“土地财政”内在生成逻辑、棘轮效应与自主债融资架构

夏梁省

(中共台州市委党校经济学教研室，浙江台州 318000)

我国从1979年开始试行国有土地有偿使用，国有土地开始拥有了表征其内在价值的经济实现形式。1987年深圳第一次对土地的50年使用权进行公开拍卖，标志着国有土地使用权转让的开端。1988年宪法修正案通过的“土地使用权可以依照法律的规定转让”的条款，为国有土地转让提供了法律依据。进入90年代，形成了行政划拨与有偿出让的土地配置双轨制格局，但是有偿出让方式开始不断占据主导地位。2002年，国土部明确要求，商业、旅游、娱乐与商品住宅等各种类型经营性用地，必须采用公开的招拍挂方式进行出让，将市场定价机制引入到土地资源配置过程，至此，“土地财政”开始在全国蔓延，并愈演愈烈，渐渐成为地方财政的生命线。

对于“土地财政”这一问题，李全庆[1]从伦理分析的视角对“土地财政”的规制进行了深入分析，指出“土地财政”的直接原因是地方政府伦理责任的沦丧与中央政府的伦理困境，而“土地财政”产生的根本原因是不同利益主体对土地利益诉求的过分追逐，因此“土地财政”问题的解决必须通过伦理的规范与约束，而不能只通过法律与制度进行机械的管理。王玉波、唐莹[2]重点论证了土地财政模式的正负效应，揭示出“土地财政”易滋生腐败、诱发土地寻租、推高金融风险等负面效应。杜雪君、黄忠华、吴次芳[3]以实证的分析方法，深刻探讨了中国“土地财政”与经济增长之间的内在关系，得出结论，中国的“土地财政”与经济增长存在较为显著的内在相关关系，但是“土地财政”也为经济的发展带来一系列深层次的问题。张征[4]通过研究认为破解“土地财政”是转变经济发展方式的关键，国家应该建立土地征收的行政制约机制，根据地方政府土地征收的具体规模，制定合理的土地出让金比例上缴中央，同时，应将政府对土地的行政管理职能与经营职能进行有效剥离。财政部财政科学研究所王宏利[5]指出我国的“土地财政”应进行深层次的改革，重点培植地方税源，防止地方政府从土地出让依赖转向房产税依赖。

综上所述，对于“土地财政”问题，国内学者做了大量相关的研究，分别从不同角度对土地财政涉及的深层次问题进行了研究论证与科学化解答，而本文拟从揭示“土地财政”的内在生成逻辑出发，重点探讨“土地财政”的棘轮效应及其不可持续性，进而强调地方财政需摆脱对“土地财政”形成的过分依赖，积极探索有效的财政资金来源渠道。

一、“土地财政”的内在生成逻辑

(一)“土地财政”形成的内在驱动

从“土地财政”形成的内在驱动角度分析，“土地财政”是从分税制税收体系改革以来，地方政府为了满足财政资金需求，通过出让土地使用权的方式实现财政营收，用以弥补捉襟见肘的财政收入，维持正常的财政收支平衡。它属于地方政府的预算外收入，因此又称之为第二财政。由于土地出让权的自由买卖，地方政府可以依靠增量土地创造财政收入，这就为地方政府提供了一条很好的融资渠道。根据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在有些地区，特别是中部不发达省市和沿海还没有形成独立产业支撑的开发区，与土地相关的直接税收和由城市扩张衍生的间接税收占了预算内收入的40%，而土地出让金的收入也占了地方政府预算外收入的绝大部分，一般达到60%以上。一些地方政府“土地财政”的核心做法是旧城改造、社区改建等方式的土地整理，主要是政府运用行政强制力将集体所有或者其它用途的土地经过整合后，会有一部分土地结余，然后通过土地招投标制度，进行公开的拍卖，在市场机制下土地往往都会大幅增值。

(二)“土地财政”的主旨及构成

“土地财政”的实质是对未来社会发展收益的一种透支，“土地财政”的核心要素是国有土地使用权，通过对土地使用的出卖，地方政府能够迅速获得大量资金。而土地出让金是未来若干年的土地使用权价格，政府对现有土地使用权的一次性出让，就等于对土地使用单位企业一次性征收若干年的地租。对企业而言，一次性支付的土地出让金必须在未来几年的经营利润中减扣，意味着对未来利润的预支，属于企业的负债经营行为。但是，银行的资金来源很重要的一部分是银行贷款，企业为了获取资金，又会将土地使用权抵押给银行，最终银行成为了土地使用权的购买者。如果银行等金融机构也参与到土地的市场化炒作中来，势必会不断形成资产泡沫，危及金融体系的安全。

“土地财政”，从收入途径来分析，其主要构成包括两大部分:一部分是与土地附着权益相关的税收，例如土地增值税、耕地占用税、房地产和建筑业的营业税等，其中房地产税和建筑税是地方政府重点征收的税种，大概占据了地方财政总税收收入的30%－40%。另外一部分是与土地相关的政府非税收入，例如新用地建设基金、耕地开垦费、土地租金、土地出让金与新增建设用地有偿使用费等，这其中最重要的是土地出让金，它通常占地方政府预算内收入的比例高达40% －50%，甚至有些地方会超过预算内收入。同时，“土地财政”的这两种收入来源是内在联系的，表现在地方政府首先通过出让土地获得出让金这一非税收收入，而当房地产企业拿到土地后，进行土地的相关开发，又会为地方政府带来房地产税和建筑税的收入。因此，对于地方政府来说，“土地财政”是提供源源不断财政资金来源的良性循环。

(三)“土地财政”生成的制度诱因

“土地财政”的生成，从制度的层面来看，应该归结于现行的土地制度，反映在中国土地制度安排中的一个突出问题就是政府在土地管理方面扮演着双重角色。一方面，市场经济催生多元经营主体，为了实现土地资产的保值增值，政府逐渐演变为经营国有土地的市场运作主体，这导致政府也在竞争机制下不断追求土地收益的最大化，这是土地财政形成的最深层次的主要制度基础。在现行的体制下赋予地方政府经营国有土地的权利，无异于为地方政府指明了生财之道，因此土地制度是导致“土地财政”的主要内因。而1994年实行的分税制改革，导致地方财政税收分配的比例过低，迫使地方政府不断寻找多元的财政收入来源。不合理的财税体制，财权与事权不匹配的权利错位，成为地方政府推行“土地财政”的外在诱因。

总之，“土地财政”绝非偶然，而是在内外因的共同作用下所促成的一种新型财税收入模式，是地方政府只顾眼前利益的“寅吃卯粮”的发展方式，不利于地方经济的健康可持续发展。

二、“土地财政”的棘轮效应及其消极影响

(一)“土地财政”的棘轮效应

棘轮效应一词源于杜森贝利的相对收入消费理论，这里根据其理论核心引申为“土地财政”的棘轮效应，可以表述为地方政府易于随着土地财政收入的提高而增加公共支出，但是不易于随着财政收入的降低而较少财政支出，以至于产生正截距的短期支出函数。这就使得它与按照固定比率从原点出发的长期支出函数有所不同，如果表示在同一幅支出函数曲线图中，会形成诸如“棘轮”的图形特征。

由图1可知，在正常的政府经济活动下，地方财政支出应该为财政收入的固定比率，根据这一情形可以得出政府长期财政支出函数为CL=Y，但是如果短期内遇到重大事项，财政支出会发生变化，这时财政支出的短期函数就表现为差异化的形态。假设初始财政收入为Yt1时，财政支出为Ct1。当财政收入Yt1减少时，而财政支出却不遵循CL的轨迹路径，而是沿着Cs1的路径变动(Ct1/Yt1＞C1/Y1，既是平均财政支出倾向不断变大)。相反，如果财政收入由Yt1逐渐恢复时，财政支出就会随着Cs1的路径变动，以至于回到原来的最高财政收入水平Yt1时的Ct1为止。当财政收入由Yt1不断稳定增长时，财政支出又会按照CL=βY的路径轨迹变动，使得财政支出与财政收入成固定比率，因此财政支出函数为CL。然而，如果财政收入在Y2时发生衰减时，短期财政支出函数为Cs2。这样变动的结果，就会使得短期财政支出函数与长期财政支出函数呈现出不同的形态特征。

“土地财政”的棘轮效应理论，很清晰地揭示了财政支出倾向会在财政支出增长乏力的情形下抑制政府财政支出的降低，财政支出增长的上升动因使得财政支出的增加带有惯性，因此，在财政支出不断增加的压力，财政收入也应保持一个固定比率的增长，这就导致“土地财政”为了维持收支平衡，必须通过对土地资源的运作实现资金在财政体系内的有效流转，从而使得地方政府对“土地财政”形成很强的依赖[6]。

图1 土地财政的棘轮效应

(二)“土地财政”致使地方财政形成单一路径依赖

“土地财政”棘轮效应导致地方政府对土地转让收入过分依赖，影响地方政府做出客观的经济决策，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。“土地财政”成为地方政府偿还债务的主要保证，同时其棘轮效应也在不断助推地方债务的扩大。在以投资建设为核心理念的城市化进程中，地方政府热衷于形象工程与政绩工程，不注重投资回报率，导致地方财政资金耗费严重，支出不断扩大，财政不断空心化。根据相关数据统计，2010年地方债用途中用于市政建设的财政资金达35301.04亿元，占36.72%;用于交通运输的资金23924.46亿元，占24.89%;用于土地收储的资金10208.83亿元，占10.62%;用于教科文卫、保障性住房的资金9169.02亿元，占9.54%。

而“土地财政”的出现成为地方政府充实财政的最有效途径，地方政府开始不断探索以各种形式发掘土地资源使用权的各种价值实现形式，包括土地资产融资、使用权融资、抵押融资、担保贷款等。如图2所示，土地成交款的连续增加是地方财政增加的主要依托，而从历年土地成交款与地方财政的对比关系来看，“土地财政”与地方财政的增长路径具有相似性，地方财政对“土地财政”形成较强的路径依赖。

不仅如此，从1989年至2011年间“土地财政”占地方财政的比例关系(如图3)中可以看出，“土地财政”的占比不断爬升，并一度超过了地方财政的60%，这揭示出地方财政对“土地财政”不断增加。由于“土地财政”是通过土地使用权招投标的市场化形式来实现，受市场因素的影响较大，一旦市场出现较大波动，短期内可能不会对地方财政产生较大影响，但是在长期内却会对地方财政的收支平衡产生较大的影响，使地方财政的抗风险能力严重下降。因此，“土地财政”一方面为充实地方财政做出了积极的贡献，另外一方面也在潜移默化地通过其内在的棘轮效应不断绑架地方财政。

(三)“土地财政”助推房产价格进入恶性上升轨道

对于房地产行业来说，土地作为载体是最重要的资源，在一轮又一轮的房产价格上升中起着推波助澜的作用。从21世纪初开始，随着房地产价格的稳步上升，房地产逐步具有了避险与资产保值增值的功能，市场上过剩的流动性投向了房地产业，引起房产价格的非理性上升，并形成资产泡沫。土地资源对于房地产来说是一种稀缺资源，房企只有通过市场竞价才能获取所需的资产。我国的土地制度赋予地方政府买卖土地的权利，使地方政府能够通过土地控制来间接掌握土地使用权转让定价权。伴随房产泡沫化，土地价格也不断大幅升值，并进一步加深房地产业的泡沫化程度。这期间，地方财政为了弥补财政收入的不足，实施“土地财政”，放任土地资源的非理性升值，并对“土地财政”形成较强依赖。图4显示，全国房屋价格由2001年的2170元/平方米上升到2011年的7540元/平方米，10年间增长了3倍之多，泡沫化迹象明显。

图4 我国历年房产均价走势图

三、“土地财政”的不可持续性

随着由土地带来的各种利税收入成为地方财政的重要资金来源，“土地财政”在全国范围内愈演愈烈。根据国土部土地总体检测数据显示，我国土地出让总收入在近些年来逐年攀升，2006年土地财政收入仅为7000亿元左右，而受到楼市过热影响，2007年土地财政收入升至13000亿元，在2008年受金融危机影响土地财政收入下行至9600亿元，但随后2009年土地出让收入达到14239亿元，同比增长43.2%，并全部纳入地方政府性基金预算管理体制，而2010年全国土地财政收入2.9万亿元，超出预算113%，同比增长70.4%。虽然土地财政收入的逐年大幅增加在一定程度上解决了地方财政收紧的状况，但是这种财政收支模式是不可持续的[7]，会带来一系列的经济发展问题。因为这种模式会不断推高地价，并通过价值转移反作用于房价，形成巨大房地产泡沫。而当房地产泡沫到一定程度，由于地产处于众多产业链的终端，就会对整个产业体系以及金融行业带来致命毒害。“土地财政”所带来的深层次问题，正在将中国经济发展带入一种“悖境”，而解决问题的办法就在于切除地方政府“土地财政”的祸病根源，寻求一种可常态化运作的融资机制。

尤其，当中央政府出台一系列房市宏观调控措施时，房市开始退热，房地产价格迎来拐点，逐渐步入下行通道，使得由高房价支撑的“土地财政”难以为继，进而推升地方政府的财政风险。截止2010年底，我国省、市、县三级地方政府性债务余额达到107174.91亿元，这一巨量债务规模占了2010年全国GDP的1/4，并超过了当年全国财政收入，其中省级债32111.94亿元，占29.96%;市级债46632.26亿元，占43.41%;县级债28430.91 亿元，占 26.53%。

“土地财政”的棘轮效应激发地方政府支出不断扩大，积累了大量债务问题。2010年地方政府直接负有偿还责任债务达到了67109.51亿元，占总债务额的62.62%;地方政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;地方政府负有一定连带救助责任的其他相关债务为16695.66亿元，约占15.58%。而地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与政府综合财力的比率为52.25%;如果加上地方政府负有担保责任的债务则为70.45%。从偿债的时限上来看，两年内我国地方政府将迎来还债的高峰，2011年、2012年到期应偿还的债务分别占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期应偿还的债务将分别占11.37%、9.28%和7.48%，而2016年以后到期偿还的债务将会达到30.21%。

因此，从摆脱地方财政困境的角度出发，地方政府应积极探索新的融资途径，创新融资机制，摆脱“土地财政”的束缚。根据地方政府的现实情况，推行自主债融资应该成为地方政府重要的融资渠道。中央政府赋予省级政府适度的举债权，推进地方融资平台建设，根据经济发展需要面向社会自主融资，并建立规范的地方政府举债融资机制，实行全口径监管和动态监控。

四、对策建议:地方财政自主债融资架构

自从分税制在全国范围内实施以来，地方政府财政收入收紧，为了弥补财政资金紧张的局面，地方政府偏好于通过土地使用权转让审批获取财政补充资金。这一现象持续了很长一段时间，使得地方政府产生了对土地财政的严重依赖。为了从根本上解决这一问题，必须追本溯源，从源头上治理土地财政诟病。在企业经营管理中有“负债经营”的思潮，能够在财务上实现资金使用的效益最大化，为此地方政府可以借鉴企业债务融资的经验，实现政府由自行发债向自主发债转变。2011年10月17日，经国务院审核批准，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，确立上海市、浙江省、广东省、深圳市为地方政府自行发债试点，地方政府迎来自行发债的契机。

在市场机制不断建立完善的基础上，我国已形成相对规范的资本市场，这为地方政府试行自主发债提供了良好的外部市场条件，另外，中央政府多年的国债发行实践也为地方政府提供了经验指导。但是，地方政府作为自主发债主体，存在制度保障欠缺、举债机制尚未建立、信用评级、发债风险控制等亟待解决问题。为此，必须从战略全局的高度，统筹规划地方政府自住债融资架构。

(一)建立自主债融资法制保障体系

建立自主债融资架构，应该有健全法制体系的保障。因此，应该修改与完善《预算法》、《担保法》等法律，科学制定《地方政府负债法》，为地方政府合法举债提供法律依据，同时，从法律制度设计的层面，规范地方政府债务资金的合理有效使用，通过成立专门债务融资调查组全程监督地方政府借债融资资金的使用过程，并通过借贷资金筹划确保地方政府债务的还本付息。另外，在法律的框架下，在不涉及经济安全的情况，实施债务资金的运作管理公开透明化，依法接受投资者与大众的监督，实现地方政府融资管理体系稳健有序运行。

(二)推动融资平台与举债机制共融性构建

地方政府进行债务融资，应该建立在一个能够合理有效运行的融资平台基础上。为此，地方政府可以通过划拨土地、高速公路运营权等资产权益，建立符合融资标准要求的资产与资本组合，并组建相关的公司进行管理运作，例如城市建设开发公司，使地方政府以公司的形式成为融资主体。在此基础上，地方政府根据资金需求委托政府名下公司进行公开发债，并以政府信用作为还款保证。同时，通过整合区域内的金融资源，组建一个由商业银行、信托机构、证券公司、信用社等组成的金融服务体系，满足地方政府举债的金融支持。由地方性商业银行等金融机构代为债券的发行，并进行融资基金的管理。

(三)推行发债主体的信用评估

政府作为发债主体，虽然有国家信用作为担保，但是并不能完全实现债务的风险控制目标。由于地方政府发债的客体面向的是广大中小投资者，发债主体与客体之间存在着信息不对称，必须采取有效措施平衡两者之间的不平等地位。为了从源头上对地方政府债务进行风险防控，应该引导市场信用评级机构的进入，对发债主体信用进行科学评估。目前，国内的信用评级机构主要有中诚信国际、联合资信、大公国际，它们的业务偏向于银行、证券公司等金融机构，较少涉及对政府主体的业务评估，应在试行政府自主发债的基础推动信用评级机构针对地方政府及相关部门等发债主体的信用评估。与此同时，国外著名评级机构穆迪、标准普尔、惠誉国际等，具有主权信用评级、各行业等多业务经验，根据我国地方债发行的需要可以适当引入这些评级机构，为我国建立完善的地方政府自主债融资体系服务。

地方政府自主债体系的健康有序运转，必须有商业信用评级机构的参与，充当不均等信息的“中继器”，通过对相关部门的资金流动、财务收支情、税收收入、预算管理、偿付能力等评估，合理确定债券信用等级，为投资做出正确的投资决定提供决策参考。与此同时，应建立债券动态评级跟踪机制，实时监督债务资金的动向，确保债务资金的合法使用，保护投资者的利益[8]。债务主体信用评级机制的建立，不但降低了中小投资者的信用投资风险，也是对自主债发行进行规范化管理的有效举措，能够提高地方政府自主债的公信力，增加自主债市场的活力，扩大融资能力。

(四)加强自主债发行过程控制与管理

地方政府自主债的发行不能处于一种完全放任自流的状态，应科学控制债券发行规模、发行利率和方式，上报中央(备案)审批。在“好大喜功”政绩观的驱使下，地方政府倾向于将大量资金投放于市政工程、基础设施建设等形象工程，容易导致重复建设、资金浪费等问题，不能发挥自主债融资资金的最大使用效率。因此，地方政府应该“因需设债”，根据具体发展项目的资金需求发行专项债，并由具体项目负责专家核算资金需求数量、资金使用周期以及项目可承受资金回报率(即债券发行利率)，最后在详实资料充分论证的基础上以“自主债融资项目报告”的形式上报中央相关部门审批。国家发改委或者财政部组织相关领域专家，审核地方政府的发债申请，对地方政府发债的可行性做出理性判断，统筹地方政府的发债规模与发债计划，指导地方政府根据经济建设的合理需求进行规范发债。

(五)建立自主债风险监控与防范体系

地方政府试行自主发债，不可回避对发债风险的防控，因为这关系到广大投资者的切身利益，必须从统领全局的角度建设自主债的风险监控与防范体系。首先，财政、审计、银行等部门协同加强监督管理，重点监控地方政府举债融资平台，整合规范现有融资平台公司及相关金融机构，加强地方政府对融资平台债务的统一调度与集中管理，避免举债规模的盲目扩张与违规或变相提供担保。其次，发挥审计的“免疫系统”功能，建立审计预警机制，加大审计力度与广度，适时跟踪地方债的规模、结构、使用方向、资金流动、本息偿还、财务制度的执行等情况，及时发现存在的风险及潜在风险，认真考察分析问题产生的原因及其后果，在此基础上提出有效措施及整改建议，促进地方政府举债系统的稳健有序进行。最后，要建立地方政府财政收支状况的公开信息披露制度，接受社会的广泛监督。地方政府参照上市公司的信息披露制度，定期披露财务报告，以各种财务报表的形式表征财务运行状况。公众投资者据此判断地方政府债务的风险状况，结合自身的风险偏好程度，做出理性化投资决策，能够减少大量风险的不确定性因素，防范可能带来的巨大风险。

[1]李全庆.土地财政:伦理分析与规制[J].贵州社会科学，2011(10):52－56.

[2]王玉波，唐莹.转型期地方政府土地财政效应研究[J].农村经济，2011(10):28－32.

[3]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析[J].财贸经济，2009(1):60－64.

[4]张征.破解土地财政是转变经济发展方式的关键[J].中国经贸导刊，2011(21):47－50.

[5]王宏利.美国土地财政收入演进规律及启示[J].地方财政研究，2011(5):74－80.

[6]樊继达.治理土地财政:一个公共经济分析框架[J].国家行政学院学报，2011(4):43－48.

[7]梁云凤.“土地财政”不可持续 市政公债势在必行[J].宏观经济研究，2011(4):15－18.

[8]李长安.“土地财政”考验财政持续力[J].经济研究参考，2011(12):16－17.