被问责官员复出机制初探

贺 凤

摘要：随着行政问责制的推行，被问责官员的复出问题逐渐成为社会关注的焦点和公共管理领域的热点问题。当前被问责官员的复出存在公开性和透明度不够、程序不规范、操作弹性大等问题，造成许多负面影响。这就需要我们从完善行政问责制本身、加强监督等方面来完善被问责官员的复出机制。

关键词：问责制；复出机制；被问责官员

自2003年非典时期中国政府启用对官员的问责机制，已经有成千上万的官员引咎辞职或被免职。随着行政问责事件的不断增多，全国各地纷纷出台问责办法，使行政问责逐步走向制度化。行政问责制确实达到了推进责任政府建设，促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。但随之而来的被问责官员复出问题，开始逐渐引起民众关注。鉴于我国历史上的用人传统、问责事件的复杂性、被问责官员被问责时的特殊情况以及人才难得和爱护人才的考量，官员被问责后如果能认识错误，及时改正，可以经过合法合理的程序复出。但经调查发现，近年来很多被问责官员下台后，又通过各种途径迅速复出。并且复出的理由、过程、条件等关键性的问题，都没有对外公布。这类现象引起了公众的愤怒，并大大损害了政府的形象与威信。鉴于此，本文拟对当前我国被问责官员复出过程中存在的问题、形成原因及解决办法做些探讨。

一、当前被问责官员复出过程中存在的主要问题

通过对最近几年被问责官员复出的诸多个案的调查和研究，我们认为，当前被问责官员复出过程中主要存在以下几个方面的问题：

（一）复出过程缺乏公开性和透明度

对官员问责是因为该官员对某些事故负有责任，官员不管是引咎辞职还是被撤职都是政府及政府官员对该事件负责的一种表现。可是被问责之后又悄悄复出，复出的原因、复出后的任职状况，甚至复出的消息本身都不对外公布，缺乏公开性和透明度，难免引起腐败现象，从而使行政问责制有形同虚设之嫌。

（二）复出的操作程序和标准不规范

根据《党政领导干部辞职暂行规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等法律法规的相关规定，对被问责官员进行适当安排，以及被问责官员在新岗位实绩突出给予其复出的机会。这些规定都很笼统，所以操作起来随意性就大。虽然这体现了制度的理性，却给被问责官员“走后门”、“钻空子”提供了便利。

（三）官员复出过程中“人治”现象严重

当前的被问责官员复出法律法规的相关规定比较笼统，给相关部门在决定被问责官员的复出问题上提供了相当大的弹性空间。但即便如此，当前的官员复出，超出法律法规之外行事的状况任然大量存在，很多被问责官员的复出，或是时间不符合条文规定，或是程序上不合理，甚至有相当一部分是“官官相护”乃至“钱权交易”的结果。由此可见，当前被问责官员复出过程中，法治不足，人治严重。

二、造成被问责官员不规范复出的原因分析

我国的问责制刚刚起步，无论重特大责任事故，还是日常工作失职，将会有更多的官员被问责。鉴于官员不规范复出所造成的巨大的负面影响，我们需要对其原因进行分析。笔者认为，以下几个方面的原因应该引起我们足够的重视。

（一）行政问责制本身先天不足

我国的行政问责制本身就有很多缺陷，导致被问责官员的复出问题重重。现有的行政问责制问责主体范围都过于狭窄，缺乏内部驱动力，对操作程序的规定又很宽泛，这些缺陷对被问责官员的规范复出造成了许多不利影响。现阶段的问责仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、群众等异体问责，更缺乏对上级的问责。而且操作程序的规定宽泛，那么操作起来就很随意，弹性也大，这就为被问责官员不规范复出大开方便之门。

（二）官员被问责后缺乏分类管理

对被问责官员进行问责还需区分政治责任和法律责任。对于承担政治责任和承担法律责任的官员，分别应该遵循怎样的处分期限，分别应该具备哪些基本的起复条件，都需要条分缕析，对号入座。但由于目前的法律法规对官员的法律责任有明确规定，但是却缺乏对官员政治责任的认定，在现实情况中我们常常从法律角度来认定官员的责任，忽视了问题官员的政治责任。另外，有些事故的出现其实和主要官员并没有什么关系，出于道义责任，该官员才引咎辞职。不分清这些责任，按照这些责任性质的不同，情节的轻重来规定官员复出的条件、年限，对于那些被问责的官员是不公平的，对于我国法律的完善和法治国家的建设也是不利的。

（三）相关法律法规不健全

由于对被问责官员的复出方面的法律法规不健全，使得被问官员的复出行为难以规范。纵观我国各个法律政策文件，只在《党政领导干部辞职暂行规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》中找到些许官员复出的依据。但是这些法律法规中的相关规定却很不明确，“适当安排”、“实绩突出”等都没有明确详细的说明，那么怎样适当安排，如何才算实绩突出就难以界定，操作性、程序性不强。因此，我们需要一部全国性专门的行政问责法律，而不是一些行政制度和散见于相关法律的规定碎片。

（四）复出过程缺乏强有力的监督

对行政系统的监督分为内部监督和外部监督，官员的问责和复出其实也适用。但实际上许多监督主体并没有发挥监督的作用，很大一部分是因为尚未形成程序性的问责，致使在问责过程和被问责官员的复出中，谁来监督、监督什么、如何监督成为一个难以解决的问题。这就直接导致了被问责官员复出过程中的人治现象严重等问题得不到有效的解决，复出过程不可能真正公开和透明。

（五）相关官员对“复出”的性质认识错位

我国的官员普遍缺乏一种“失职就必须担责”的理念，对躲避问责心存侥幸，问责后不反省自己的行为。而上级机关也经常忽略问责制的本意，认为问责官员只是给公众一個交代，事件平息后又顾全袍泽之情，利益关系和同情心，让被问责官员轻易复出。同时被问责官员的复出也是一个再次选拔人才的途径。被问责官员都会接受相关部门详细的调查，复出前也会考察其所在岗位的实绩。通过这些调查，可以筛掉那些没有才能的庸官，让有能力的官员复出。但是因为相当一部分官员对这一点认识不够，使这个过程流于形式，没有发挥其应有的功效。

四、构建与完善被问责官员的复出机制

对于有才能、偶尔犯错的官员，我们应该给予其复出的机会，否则不论是对个人还是社会都是一种浪费。但复出不能草率，我们应吸取以往官员复出产生的种种问题的经验，构建和完善被问责官员的复出机制。

（一）完善行政问责制本身

现有的问责主要是针对社会影响较大的事件上，且一般仅限于安全事故领域。并且行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。这就容易造成该问责的没有问，不该问责的却胡乱问责。因此要对哪些事情必须问责，哪些事情要经过讨论才能问责，哪些事情不应该问责进行一个细致的划分，对于复出的标准程序也要明文规定。严格规定问责的范围，不轻易问责，不轻易复出。

（二）分类对待承担各类责任的官员复出

被问责官员的责任性质大体可以分为四种：政治责任、法律责任、道义责任和道德责任，而现阶段，我国行政问责制的实施更多的关注法律责任，这可能会造成该承担责任的官员没有承担责任，或被问责官员所承担的责任有所错位，从而影响了被问责官员的复出。对于仅负有道义责任或因工作失误、工作不力的官员，可以经制定期限的跟踪考察后，确有才干，给予复出的机会。而违反职业道德和伦理道德失职或负有重大政治责任、法律责任的官员，不予复出。

（三）健全相关的法律法规

前文提到的《党政领导干部辞职暂行规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》都是中央文件而不是法律法规，对于被问责官员的复出也是以政策为导向，而且我国立法法并没把中央文件列入法的范畴。并且文件中关于被问责官员复出的规定过于笼统，以至于操作起来的弹性和随意性很大。因此我们应制定专门的法律法规，确定该官员问责事件的性质分类，并且按照这些责任性质的不同，情节的轻重来规定官员复出的条件、年限。然后考察他在新的工作岗位上的表现和成绩，规定要达到怎样的标准才能复出。而且这一切都需要公示，这些信息都要提供给各监督主体，听取各监督主体的意见等等。

（四）加强对被问责官员复出过程的监督

对于加强对被问责官员复出的监督，笔者认为我们可以结合政务公开的机制。首先要设立一个公开透明的程序，建立公示制度，让公众和各监督主体了解被问责官員复出的流程。再辅以被问责官员的跟踪机制，跟踪机制的主体可以是新工作岗位所在地的人大或党组织，措施以定期听取被问责官员的工作汇报、听取群众的评价、深入实地调查等方式，配合官员复出公示制度，将跟踪调查情况公布并备案。此外还要充分动员如人大、政协、上级政府机关、公民、社会团体、新闻媒体等监督主体在政务公开机制、官员跟踪机制和政府提供的公示信息下，主动监督被问责官员的复出程序、流程。

（五）加强对官员的教育

我们应该加强对各级政府官员的教育，让他们认识到实行问责制是因为政府及其官员应该为重大事件负责，而复出是给那些真正有才干的人一个改正的机会。强化对官员的教育，使他们在复出的时候能够认清自己，形成正确的复出观，促进整个行政系统的良性循环，推动“责任政府”、“阳光政府”的构建。我们还要使决定被问责官员复出的上级领导认识到，让那些官员复出，是出于整个行政系统的完善与发展，出于对人民的责任，应遵循法定程序。

参考文献:

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[2]沈小平.“问责官员”频繁复出凸显制度设计缺陷[J].特别关注,2009（6）.

[3]谢水明.“被问责官员”合理复出彰显制度理性[J].人才开发,2009（2）.

[4]薛瑞汉.被问责官员复出：问题及对策[J].当代行政,2009（8）.

（作者简介：贺凤（1988.4-）, 女, 湖北人, 硕士在读, 华中师范大学管理学院, 研究方向：行政管理 二级学科：地方政府学。）