛高、费用高、办事效率不高；口岸基础设施及配套建设落后，无边界运输缺少一个统一的行业协调机构等。这导致次区域内各经济要素的自由流动仍然非常困难，贸易成本高位运行，制约着次区域竞争能力的提升。

（三）经济合作动力强劲，可持续发展需关注

据预测，到2015年，中国与GMS各国的贸易总额将增至2008年的15倍，大湄公河次区域各国的双边贸易总额将增至2008年的10倍[9]。随着中国—东盟自贸区《投资协议》生效，中国企业“走出去”到次区域国家开展投资合作的步伐进一步加快。在经济合作快速推进的同时，次区域面临着日益严重的污染、土地退化、生物多样性减少和自然资源损耗等环境压力。如果不对上述现象做出回应，将导致无可挽回的生态破坏，对依赖于自然资源的经济活动造成深远影响，也将增加贫困和农村人口在面对健康威胁、自然灾害、食物匮乏和社会分裂等危险时的脆弱性。可持续发展问题已经成为近年来次区域各国的重要关注点，也是美、日等国在次区域开发中的重点。

（四）合作与竞争并存，机制之间需协调

美、日等国相继加大在大湄公河次区域的投入，一方面表明次区域日益成为各国投资的热土，另一方面也有利用次区域限制中国发展和制衡中国的考虑。大湄公河次区域由不同国家或国际组织主导的各种合作机制，既有合作，也存在竞争，这是现阶段乃至今后相当长时间内次区域合作的重要特点[10]。但是，目前次区域还没有一个有效的机构对各种机制进行协调，导致了相关国家之间的相互猜忌及其主导的机制之间的不良竞争甚至矛盾，对次区域的发展产生了消极影响。

（五）水资源开发存在争议，合作模式需探讨

水资源开发成为次流域合作中的核心问题之一。围绕水资源的开发和利用，上下游国家之间需要加强利益协调，并探讨有效的合作模式。中国地处流域的最上游，而且是湄公河发源地国家，在对流域水资源进行开发时基本不受其他沿岸国家的影响。但是，正是由于这样的一种地位，使得中国往往缺乏与沿岸其他国家合作的意愿，中国对流域水资源的开发利用基本是按照自己的需求进行单方面开发利用。这种单方面开发利用即使不会对下游国家产生影响或造成损害，也会引发下游国家的猜忌，并有可能导致国际水资源争端和冲突。如何处理好与流域沿岸国家之间的关系，化解国际水资源争议和矛盾，实现对流域水资源的有效合理开发，关系到中国与次区域各国的政治互信与合作。

三、进一步推动次区域合作的政策建议

在当今的流域资源开发与管理中有三条基本经验特别值得重视：（1）将流域视为一个整体，成立一个统一的协调机构，并对流域拥有规划、开发、利用和管理各种资源的广泛权力；（2）流域的开发、资源的利用，必须把促进流域内经济发展和人民生活的改善摆在重要位置；（3）在制定规划和开发的过程中，同时要求考虑流域生态环境的改善或重建[11]。在上述原则的指导下，中国应在机制创新和功能合作方面提出切实可行的政策或倡议，引导大湄公河次区域合作的健康、良性发展。

（一）引导和鼓励民营资本参与基础设施投资

积极鼓励民营资本参与投资，努力拓展投资渠道，是有效规避我国在大规模基础设施建设投资风险的一个有效途径。目前，大湄公河次区域的项目投资主要来源于亚洲开发银行以及政府开发援助，非政府组织和企业的参与仍然非常有限，投资规模远远小于经济发展需求。因此，应大力吸引私人投资，努力拓展投资渠道，特别是充分调动私营企业参与大湄公河次区域基础设施投资的积极性，这不但可以规避国家投资的风险，而且可以促进国内企业对外直接投资的增长。

（二）通过制度创新促进贸易投资便利化

基于大湄公河次区域合作多年来的经验，迫切需要有一个多边的、区域性的机构或机制来协调成员国政府与私营部门之间的关系，促进各方政策共识的形成与标准化程序的落实，解决次区域投资合作与口岸运输便利化的障碍。这些都需要制度的创新、政策的改革以及鼓励包括私人部门在内的多行为体的广泛参与。

（三）将环境保护与新能源开发紧密结合

目前，柬埔寨83%的家庭、老挝80%的家庭以及越南50%以上的家庭仍以薪柴作为燃料。随着人口的增加和城市化的发展，这种状况无疑会对环境及可续发展构成威胁。改变能源生产和消费方式，加快开发太阳能、风能和生物能等可再生的清洁能源资源，对建立可持续的能源系统以及促进次区域经济发展和环境保护具有重大意义。次区域各国在太阳能、风电、以及生物燃料等领域拥有丰富的资源，而中国在新能源与可再生能源领域具有先进的技术和丰富的经验，在新能源与可再生能源应用领域有着巨大的发展空间。为此，中国应不断加大在次区域新能源开发领域的投资，促进次区域的可持续发展。

（四）加强各国以及各机制之间的沟通与协调

多层次和多样化的合作机制要求发展一种多层治理结构，有效协调各机制之间的关系，避免各种机制功能上的重叠，对国家的行为进行协调和监督，减少猜疑，使各国的决策和行动更加科学化。从短期看，中国应重点加强同美、日两国的沟通与协调，倡导合作，避免竞争。从长期来看，这种多层治理结构应当依托一个次区域合作组织，协调国家、地方政府、非政府组织等各种行为体以及机制之间的关系。

对美国介入次区域合作进程尤其需要高度重视，在介入初期如果能够及时和有效协调，并逐步为美国介入和中美协调设定一个对中国有利的走向，将会对中国在次区域乃至整个东亚地区的整体战略有利。

（五）探讨建立全流域水资源合作机制的可能性

目前，湄公河流域比较有影响的两个合作机制是湄公河委员会（MRC）和大湄公河次区域合作机制（GMS），两个机制各有优劣。

湄公河委员会是一个下游国家组成的专门从事水资源开发与管理的政府间组织。该组织成立至今，建立了较为完善的组织机构和工作机制，通过成员国之间的交流与沟通，促进信息交换与共享，并在出现分歧或争端时开展对话，为湄公河水资源开发和保护作出了贡献[12]。但是，该委员会属于咨询机构，不具备超国家的权威，没有强制执行权。湄公河委员会的大部分活动经费来自成员国和发展伙伴的资助和捐赠13]，其中大多数捐助具有附加条件，决定了其水资源开发必定要满足捐助者的意愿或利益，这在一种程度上无疑会影响湄委会的独立性以及全流域的整体利益和目标[14]。更重要的是，作为上游国家的中国没有正式加入该组织，也影响了其权威性和有效性。

GMS是一个以综合开发项目为导向的合作机制。它所具备的优势十分明显：首先，这一机制包括了中国在内的大湄公河流域的全部六个国家，具有广泛的代表性。其次，在亚行的支持下，可以获得稳定的资金支持，保证其倡议和项目的顺利执行。再次，目前GMS正在执行环境项目，在可持续发展方面有着丰富的经验。当然，GMS机制也有自身的局限性，例如，GMS并没有涉及关键的水资源开发项目，而且，该机制由亚行主导，成员国的行动也受到其制约。

因此，要建立一个全流域的水资源合作机制，应考虑推动MRC或GMS机制的改革和创新。目前，中国正式加入MRC的时机还不成熟，可以探讨将水资源议题纳入GMS机制的可能性，建立以项目为主导的水资源合作机制，使该机制成为次区域水资源治理的制度化平台。

四、结语

大湄公河次区域对于中国具有举足轻重的战略意义，不但关系到中国西南地区的发展，而且关系到中国与周边国家的政治关系、中国周边战略的实施，甚至会影响到中国与其他地区或区外大国的关系。对于次区域来说，经济是合作的动力，政治利益是基础，环境利益是保证[15]。为此，中国应当积极推动建立大湄公河次区域新的治理模式，实现次区域合作中政治、经济和环境利益的最优化。同时，中国应进一步加大工作力度，支持东盟一体化进程，帮助次区域各国缩小内部发展差距，在战略上进一步提升和加强与次区域各国的关系，构建使次区域各国均能受益的紧密关系，实现地区的可持续发展与共同繁荣。

[1]湄公河委员会网站. http://www.mrcmekong.org/about_mrc.htm#MRC.

[2]中国商务部网站. 日本将向包括缅甸在内的湄公河国家提供超过50亿美元援助[EB/OL]. [2009-11-17]. http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200911/20091106621967.htm.

[3] Bureau of Public Affairs of the U.S. Department of State.The U.S. and the Lower Mekong: Building Capacity to Manage Natural Resources[EB/OL]. [2010-01-06]. http://www.america.gov/st/energy-chinese/2010/January/2010010 7151756eaifas0.6362813.html.

[4] 贺圣达. 大湄公河次区域合作：复杂的合作机制和中国的参与[N]. 南洋问题研究，2005(1): 6-14.

[5] 中国商务部网站. 未来5年内东盟-印度贸易额力争达1000亿美元[EB/OL]. [2010-01-28]. http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201001/20100106765999.html.

[6] 韩国联合通讯社. 韩国有意积极参与湄公河流域开发项目[EB/OL]. [2010-09-06]. http://chinese.yonhapn ews.co.kr/allheadlines/2010/09/06/0200000000A CK20100906002100881.HTML.

[7] Wyatt ,A.B and . Baird. ,I.G.(2007)Transboundary Impact Assessment in the Sesan River Basin: The Case of the Yali Falls Dam[J]. International Journal of Water Resources Development, 23(3): 427-442.

[8] 王军伟. 中国—东盟自贸区“周年”红火潜力巨大[EB/OL]. [2011-01-01]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-01/01/c_13673253.htm.

[9] 莫艳萍. 广西携手各方推跨境贸易便利化，建通道减贸易阻力[N]，广西日报，2010-08-19.

[10] 郭延军. 大湄公河水资源安全合作：多层治理与中国的政策选择[J]. 世界经济与政治，2011，28（2）：84-97.

[11] 何大明等.中国西南国际河流水资源利用与生态保护[M]. 北京：科学出版社，2007.

[12] Hensengerth,O.(2009). Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good: The Case of the Mekong River[J]. Contemporary Southeast Asia, 31(2): 326-349.

[13] MRC Annual Report 2009[R]. http://www.mrcmekong.org/download/Annual_report/Annual_Report_2009.pdf.

[14] Joint Report of the Australian Mekong Resource Center.Power and Responsibility: The Mekong River Commission and Lower Mekong Mainstream Dams[R]. University of Sydney and Oxfam Australia, 2009: 8.

[15] 秦亚青. 东亚地区合作：2009[C]. 北京：经济科学出版社，2010.