化解村级债务的思考

□西山区农林局 650100 何沿睿

1 西山区村级债务现状及成因分析

1.1 现状及特点

据2010年度农经统计报表显示，至2010年12月末，西山区村组两级债务账面余额为11.52亿元，主要表现有以下特点：

1）债务逾期严重，成为沉重包袱。西山区村级债务大部分是多年积累形成的，很大一部分属呆账、死账。虽然债务问题近年来受到各级政府的高度重视，中央有关部门提出了化解债务的一系列要求和举措，但收效并不大。新账旧债，日积月累，数额越积越大，债务越垒越高，已形成了乡村的一个沉重包袱。

2）债务负担沉重。如果将我区2010年末11.52亿元的村组两级债务平均分配到乡镇、村、组及个人，平均每个乡镇负担1.28亿元，每个居委会负担2 021万元，每个居民小组负担291万元，每位农村居民负担8 336元。由此可见，我区村组债务负担的沉重。

3）负债面广，结构复杂。债权人涉及个人、上下级单位、企业、各金融部门等，涵盖许多方面；债务类别包括公用支出、吃喝招待、干部工资、农民工钱、基础设施建设、各种达标及其他公益事业等，花样繁多，结构十分复杂。

4）区域差异明显。负债程度坝区高于山区。从我区2010年末数据分析可知，在全区11.63亿元的村组债务中，福海、前卫、马街、海口四个办事处就有9.73亿元，占84.5%。坝区在城区配套建设开发方面较为活跃，投资多负债也多。山区负债多是由于多年来国家在山区基础设施建设方面给予了大量投入，而乡村所需配套资金无法解决所造成。相比之下山区的债务相对少些。

1.2 成因分析

1）原有的财务管理体制及干部的短期执政意识造成的不良债务。我区自1987年成立村级农经服务站以来，一直推行“组有经济、村委会集中管理”的农村财务管理方式，即：各个村民小组都有独立的经济往来，其财务账目统一由村级农经站代为管理的方式，区、乡两级农经站仅对其进行指导和监督。这种管理方式，曾在20世纪90年代后的一段时期对我区农村经济的健康发展起到了积极的推动作用。但是，随着1999年村级体制的改革，村级组织实行“村民自治、自我管理、民主监督”的管理方式，村级组织的职责和权限发生了根本性的转变，这种财务管理方式渐渐显现出种种弊端，其中最为严重的，就是村干部随意拉用或借贷农经站（村民小组）的资金，为照顾亲戚朋友，在程序不规范、手续不全的情况下，一是随意将集体资金借给个人或企业，造成大量无法收回的呆账死账，二是对其他企业的盲目投资，由于企业经营管理不善而亏损、破产或倒闭，无法找到债务人而形成的死账。待到集体需要大项开支而资金不足时，只好向银行或其他部门举债，加之村组干部三年一换届，更换比较频繁，在这种“动”的意识支配下，有钱敢花，无钱敢借，三年后一走了之，现任干部不管前任遗留下来的债务，即所谓的“新官不理旧账”。导致债务无力偿还，这样，债务一届累一届，年年积累，导致恶性循环。

2）农村集体经济薄弱是导致村级债务“债台高筑”的主要原因。乡村集体企业少，缺少经济支撑，以前其经济来源主要靠“三提五统”，加之一些名不正言不顺的摊派，甚至靠出卖土地、树木等集体资产度日。在集体经济薄弱的情况下，财政入不敷出，所欠债务无力偿还，随时间的推移，自然是“债台”节节攀高。现在“三提五统”取消了，摊派没有了，集体资产也卖光了，可以说是断了村组集体的财路。这就使村组偿还债务的希望更加渺茫。

3）历史性拖欠也是导致村组债务居高不下的一个重要原因。从第一点成因分析可看出，由于“新官不理旧账”，现任村组干部不热心前几任遗留债权的催收，所以清收力度小，措施不力，导致大量的集体债权收不回来，而办事时资金不足却只好举债，从而形成了大量的债务。由于历史债务长期不还，形成了大量的利息支出，贷款利息使债务越滚越多。而贷款在乡村债务中占大头，因长期无力归还，形成了大额的利息额，“利”越滚越多，债越积越大。

4）兴办公益事业增大债务额度。农民增收离不开农村公益事业建设。公益事业建设涉及村村通、道路硬化、学校建设、农电改造、广播电视、医疗卫生等众多内容。多数项目建设均是采用国家出一点、地方拿一点、个人集一点的“三点”政策。而在多数情况下，当国家出一点之后，所剩余的地方、个人“两点”的配套资金无法配套。在这种情况下，一是有多少钱办多少事；二是对那些要求高的项目则只有靠举债解决了。

2 化解债务的途径

1）逐级清理，摸清底数。村级债务涉及面广，政策性强，数额巨大，情况复杂，是一项综合性的社会工程。清理工作量大，任务艰巨，责任重大，要充分认识到清理村组两级债务工作的重要性和紧迫性，要把清理村级债务作为深化农村税费改革的一项重要配套措施来抓。必须由政府统一组织领导，成立专门的领导机构，协调各级各方面的关系，制定严格的清理政策和细致的清理方案，做到清理工作积极、稳妥、扎实、有效。清理时要逐级、逐笔登记，摸清底数，分门别类，系统汇总，为有效化解村级债务提供真实的数字基础。

2）强化管理，完善制度，锁定债务。杜绝新债发生是确保村级债务得到有效化解的一个重要关口。一边化解旧债务，一边又有新债务发生，化解村级债务也就无从谈起。要建立健全规范农村集体经济组织举债的各项规章制度，特别是要建立健全责任追究制度。对新事业的发展和新项目建设，要建立健全民主决策、民主管理机制，通过加强群众监督来健全财务管理，发挥村民理财小组的作用；实行居委会主任、居民小组长负责制，责任到人并进行落实，严肃化债纪律，进一步加大对村级财务预算的控管和公开力度，通过制度约束达到锁定老债，不发生新债的目的。同时，要严禁公益事业超前发展，严禁一切达标升级活动，严禁一切对村、组的摊派行为，在化解旧债务的同时，坚决制止新的不良债务的发生。

3）清收债权以化债。2010年末，我区村组债权账面余额近3亿元，这部分债权中的很大一部分由于期限较长已很难收回，但同样也还有相当一部分是应该能收回而没有收回的。应建立健全债权清收制度，加大债权清欠力度。对有关单位和个人拖欠集体的款项，要根据不同对象和性质，分别采取经济、行政或法律手段等多种办法进行清收。一是对农户的借款和集资等欠款，要根据实际情况和承受能力，经村民代表民主评议，扣除不合理的部分，促其主动偿还。对暂无还款能力的或一次还清有困难的，可由村组与农户签订还款计划，分期偿还。对确实无能力偿还的农户，可经过民主程序进行核消。二是对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，要限期清收。对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，可申请法院依法清收。对单位和个人长期占用集体资金和资产谋取私利的，要依法严肃查处。对单位、企业、个人形成的债权资金要组织力量，落实责任，限期收回；对涉及有纠纷的债权资金要以法律手段予以清收。通过债权资金的清收来抵消部分债务。

4）削减高息化债。为解决过去因借贷完成发工资、保运转和兴办企业等借欠的高息借款，要在清理核实的基础上由当地政府出面协调，经双方协商，可从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档利率，由乡镇农经部门确认后统一换据，过去已付息的高出部分，可以用于抵冲本金。村组要根据各自偿还能力，制定可行的化解债务的办法，同时，各村组今后应严禁高息借贷。

5）压缩开支，节支偿债。树立勤奋创业意识和勤政廉洁意识，杜绝奢侈浪费，对人员、车辆、会议、电话等实行定额管理，对无明文规定及超公费配置范围购买的小汽车、移动电话要作价变卖。下乡招待应降低就餐标准，有食堂的就不应到营业性餐厅就餐。实行村组干部交叉兼职，减少村组干部数量，从严控制村组干部补贴标准。切实降低开支，以减少村组债务。

6）大力发展集体经济，增强经济实力。发展壮大集体经济是偿还村级债务和避免今后再发生新债的根本措施和长远之计。要大力发展特色农业，合理调整产业结构，保证农业增产增收；要盘活现有的集体资产，不断发展集体经济，增加集体积累。

7）建立健全各项规章制度，防止新的不良债务的发生。完善农村集体资产管理、财务公开、借(贷)款管理制度和干部任期和离任审计等项制度。村组兴办公益事业，必须遵循量入为出的原则，坚持有多少钱办多少事。对于村集体经济组织兴办集体生产公益事业，要按照“一事一议”筹资筹劳审议程序进行民主议定，民主决策。如确需借(贷)款的，也必须按规定程序，严格按程序办事，防止村组干部的盲目举债而形成新的债务。建立健全并严格执行干部任期和离任审计制度，对村组干部整个任期内的经济责任、债务、债权等情况进行审计，对造成不良债务数额巨大的干部，要追究其领导责任。