区域治理的基本法律规制：区域合作法

北京市东城区人民检察院 贾嘉楠

随着经济全球化和区域融合化的快速发展，不断突出了当下我们需要迫切需要解决的问题，即全球治理和区域治理问题，这也是各个国家治国理政不能回避的全新问题。由于世界经济一体化和我国市场经济制度的不断完善，使得我国区域一体化得到快速发展。我国在推进区域发展过程中实行的战略是以强制性政策、行政协议为主，少量的相关法规调整的混合规范调整模式，但是在社会日益发展的过程中，也渐渐凸显了相关法律规范不完善的制度体制短板。根据发展前景来看，国家应制定相关法律规定，完善区域合作体制，使得经济联系密切的各地行政区间，加强区域发展规划、社会基础设施、环境保护、市场准入等方面的协调与互助，以达到减少资源重复配置、竞争盲目无序问题和政策弊端等。

区域合作相关政策实施的迫切性与相关法规的不足，使得我国政府机构和相关学者认识到，现阶段需要加强对区域合作法律法规的制定实施，并对区域合作的理论基础和实操性、可实行性不断进行深入研究。而这些研究则为定制区域合作创造了理论基础和实行条件，区域合作立法应当采取“综合立法—单行立法”模式、“中央立法—地方立法”相结合的法律规范体系，并在立法策略上，对区域合作进行软、硬法律规范处理融合，先制定地方行政法规，并在实行中不断完善，最后上升为法律规范，与地方行政规范相互配合，逐步构建起我国区域合作的法规规范体系。因此，相关机构工作人员应该以完善区域合作行为规范体系为目标，不断探求加强区域合作法建设的内在理论依据和实践能力，并分析区域合作法的构建机制，和对最优化区域合作行为的路径进行探讨。这既有助于我国社会主义社会和市场经济的快速发展，也有助于完善我国特色法律体系。

一、区域合作法制定的内在理据

（一）区域合作法制定的必要性

1.加强区域合作治理的需要

上文提及我国在推进区域发展过程中实行的战略是以强制性政策、行政协议为主，少量的相关法规调整的混合规范调整模式，行政区政府对区域行政都是以刚性约束为主的，其行政模式具有封闭、机械的特点，使得行政区行政无法对有关区域外或跨多个行政地区的行政问题进行有效处理，也使得行政区在传统行政模式下的地区内社会、公共事务难以与外部行政区沟通对接。随着经济的快速发展，跨地域经济流通的模式越来越普遍，导致了一大批跨行政区域公共问题，并渐渐向复杂化、多元化方向演变。

跨区域公共事务的突起，使得各行政区域政府无法单独行政，所以现阶段各行政政府机构应当寻求地域行政共识；寻求区域利益与整体利益的平衡，为更好地解决跨区域公共事务治理，建立合理完善的区域合作机制。但是，当前国家对跨区域行政治理工作还是采取以国家党政措施、各政府之间政策协议的处理模式。相关跨区域问题单行法律、行政法规、部门规章等比较少且也比较分散，所以使得现阶段各行政区政府对区域合作规范执行不尽如人意。针对目前社会行政情况，加强行政区之间的区域合作，建立区域合作法律规范机制体制和高效、科学的法律规范体系迫在眉睫。

2.软法规制模式的制度缺陷

在我国目前的区域合作发展战略中，党政文件是主要的行政依据，区域合作中的法律规范也是软法规制，即没有国家强制力保障实施的法律规范，如历年来对国民经济和社会发展规划、政府工作报告、党中央决议政策等，都属于区域合作中的软法，但本身也存在一定局限性，例如制定主体的不同导致的其立法条件、技术、保障等方面存在差异，使得所呈现出来的软法质量良莠不齐。由于软法规范之间没有上、下位法之分，没有优先适用的规定，所以使得其软法规范适用混乱，以及对各主体的权利义务规定和保障监督程序的强制力弱化等。此外，当前对于区域合作的各政策、软法规定多以倡议性、发展大纲、发展方向等为主，不怎么涉及方案方法的实操性、具体性等，也使得各行政区域之间的区域合作难以践行。所以行政区域合作需要硬法进行相关规定，加强区域合作的权利义务规定、责任奖惩制度和跟踪制度，并以政府强制力保障实施，在整体合作机制上进行软、硬法相互协调指导。

3.区域合作的权力配置要求

我国政府之间的权力配置是地方服从于中央、下级服从于上级，行政区之间的区域合作也是如此。虽然我国《宪法》规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，但是因为地方机关行政权力受制于中央和上级政府，其没有多少权力自主的空间。从社会现状来看，党政规定和行政协议都不能对地方行政进行强制力权力配置，因此，针对行政地区机关对区域合作中的权力界定和运行，需要国家对中央与地方、上级与下级之间的权力配置进行法律规定和细化，并以国家强制力保障实施。

（二）区域合作法制定条件

区域合作的软法与硬法的支撑是我国行政区域合作大力发展的前提。根据政府文件材料可知，我国关于区域合作的相关硬法规定大概有四千多个法律文件，其中包括多部法规、区域合作条款等，也有很多典型的关于区域合作的地方性法律文件。在社会区域合作现状中，不少学者认为将“中央单一主导”模式和“试错—确认”模式纳入中央与地方关系权力制度关系的探索分析中，将对区域合作的规范化、体系化调整提供新路径，该种方法中既有中央与地方区域合作立法的实践，也有区域合作立法建构的制度表达。

二、区域合作的外在形式

完整有效的域外合作机制体制应当是稳定的法律结构和灵活的实施体制的有机融合和统一，根据区域合作的社会需要情况和现有的法律规则体制，并以规范化法律视角来分析，区域合作的外在形式主要涵盖以下内容。

（一）立法目的

我们知道制定法律的目的是调整人们在生产生活中的各种社会关系和行为规范，所以无论哪一种立法其根本目的都是调整生产生活中的各种社会关系，使我们在社会生产生活中更便利。一部法律实施的背后包含着立法者对于该法实施所能达到结果的期望，所以对于区域合作立法来说，立法者所追求的期望是什么、要达到何种目的，这是区域合作立法中应该优先考虑的问题。

区域合作立法的创设背景是为了更好地处理跨区域公共事务，所以该法的设立必须基于区域服务建设、解决“一体化趋势”与地方传统行政规制之间的不配套问题。我们知道区域合作立法属于我国特色法律体系的一部分，所以区域合作立法的价值理念必须符合我国法制体系理念，此外区域合作立法必须具有“开放性”的特点，尽管我国的区域合作发展离不开市场机制的调节，但是伴随着区域合作建设过程中出现的大量跨区域公共事务，传统的地区行政模式已经不能适应该种区域合作发展，区域合作法的出现能够有效地对这种模式产生的“地域壁垒”进行调节融合。

（二）调整对象

区域合作法的立法目的和意义决定着区域合作法的调整对象范围。根据上文可知，区域合作法调整的主要客体是跨区域公共事务，法律调整的客体范围决定了其调整的对象，即中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的行政关系，以及行政主体与相对人之间的关系等。所以不难看出，区域合作法所调整的以跨区域公共事务处理为枢纽的特殊行政法律关系，和地方行政法律关系存在着很大的不同。

（三）原则

区域合作法的设立除了遵循基本的民主性、科学性等原则外，还需要兼具统领、填补、衔接等功能原则，并使区域合作过程中形成具有统领能力、针对能力的特色区域原则、平等互利原则和法制统一原则等。

1.区域特色原则

区域合作的基础是为解决跨区域公共事务所形成的区域“一体化”，故其设立也必须立足于该“一体化”，要根据行政区域实际情况和地区特色来调整区域社会关系。在党的十八大召开以后，各地区区域合作就向着既有个性又有共性的方向发展，即法律中既能反映出区域发展的共性法律表达，也能凸显出地方区域发展的个性特色。

2.平等互利原则

区域合作法的运行机制、治理模式是基于行政区域政府之间的共同治理关系，而不是行政隶属关系，各级政府也是以平等的法律主体地位进行区域合作、共治的。平等互利原则贯穿着区域合作的整个过程，也是区域合作的根本。互利原则也要求各行政区域政府改变原有的“独善其身”的地方治理思维，以促进区域合作利益最大化为目标，树立区域之间“整体利益”与共荣辱意识，最大化促进区域合作之间的协调发展。

3.法制统一原则

区域合作法的设立必须遵循国家法治发展的总要求方向，必须遵循法制统一原则，必须使得区域合作立法与我国特色法律体系相匹配，不能“抵触”国家基本法律和总的政策方针。此外区域合作立法也需要在不同行政区域、不同行政等级之间保持其政策、内容的协调一致性。

（四）内容

区域合作法具体调整哪些方面的内容是其构建立法的基本框架。其基本框架的构建是受制于立法者对区域合作之间需求的认知的，其通过对以往区域合作经验、问题、需求等，结合党政要求方针进行内容探讨，一般而言其内容概括离不开以下几项内容：区域之间的合作模式，合作主体的认定，合作领域的划分，区域合作的形式、程序和机制等。

区域合作模式在区域良好合作之间是占比非常大的，政府应当建立纵向、横向的区域合作调节机构，对其区域合作进行沟通联系。什么主体能够参与区域合作，什么主体能承担法律责任，承担的范围有哪些？这些都需要进行确切规定，而且合作区域、领域的细化，区域合作形式、机制等的体系保障和运行机制也从根本上影响着区域合作协调发展，此外还有对争议的解决也应当在区域合作立法中得到具体体现。

三、区域合作的方法探索

（一）“综合立法—单行立法”模式

各国法律体系框架都是以法律为主导的，我国也不例外，以根本法、基本法为基础框架，各部门规章、行政法规、单行条例等为细化补充，形成了“综合立法—单行立法”的立法体例模式。针对区域合作的复杂性、发展不平衡性，可以采取该模式进行推行，对于区域合作之间的共性问题采取综合立法，对其个性或地方特色问题采取单行立法模式，综合解决区域合作因区域发展不一、地域特色不同而产生的各种问题。

（二）“中央立法—地方立法”模式

针对区域合作的个性与共性问题，“中央统一立法”模式显然是不能兼顾的，其没有办法解决区域差异问题，“一杆子打死”的立法构想也是不现实的。我国行政是中央统一领导、地方权限内分权治理的特殊模式，故其针对区域合作的特殊性，采取中央—地方之间的配套、融合的特色立法体例。

良法是善治的根本，只有形成良好的法律体系才能更好推进社会治理与发展。区域合作硬法的设立也应当基于“良法善治”与法律体系相兼容，并且充分考虑各阶段、步骤的推进，分清“轻重缓急”，合适、完善地推进立法进程，并在区域合作立法的前提下，制定与之配套的具有补充性、协调性的地方法规或规章。

四、总结

当代中国区域合作实践大力推展反映了我国区域合作立法多元化的表象，也展示了区域合作立法的发展空间。国家关于区域合作的“硬法”与“软法”的双规定，也构建了行政区域合作的规范形态。根据“软、硬”两种规范的调整优势，结合既能涵盖区域合作共性，又能涵盖其个性的立法机制模式，能够很好地弥补传统区域合作的结构缺陷，现阶段我国还存在区域合作立法中“硬法”不足问题，缺乏国家强制力保障的政策实施，所以要想构建完善的区域合作机制，完善区域合作法律体系是首要前提。

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区域合作就是地区间的合作,经济学所说的“合作”，其含义不一定仅指利他主义行为：我帮助你，你也要帮助我。合作博弈中的均衡；是非博弈的均衡，只要该均衡能使双方受益。只要是有序的竞争，就是合作。

长期以来，中国经济发展始终在行政区划的框架内进行，画地为牢、人为阻隔。作为整个中国“行政经济区”发展模式的一个缩影，不管是泛珠三角、京津冀，还是长三角区域内的各个省市，都存在着以各自行政区划为限，追求“大而全”、“小而全”的现象。

因此，想要实现一个区域的协同快速发展，必须从体制上打破行政壁垒，扩大国内开放，下决心消除限制区域之间要素自由流动的制度性根源。国家应制定《区域协调发展法》，规定经济联系密切的不同行政区间，要加强在发展规划、基础设施、环境保护、市场准入、要素流动等方面的协调互动力度，以力戒资源重复配置、竞争盲目无序等弊端。