建立社会保障预算的重要性及未来构想

刘 畅

(天津财经大学经济学院，天津 300222)

社会保障预算是指国家按照法定程序编制、批准、实施的社会保障计划。它以价值形式集中反映预算期内社会为公民依法享受的社会保障待遇进行的财富储备及公民可以享受到的社会保障待遇水平[1]。社会保障预算的建立不仅仅是技术问题，其背后还蕴含着财政模式的转换，牵涉利益格局的调整，为此，在许多方面，不仅需要达成共识，形成合力，还需要注意适当的策略选择。在具体实践中，既要注意借鉴国际经验，又要立足国情，积极探索具有中国特色的社会保障预算体系。

一、我国建立社会保障预算的重要性

(一)建立社会保障预算有利于全面监管社会保障基金

目前我国社会保障收支统计口径众说纷纭，每年举办“两会”时，社会保障收支状况都是代表们关注的焦点问题之一，而政府始终没能提供我国社会保障收支的准确数字。通过社会保障预算可以把以往零散分布在政府预算中的各项收支汇总起来统一安排，这充分表现出社会保障预算的集中性。通过社保预算将社会保障收支全面反映在账表中，这样集中的管理会使得社会保障资金运作更加透明化、简单化，并可反映出资金收支运动的全貌。因此，社会保障预算能够更有效地管理资金收支，并全面综合地反映其收支情况。

(二)建立社会保障预算有利于加强对社会保障基金的管理和监督

目前，相当一部分社会保障资金未纳入国家预算管理，各种涉及社会保障资金贪污、浪费、违规的事件屡禁不止。由于很大一部分社会保障资金不受财政预算的约束和管理，无法接受立法机构的监督，不仅降低了政府在国民中的权威和公信度，也大大降低了资金的使用效益[2]。社会保障预算的编制本身就具备严格的法律效力，只有这样，才能使社会保障预算管理社保资金时有法可依，尽可能避免上述情况的发生。

(三)建立社会保障预算是增强政府宏观调控能力的必要举措

从福利经济学的角度来说，社会保障最根本的目的在于调节收入差距和稳定社会，并且最终能够为全体社会成员提供基本保障，它是政府用于宏观调控的必要工具。而社会保障预算作为一个收支计划，能够使得以往无计划的社会保障项目变得有计划有组织，增强了社会保障作为社会经济稳定器的作用，而通过预算化管理后社会保障也会进一步增强政府宏观调控的能力。

二、社会保障预算的模式比较

国内外实践经验表明，社会保障预算模式可以概括为专项基金预算模式、政府公共预算模式和“一揽子”社会保障预算模式三种类型。

(一)专项基金预算模式

专项基金预算，即将社会保障的收支与政府经常预算收支分开，单独编列社会保障基金专项预算模式[3]。以美国、日本、新加坡和德国为典型代表。美国社会保障财务状况以基金的形式来反映，不包括在政府公共预算之内。社会保险是其最大的信托基金，包括养老保险、医疗保险、失业保险等项目。社会保障预算收入来源主要是社会保障税、捐款和联邦基金的拨款，社会保障预算支出绝大部分用于福利，小部分用于管理费，并反映基金结余及其投资情况。该模式的优点是:独立于政府预算之外，接受社会公众的监督，均依法律运营，透明度高，政府参与的程度小，所担负的责任小，有利于实现社会保障基金的自我平衡，不会造成社会保障基金与财政资金相互挤占的情况。其缺点是:政府有可能失去对社会保障事业的控制，使其成为独立性很大的单纯的社会福利事业，而政府承担着对社会保障事业的总担保责任，因此对政府的运转构成潜在威胁。美国80年代里根政府试图大幅度削减福利性开支，结果遭到社会公众的反对，只好用增加政府补贴的办法来挽救社会保障事业的信誉。一般来讲，政府过分干预社会保障事业，对自身不利，但若过分脱离管理，弊端也很多[4]。

(二)政府公共预算模式

政府公共预算，即社会保障收支同其他政府收支混在一起，将社会保障收支全部纳入预算内，直接列示在政府的经常性预算收支中，国家全面担负起社会保障事业的财政责任，不存在单独的社会保障预算。英国、瑞典等福利国家通常采用这种模式。英国的社会保障收支全面地反映在国家预算中，其资金来源渠道有两条:一是社会保险捐款，二是税收收入。其资金运用体现在两个方面:一是体现在部门支出预算中，二是体现在每年的管理支出预算中。从对应关系来看，收入与支出没有体现出明显的对应关系。这种模式的优点是:可以切实保障每位公民的基本生活，体现了较高的福利水平和社会公平性;由于政府将社会保障收支与政府经常性收支同等对待，因此，政府可以直接参与社会保障收支的具体管理，控制社会保障事业的进程，在社会保障收支过程中直接体现政府的意志，管理简便，没有保值升值的压力。其缺点是:由于社会保障收支全部由财政负担，在“福利刚性”作用下，社会保障支出膨胀，财政的负担日益沉重;社会保障收支与政府经常性收支混为一体，容易出现社会保障收支与政府经常性收支之间相互挤占资金，将社会保障资金用于弥补预算赤字。

(三)“一揽子”社会保障预算模式

“一揽子”社会保障预算，即将一般性税收收入安排的社会保障性支出和各项社会保障基金收支作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的社会保障预算。芬兰、爱尔兰、西班牙、法国、比利时等国家多采用这一模式。西班牙只有基本养老金和工伤保险是纳入中央政府的公共预算;芬兰的社会保险基金只有一部分是由公共部门管理的，儿童福利、军人养老金以及三分之二的失业救济由国家公共预算拨款，而国家退休基金属预算外资金，主要来自基金本身的收入或贷款，大约占中央政府总支出的十分之一。这种模式的优点是:能够全面反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现国家社会保障整体水平;可以对社会保障基金进行统筹安排，有利于社会保障事业的协调发展;既体现了国家对社会保障事业的参与管理程度，又体现了社会公众对社会保障事业的监督管理;国家对社会保障事业的财政负担既不是过重，又能有所承受，均在合理的限度内。其缺点是:涉及部门利益的重新调整，实施难度很大;具体编制方法比较复杂，技术处理有一定难度。

三、我国社会保障预算现状分析

(一)政策层面

建国以来，我国一直采取单式预算的编制方法，社会保障收支包含在预算总收支中。1991年10月21日，国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年开始国家预算采用复式预算的编制办法，分为经常性预算和建设性预算两部分。其中，经常性预算包括政府公共支出预算和社会保障预算等;建设性预算包括国有资产经营预算、公共建设性预算和国家债务预算等。社会保障预算是国家作为社会管理者，依据社会保障的总体目标，针对社会保障资金的收入、支出、基金的运营、管理和监督而编制的年度收支计划。社会保障预算收支的主要内容包括:上级和本级政府公共预算安排的各项社会保障经费;依法征收的各类社会保险基金、结余基金及其投资收益;政府预算外筹集和面向社会募捐的用于社会保障的资金等[5]。

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其它预算，在中央文件中首次提出了社会保障预算的概念。1994年3月22日，八届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，其中第二十六条规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。1995年11月22日，国务院第三十七次常务会议通过了《中华人民共和国预算法实施条例》，其中第二十条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。”这标志着建立社会保障预算正式取得法律地位。1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，以政府信誉强制建立的社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，实行“收支两条线管理”。2005年3月，十届全国人大三次会议通过的全国人大财经委对中央财政2004年预算执行情况和2005年预算草案的审查报告指出，要“研究建立社会保障预算，完善社会保障制度，健全法律法规，形成长效机制”。

2007年政府预算收支科目将社会保险基金和预算外收入纳入政府收入分类范围，使一部分社会保障资金项目逐步在政府预算中归类反映，将基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险基金纳入预算管理，为社会保障预算的编制奠定了基础。在预算科目实施一年后，伴随我国预算管理体制改革的进一步深入，政府预算收支分类科目调整的科学化，特别是新的企业会计准则的实施和电算化程度的提高，使社会保障资金的核算更加迅捷方便，也为编制社会保障预算提供了相对成熟的技术条件[1]。在此基础上，2009年进一步明确要求“2010年试编社会保险基金预算”。上述政策演进表明，社会保障预算是国家预算的重要组成部分。我国实施复式预算制度，编制单独的社会保障预算已具备必要的法律和政策依据。

(二)实践层面

根据目前我国社会保障事业不甚发达，社会保障制度覆盖面窄，社会保障政出多门，以及资金管理混乱的实际情况，编制完善的社会保障预算体系尚不具备条件，但是，部分地区在编制社会保障预算方面已经进行了一些有益的探索。一是以湖北省为代表的“一揽子”社会保障预算模式;二是以河北省为代表的“板块式”社会保障预算模式;三是以广东、福建等省为代表的社会保险基金预算模式。这些地区的探索与实践为全国社会保障预算编制提供了参考依据。从实践情况来看，普遍存在社会保障预算内管理与预算外管理并行、预算主体多层次、复式预算执行不到位、预算管理手段混乱等问题[6]。这些都需要在今后不断调整与完善。

四、我国社会保障预算编制构想

(一)最终模式构建

从长远看，我国社会保障预算应采用“一揽子”社会保障预算模式，各项社会保障资金得到全面反映，收支管理及社会保障基金投资运营活动规范化，各项政策措施完整配套，见表1。但是，由于我国人口众多，新旧体制转换矛盾复杂，该种模式很难在近期内实施。

表1 “一揽子”社会保障预算收支总表

1.社会保障预算收入

社会保障预算收入是指国家为实施社会保障事业，通过多种渠道参与国民收入分配而筹集的社会保障资金，主要包括政府经常性预算补助收入、社会保险基金收入、专项基金收入、社会保障基金投资收益、转移性收入和其它收入[7]。其中，政府经常性预算主要拨付社会救济和社会福利支出，以弥补社会保障资金的不足，这部分资金体现了政府对社会保障制度承担的社会责任，是政府预算对社会保障体系支持的具体体现。专项基金收入包括社会福利基金、残疾人就业保障金和住房公积金，下设上述三个“款”级科目。社会保险基金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备，这部分财力若暂时闲置，可通过基金投资获取收益而避免贬值。社保基金投资收益科目可下设“一般利益收入”和“投资回报收入”等“款”级科目。转移性收入属于资金的调度性科目，表明了社会保障资金在其体制内部上下级之间的运动情况，实现了社保资金在政府层级间的调度，但不会增加社会保障资金总量。该科目应设置包括“上级补助收入”、“下级上解收入”和“上年结余收入”、“调入其他资金”四个“款”级科目。除上述社会保障收入以外，国有资本经营预算划转收入、滞纳金和社会筹措资金、捐赠收入等也是我国社会保障的重要收入来源，目前暂将这些科目统一列入“其他科目”中，此类科目可下设“国有资本经营预算划转”、“社会筹措资金”、“其他”三个“款”级科目。

2.社会保障预算支出

社会保障预算支出是政府多元筹集的社会保障资金，通过预算安排用于社会保障事业的各项支出，包括政府经常性预算补助收入支出、社会保险支出、专项基金支出、转移性支出和其他支出[8]。其中，政府经常性预算补助支出可设置“社会福利支出”、“社会救助支出”和“社会优抚支出”三个支出科目。

社会保险支出是社会保障预算支出中的主要项目，《社会保险法》规定:“社会保险基金通过预算实现收支平衡”，“社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制”。因此，可在“社会保险支出类”下设“养老保险支出”、“医疗保险支出”、“失业保险支出”、“工伤保险支出”、“生育保险支出”等“款”级科目。从2010年我国社会保险基金收支及累计结余情况来看，不难发现，我国在社会保险基金的支出和累计结余方面仍存在问题，需要做出科学合理的预算安排，如表2所示。首先，2010年国家基本养老保险基金累计结余额达15365.3亿元，从账面数据来看在几年之内可以做到收支平衡。但这些累计资金多为个人账户积累资金，且每年在损失利息收入和承受通胀率带来的损失。我国在2035年左右进入老龄人口峰值点，有测算显示届时将出现不足2个劳动者供养1个65岁及其以上的老人。因此，社会保障基金应当做好未来基金支出的预测，确保统筹养老金的支付。其次，2010年失业保险基金累计结余额是当年支出额的413.37%，显然累计结余资金比例过高，导致社会认同率偏低。失业保险基金具有明显的周期性特点，应当在当年收支平衡的基础上，考虑购买短期投资产品用于周期性风险准备金的储备。最后，全国医疗保险基金累计结余额年均增长率维持在35%左右，2010年为5047.1亿元，是当年支出的142.65%。这导致地方政府一味地加大医疗费用支出范围和报销比例。但是，与养老保险支出相同，当若干年后到达人口老龄化的峰值，将发生严重的医疗资金缺口。通过以上分析，可以看出，编制各项基金预算支出应根据各险种的风险属性来科学安排，确保实现收支平衡，适度结余。

表2 2010年我国社会保险基金收支及累计结余(亿元)

专项基金支出下设三个“款”级科目，分别反映“社会福利基金支出”、“残疾人就业保障金支出”、“住房公积金支出”情况。除上述之外的社会保障开支，主要由国有资产经营增值和捐赠收入所支持的其它类支出，作为一种增量补充用于提高社会保险和社会福利的支付水平。转移性支出下设“补助下级支出”、“上解上级支出”和“年终滚存结余”三个“款”科目。除上述之外的社会保障开支，主要由国有资产经营增值和捐赠收入所支持的其他类支出，作为一种增量补充用于提高社会保险和社会福利的支付水平，同一列入“其它支出”。

(二)现实路径选择

近期内，我国社会保障预算应以“一般预算+社会保险基金预算”为主要模式，这既符合我国社会保障预算的改革方向，又具有现实可行性。围绕这一目标，近期社会保障预算工作的主体思路应包括三方面内容:

第一，建立健全社会保险基金预算。社会保险基金预算应遵循的基本原则包括:依法建立、规范统一;统筹编制、明确责任;专项基金、专款专用;相对独立、有机衔接;收支平衡、留有结余。其中:依法建立，规范统一的原则是指依据国家法律法规建立，严格执行国家社会保险政策，按照规定范围、程序、方法和内容编制。国家法律法规包括社会保险和预算管理方面的法律法规[7]。

第二，规范一般预算中的社会保障项目。主要是将分散在一般预算中的社会保障项目进行归并与重组。如可以考虑将住房公积金，残疾人就业保障金、社会福利基金纳入预算，形成政府一般预算中的社会保障收入。上述三项均属社会保障内容，为避免资金分散，防范风险，应尽快将其纳入社会保障预算。

第三，明确社会保险基金预算同政府一般预算及一般预算中的社会保障支出预算以及全部社会保障收支之间的关系。社会保险基金预算同政府一般预算是两个平行独立的预算，二者单独分别编制，资金分别管理——社会保险基金进入财政专户、一般预算资金进国库，社会保险基金不能用于平衡财政预算，结余留在专户帐上，由专门投资公司负责运营。

[1]王文素.社会保障基金监管的重要屏障:社会保障预算[J].财政监督，2010(4):34－37.

[2]林治芬，高文敏.社会保障预算管理[M].北京:中国财经出版社，2006:138.

[3]崔晓冬.日本社会保障预算编制及其启示[J].日本研究，2010(1):92－95.

[4]崔晓冬.美国和日本的社会保障预算及启示[J].中国财政，2010(11):71－72.

[5]刘钧.社会保障理论与实务[M].北京:清华大学出版社，2009:19－20.

[6]陆解芬.论社会保障预算体系的构建[J].社科纵横，2010(2):33－34.

[7]杨玉霞.中国政府预算改革及其绩效评价[M].北京:北京师范大学出版社，2011:1.

[8]包丽萍.我国社会保障预算的现实定位与未来选择[J].地方财政研究，2010(12):62－67.