碳税理论及其实践经验借鉴

张 程，马志良

(中央财经大学财政学院，北京 100081)

一、碳税的内涵及其理论基础

(一)碳税的内涵

碳税(即二氧化碳税，Carbon Tax)是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料(如煤炭、天然气、石油等)按其碳含量或碳排放量征收的一种税。作为环境税(Environmental Tax)的一个组成税种，碳税是削减二氧化碳排放的有效经济手段之一，但相比之资源税、交通税等较早进入应用阶段的绿色税种，碳税的历史最早也只能追溯到1990年。世界上实施碳税的国家大部分集中在欧洲(日本和加拿大分别在2009年和2008年开征了碳税)，但近年来，包括中国在内的发展中国家也都纷纷研究碳税在本国的可行性。

碳税有如下三种不同的分类方式:首先，根据开征目的的不同，可将碳税分为基于激励目的的碳税和基于收入目的的碳税，前者主要通过提高化石燃料或碳排放的价格来减少二氧化碳的排放量，即通过选择特定的税基或设置足够高的税率来影响消费者的能源消费决策;后者则强调税收的收入功能，通常依据筹资计划来确定税率水平。其次，根据征税标准分类，碳税可分为差别碳税和统一碳税，前者强调效率性，依据行业或地区间成本收益的不同来设置差别税率或税收减免措施;后者则对所有行业或地区一视同仁，在税率及优惠措施上保持一致性。最后，根据调节对象的不同，碳税可分为国家碳税和国际碳税，前者是基于国家主权而在一国内部实施的碳税，与一般税种类似，它的法律效力被限制在一国关境范围之内;而后者是碳税的理想模式，由于碳排放的控制需要全球合作，国际碳税强调由一个国际组织制定和管理能在世界各国通行的碳税体系已达到充分的碳税国际协调。

由于各国开征碳税的最初理由都是限制二氧化碳排放，所以现有碳税基本上是基于激励目的的;此外，各国基于保护产业竞争力的需要，往往对能源密集型行业或居民给予一定的税收优惠，所以现今各国实行的碳税基本上都是差别碳税;欧盟委员会曾建议从1993年起在欧盟层次上开征“碳—能源税”，但鉴于美国等二氧化碳排放大国拒绝承诺强制性减排目标，欧盟部分成员国担心在缺少国际共同合作的前提下开征碳税会冲击本国经济，故多国协调的“碳—能源税”犹如“一项沉睡中但没有死亡的建议”始终没有达成共识。所以，现今的碳税又仅局限于国家碳税。

(二)碳税的主要理论基础

1.外部性理论和公共产品理论

外部性理论是碳税产生的最初理论基础，基于“庇古税”对污染行为征税以使负外部性内在化的思想，碳税要发挥减排的作用，必须计算出污染的边际成本或者设定达到特定的环境标准时的税率。由于在现实中确定碳排放的边际损害费用几乎是不可能的，为了便于实际操作，各国往往选择通过确定适当的税率来达到减排目标。此外，由于碳减排所产生的收益具有非排他性和非竞争性从而符合公共产品的定义，决定了碳税政策要达到帕累托效率，必须在地区间或国家间达成有效的碳税协调，防止“免费搭车”现象的出现。比如国内学者徐玉高等[1]通过构建三阶段动态模型验证了全球总的碳减排是一种公共品，因为温室排放在大气中直接混合而且是均匀的，在没有世界政府的环境下，分散方式的公共品提供会出现公共品的供给不足——即要求实行国际碳税。

2.双重红利理论

Pearce[2]在研究碳税改革时首次正式提出了“双重红利”这一术语，认为用碳税收入代替扭曲性税种的收入可以获得双重红利:即第一重红利为通过碳税来减少二氧化碳的排放从而达到改善环境质量的目的;第二重红利为通过利用碳税这一间接税来代替资本劳务税等扭曲性税种可以达到税收中性，从而实现就业和投资增加以及经济效率的提升。双重红利理论是OECD国家实行环境税收改革最重要的理论依据之一，虽然诸如碳税等环境税收确实具有改善环境质量以及减少税收超额负担的作用，但对于环境税是否能够改善就业等仍存在争议。目前主要将双重红利理论分为三种类别:第一种是弱式双重红利理论，认为环境税收可以用来减少原有的公司税和个人所得税等扭曲性税收，从而减轻税收的超额负担;第二种是强式双重红利理论，认为通过环境税改革可以切实改善环境质量、达到更高的税制效率和收入的分配效率。

以上两种双重红利理论是被学界广泛认同的，然而第三种双重红利理论——就业双重红利理论却存在较大争议。事实上，根据陆旸[3]的论述，理论经济学并没有对环境税收是否会使就业减少给出明确的答案，首先环境税将增加企业的生产成本从而缩减企业规模，这会对就业造成负向影响;但与此同时，环境税会促进环保技术研究以及环保企业的成长，这会对就业形成正向的影响，并且有利于促进经济结构转型。其次，在总量投资一定的条件下，征收环境税将促进治污投资对生产性投资的替代，从而形成治污部门就业增加而生产性部门就业减少的局面。所以，从理论上分析环境税对就业的影响得出的结论是不确定的。在实证分析方面，Carraro[4]采用一般均衡模型，对欧洲碳税税收效应进行了模拟，得出欧洲国家在短期中存在就业的双重红利。国际劳工组织①ILO，Green Policies and Jobs:A Double Dividend?The Global Jobs Crisis and Beyond，World of Work Report 2009，Geneva 22，Switzerland。在VAR模型基础上对欧洲9个代表性国家进行分析，发现在征收碳税的同时减少个人所得税，可以对就业产生促进作用。但这些实证研究都局限于发达国家，忽略了各国特别是发展中国家经济结构的差异性，而近来国内学者对中国的实证研究却得出了相反的结论。陆旸[3]在区分高碳行业和低碳行业的基础上运用VAR模型对中国的就业双重红利进行了模拟，发现在对高碳和低碳行业同时征收碳税的条件下，无论是将碳税收入用于补贴低碳行业或减少低碳行业的个人所得税，还是在无任何碳税优惠措施的情况下，碳税对就业的影响始终为负，即中国没有出现就业的双重红利。因此理论与实证结果的不确定性使得各国探究在本国实行碳税时，须结合各自实际情况挑选适当的时机以及相应的配套措施。

二、碳税实践的国际经验

(一)各国开征碳税的现实背景

碳税从欧洲向世界其它国家传播花费了十几年的时间，但这些国家开征碳税的原因均是基于温室气体排放引起的全球变暖对生态环境的不可逆性破坏这一担忧，特别是1997年《京都议定书》规定在2008年至2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%，更使得碳税的传播速度显著加快。所以，各国开征碳税的第一个现实背景是全球性二氧化碳减排共识。

碳税的实践历史比较短，从1990年至今也只有区区二十几年，而环境税类税种，尤其是能源税则早已在许多国家实行。比如荷兰在1990年开征碳税时就已经存在能源税，为了防止对能源的重复征税，其在1992年又将碳税和能源税进行整合，统一为“能源—碳”税，比例各为50%，丹麦和芬兰等也有类似的情形;另外，日本在开征碳税之前，也存在汽油税(Gasoline Taxes)、轻质油输送税(Light Oil Delivery Taxes)、车辆重量税(Automobile Weight Taxes)、车辆购置税(Automobile Acquisition Taxes)等与环境有关的税种，这些税种虽然在设计的初衷上并不是为了碳减排，但确实对化石能源的消耗产生了一定的抑制作用。所以，开征碳税的国家必须在碳税和已有环境税种之间进行协调，以避免某些行业或部门税负畸重从而使得生活成本上升或者竞争力下降，这是各国开征碳税的第二个现实背景。

一般而言，人均GDP较高的国家其人民的环保意识也较强，更容易接受诸如碳税等环境税种，这也是为什么现今实行碳税的国家无一例外都是发达国家的原因。比如李齐云等[5]通过构建STIRPAT模型研究中国碳排放的影响因素，发现人均实际GDP对碳排放量有负向的影响关系，即人均实际GDP越高，碳排放量就越少。但不可否认，各国在开征碳税的初期都遇到了国内利益集团的极大抵制，特别是在经济低迷期，就业压力以及生活成本的上升使得任何企图增加税负的建议都存在极大的政治风险，尽管执政当局往往承诺将碳税收入用于减少个人所得税或者公司税的税收。所以，各国实行碳税的第三个现实背景是碳税难以获得社会民众和企业团体的广泛认可。

(二)各国碳税标准不一

1.各国碳税税率差异性与共同点并存

由于能源税的存在、减排政策不一致以及减排目标的不同，各国在制定碳税税率水平时往往表现出极大的差异性。在二氧化碳减排目标方面，虽然《京都议定书》确立了工业发达国家平均减排标准，但这一标准不具有法律约束力，而各国议会确立的最终减排目标则充当了确定碳税税率的法律依据。比如丹麦的碳减排目标是在2008－2012年碳排放水平比1988年降低21%，排放标准为5490万吨二氧化碳[6];而日本的碳减排目标是2050年二氧化碳排放量减少至2008年的60%－80%[7]。在能源税以及减排政策方面，荷兰在对能源税和碳税进行整合后，设立了比例各为50%的“能源—碳税”;丹麦于1999年根据企业是否签订减排协议，将企业区分为签订减排协议的重工业和轻工业企业，及没有签订减排协议的重工业和轻工业企业，分别规定了每吨二氧化碳0.4欧元、9.20欧元、3.4欧元和12.1欧元的碳税税率[8]。此外，在税率的适用对象方面也存在差别，如表1所示，丹麦、荷兰和芬兰等国不细分碳税税率的适用范围，对征税对象规定了统一的税率;瑞典则区分了家庭和工业企业并对其适用不同的税率;挪威对征税对象的细分程度更加严格，对石油、轻油、重油等分别规定了不同的税率。可见，在缺少碳税国际协调的有效机制的条件下，碳税税率的差异性是不可避免的。

虽然碳税税率在各国的高低水平以及适用形式不同，但仍可以找出某些共性。首先，碳税税率均以定额税的形式出现。由于直接计算二氧化碳的排放量在现实操作中是不可行的，所以碳税的计税依据往往是根据化石能源中的碳含量或者是化石能源燃烧时所释放的热量来确定的，此外，因为二氧化碳对生态环境的破坏只与其数量直接相关，而与其价值量无关，故使用定额税更切合实际。其次，各国碳税税率大都呈现由低到高的发展趋势。究其原因有二:其一，在碳税开征的初期，为了缓解民众的抵触情绪，选择较低的税率有利于碳税的实行;其二，为了避免初期较高的碳税负担给经济部门造成过大的冲击，初期较低的税率有利于企业适应税负变化造成的影响。

表1 部分国家碳税税率的不完全归纳

2.碳税政策多样化

征税范围是碳税政策的一个重要体现，其范围大小表明了一国碳税对本国含碳能源使用的控制广度。如表2所示，大部分国家的碳税征税范围均包括了化石燃料或者矿石燃料(主要为煤、石油和天然气等)，比如日本和芬兰均规定了矿石燃料为碳税的征税范围，而荷兰的碳税征税范围更是扩大到了所有能源。但不排除有些国家基于本国能源结构以及现实情况的考虑，选择矿物燃料的一部分来征收碳税，比如丹麦就将汽油和天然气排除在征税范围之外，瑞典更是将碳税的适用范围局限于燃料油。可以看出，各国碳税征税范围大小不一。

碳税优惠政策的制定一般是基于对国内利益集团的妥协或者基于经济竞争力的现实考虑而制定的，如表2所示，发达国家碳税优惠政策主要集中在以下三个方面。其一是对能源密集型行业的优惠，如日本对钢铁、焦炭等行业生产所用煤炭免税，芬兰对电力部门以及工业中使用的原材料和国际运输用油免税，瑞典对电力部门使用的燃料油给予碳税豁免，并且其工业企业也只需要按50%的比例缴税。各国对能源密集型行业实行碳税优惠的主要原因是担忧碳税税负对这些行业产生过大的成本冲击，从而不利于这些行业参与国际竞争。当然，这一主张也存在着争议，由于大多数工业企业所用能源中化石燃料的成本相对于其他成本而言是比较小的，所以对工业企业普遍实行碳税优惠不但不具有合理性，更会削弱碳税的减排作用。其二是对二氧化碳排放达到一定标准的企业给予奖励，比如丹麦对于签订自愿减排协议的给予碳税税率减免。其三是对居民个人(家庭)的优惠，鉴于碳税具有累退的性质，即低收入人群对能源的需求弹性小于高收入人群，若对这两个群体在碳税政策上一视同仁，势必导致低收入人群的碳税税负高于高收入人群，从而有悖税收的公平性。所以，给予低收入人群一定的碳税减免是合乎情理的，比如日本出于照顾低收入者的考虑，减轻了其相应的课税。

表2 部分国家碳税征收对象或征收范围以及优惠措施的不完全归纳

(三)碳税与碳排放交易制度并存

OECD①OECD，OECD Economic Surveys:Japan 2011，OECD Publishing。对这两种制度作了系统的比较，认为两者均满足效率标准，因为这两种方案都鼓励碳排放者以最低的成本来采取减排措施，并且均有助于减少化石能源的需求和提高可再生能源的竞争力。但两者的区别也是明显的。在可操作性方面，由于碳税通过对污染行为征税而使外部成本内在化，其在操作上是相对简便的;但碳排放交易制度却存在设计复杂的劣势，不仅在最初的排放权分配上没有依据可循，而且在碳排放总量限额的确定上更是不具有技术可行性。此外，碳税要发挥激励作用，必须不断根据通货膨胀率调整税率或者税基，而碳排放交易制度由于其价格机制会随经济状况自行调整从而免受通货膨胀的影响。在成本方面，碳税的成本相对较低，因为碳税可以依附于现有的环境税征收体系;但碳排放交易制度由于需要建立一个交易市场，故其最初设立成本很高。此外，碳排放交易市场的维护、监管成本也是不容忽视的。在范围方面，碳税不仅可以适用于生产环节，也可适用于消费环节，其征税对象可以包括任何企业和家庭(个人);但碳排放交易制度的参与者要求具有一定的规模，小型企业和家庭个人无法参与到这个制度当中。在效果方面，碳税在最终减排效果的确定性上比较模糊，因为其影响机制主要是通过对价格的调整而对能源消费产生激励，不能确保产生特定数量的碳减排放数量;但碳排放交易机制却恰恰相反，它是直接通过设定市场上的碳排放交易总量来发挥作用的，不论交易价格如何变化，只要限额确定并维持监管，一定时期的碳排放数量是可以确定的。在长期影响方面，由于国际碳税要求协调各国之间的税收主权，在欧盟这样的共同体内尚且阻碍重重，更不用说在国际上实施碳税协调了，所以碳税的长期影响往往仅局限于一国以内;而碳排放交易制度的国际化则相对容易，国内碳排放市场可以与国外碳排放市场相关联，从而创造一个共同的碳排放价格，为各国企业相互竞争提供一个平等的平台。

鉴于两种方案具有优势互补的特点，欧盟部分成员国在征收碳税的同时，又于2005年在欧盟层次上正式实行了碳交易排放体系(ETS)——作为世界上首个多国参与的碳排放交易体系，它覆盖了主要能源消费和排放企业，包括了欧盟国家排放的近一半数量的二氧化碳。

三、在中国引入碳税需要考虑的问题

(一)中国应首先考虑征收碳税

我国政府已经明确提出，到2020年实现单位国内生产总值二氧化碳排放消耗比2005年降低40% －45%。但中国目前所采取的减排措施并没有直接约束碳排放总量，而是试图通过经济结构的调整和提高治污技术的方式来降低碳排放强度[3]。所以，有必要考虑碳税和碳排放交易制度等更具针对性的减排措施。就中国而言，现阶段征收碳税是一个较为可行的选择，碳税不像碳排放交易制度那样需要复杂的设计和高额的成本，并且可以利用现有环境税收的征收制度。况且，碳交易制度还不成熟，林坦等[9]基于零和DEA模型对欧盟国家碳排放权分配的效率进行了研究，发现欧盟碳排放权分配的平均效率较低。可以考虑在我国首先征收碳税，在条件成熟时再引入碳交易制度，以达到两种方案的良性互补。并且，在碳税税制的具体设定上，除了借鉴外国已有经验外，还应充分考虑到我国的现实情况。

在碳税的课税对象方面，理想的碳税是将所有的化石燃料均纳入征税范围，比如日本和芬兰就规定对化石(矿物)燃料征收碳税。鉴于我国资源税税率较低(比如焦煤的资源税税率仅为8元/吨，其它煤炭的资源税则根据地区的不同在2.5元/吨到4元每吨之间浮动)并且对化石燃料的依赖性较高，本文认为应将煤炭、石油以及天然气均纳入碳税的征税范围，以确保碳税减排作用的充分发挥。在碳税征收环节方面，为了发挥碳税在减少化石燃料消耗方面的激励作用，应在最终销售环节一次性征收碳税。其中，化石燃料销售给最终消费者的，由销售机构代征在销售环节代征税款;销售给工业企业作为原材料加工成不属于化石燃料的产品的，应在销售给工业企业的环节计征碳税。在碳税的计税依据方面，鉴于直接根据二氧化碳的排放量来课征税款在技术上不可行，可以借鉴大多数国家采用的BTU(英国热量单位British Thermal Unit)碳税，即由于化石燃料的含碳量与所释放出来的二氧化碳存在一定的比例关系，应采用燃料消耗量作为我国碳税的计税依据。在碳税税率的设计上，宜借鉴西方国家的一贯做法，采取定额税形式。

(二)引入碳税与改革税制相结合

首先，与世界上实行碳税的国家类似，我国也存在大量有关环境的税费和税收政策，如车辆购置税、资源税、车船税、高速公路收费以及其他税种中对合理利用资源等的税收政策，所以，若要在我国引入碳税，必须相应地改革税制，以避免某些行业或部门税负过重以及物价过分波动，尤其是要重视税收收入中性，在征收碳税的同时相应减免其他税收。本文认为，我国在引入碳税的同时，应首先考虑与现有的资源税进行整合，设立资源—碳税，根据国家在碳减排方面的政策需要，合理确定资源—碳税中的碳税税率。

其次，碳税收入的归属和使用需考虑分税制改革的需要，由于现阶段省级以下主体税种单一，在营业税改增值税过程中又进一步削弱了地方财权，可考虑将碳税划分为地方固定收入。在碳税收入的使用上，可对税款实行专款专用，用于对环境项目的补助以及环境基础设施建设等。

(三)积极应对碳税对中国经济的冲击

首先，关注碳税对 GDP 增长的影响。陆旸[3]、张明喜[10]、刘洁等[11]、魏涛远等[12]模拟碳税对中国经济影响的实证分析均发现碳税会恶化经济增长，并且碳税冲击的持续期间大概为6-7年。所以，在碳税征收时间的选择上应该是经济处于上行期阶段，并且由于中国的经济结构仍是能源密集型，煤炭等化石能源是能源供应的主要组成部分，在征收碳税的同时需要对能源密集型行业以及低收入人群给予相应的税收优惠，以避免生产与消费受到过大冲击。借鉴开征碳税国家的做法，对于火电企业、钢铁企业等化石能源消耗量较大的企业采用较低的碳税税率，以利于企业消化碳税的影响;对于居民个人购买的化石燃料在一定限额内的也应采用较低的碳税税率，以避免居民生活成本上升过快。

其次，上述实证研究同样证明，在中国不存在碳税的就业双重红利，所以应做好就业保障措施。最后，为避免碳税冲击过大，碳税税率应坚持由低到高的原则。姚昕等[13]年基于增长视角对中国最优碳税税率进行了研究，发现随着经济增长，经济社会的承受能力会不断提高，最优碳税税率会逐渐上升，在具体实施中，最初较低的碳税税率可以避免经济社会受到过大的冲击;陆旸[3]的实证研究也发现，中国10元/每吨二氧化碳的碳税税率对劳动市场的冲击相当于欧洲30欧元/每吨二氧化碳的碳税税率，可见中国劳动力市场相比于发达国家而言更为脆弱。所以基于经济和就业方面的考虑，中国的碳税税率不宜过高。

[1]徐玉高，孙永广.再分配碳税收入的国际碳税机制的经济分析[J].数量经济技术经济研究，1998(4):38－43.

[2]PEARCE D W.The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming[J].Economic Journal，1991，101:938 －948.

[3]陆旸.中国的绿色政策与就业:存在双重红利吗?[J].经济研究，2011(7):42－54.

[4]CARRARO C，GALEOTTI M，GALLO M.Environmental Taxation and Unemployment:Some Evidence on the“Double Dividend Hypothesis”in Europe[J].Journal of Public Economics，1996，66:141 －181.

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[6]苏明，傅志华，许文，等.碳税的国际经验与借鉴[J].环境经济，2009(9):28－32.

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[12]魏涛远，格罗姆斯洛德.征收碳税对中国经济与温室气体排放的影响[J].世界经济与政治，2002(8):47－49.

[13]姚昕，刘希颖.基于增长视角的中国最优碳税研究[J].经济研究，2010(11):48－58.