契约关系视角下公共企业问责制研究

莫家大

[提要] 公共企业作为社会公共产品和服务的提供者，在其管理中践行问责制有着重大作用和意义。本文以契约关系理论为基础，分析公共企业契约关系与责任关系，并提出从理顺企业管理中的委托代理关系、设定问责主体、划分问责权限、明确问责范围与责任后果及建立并强化“硬管理”与“软管理”等方面，完善公共企业问责制。

关键词：契约关系；公共企业；问责制

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2017年10月16日

一、公共企业中的契约关系与问责体系分析

问责制的核心是要厘清谁来问责、向谁问责及承担什么责任的问题，即要明确问责主体、问责客体和责任后果。要弄清这个问题，就需要厘清问责主体与问责客体之间的权利义务关系，而权利义务关系又往往基于一定的契约关系。厘清权利义务关系又有助于明确公共企业问责路径。

（一）公共企业契约关系分析。企业作为一个社会性组织，是许多主体的利益和关系的共同体，不同的利益主体与企业之间存在着不同的契约框架，从而形成不同的契约关系。

1、按时间维度分为长期型契约与暂时型契约。长期契约一般是在一定的合约关系上构成的，如企业与管理人员、员工签订的劳动合同，企业的大股东、管理人员、员工等主体与企业的契约应为长期型契约。临时型契约往往是一时与企业形成利害或利益关系而构成的，如企业与购买了企业产品的客户，企业与媒体之间的契约关系可以定义为是暂时型契约。

2、依据契约中企业与其他主体之间权利义务是否明确将契约分为确定型契约和不确定型契约。如企业与管理人员、员工的权利义务关系是明确的，管理人员、员工为企业提供智力资本、劳动力，企业则明确管理人员、员工相应管理权限及其岗位职责和工资报酬；相反，如果双方的权利义务关系不明确、不确定，企业与相关主体之间的契约就为不确定型契约。（表1）

（二）公共企业责任分析。契约关系不仅反映着契约双方一定的权利义务关系，也反映着契约双方一定的利益关系，由此也反映着谁是企业的问责者，谁是企业的被问责者。

企业是利益相关者的企业，不同的利益相关者同企业存在着不同的契约框架。企业的利益相关者除企业股东外，还包括企业员工、政府、债权人、客户等，企业不仅要对股东负责，还要对其他利益相关者负责，追求和实现所有企业相关利益主体的利益最大化。但实际上，试图满足或平衡所有主体的利益不仅是相当困难的，甚至是不现实的，而且对利益相关主体不当界定会使参与博弈的主体变得混乱，影响企业利润的实现。

从企业与相关主体契约关系表来看，暂时确定型的契约关系，如企业短期债权人与企业之间，企业在偿债期内负有按时还本付息的义务，债权人有到期取得本金及利息的权益，但一旦企业偿还清债务，关系就终止了。暂时不确定型的契约关系，如环保组织与企业之间，两者之间的联系是一时要求，且义务关系是不确定的，如果某一时期企业产生环境污染问题，环保组织就会上门要求解决环境污染问题，一旦企业解决了这个问题，与环保组织的这种关系就会终止。长期不确定型的契约关系，如竞争者与企业之间，企业与竞争者的竞争是长期的，但具体的竞争者又是变动的。而在长期确定型的契约关系中，不仅契约双方是明确的、清晰的，而且又有一定的时限保证。由此来看，只有长期确定型契约关系中的主体才是企业的利益相关者。因此，企业问责的主体应该是企业的利益相关者，问责客体则是有企业决策权的企业管理者。但是，企业管理者既是企业的重要利益相关者，又是企业负有长期确定的义务对象，所以企业管理者既是问责的主体，又是问责的客体。

二、公共企业问责制存在的问题

尽管公共企业问责制目前在公共企业中还处于起步和探索阶段，但在提升企业效率、增强责任意识等方面还是发挥了一定作用，但也存在一些问题和不足，具体表现在：

（一）问责主体不够明确。在公共企业问责制中，很多都存在问责主体不够明确问题，对问责调查、处罚、批准等部门规定不具体，己是问责制成效大打折扣的一个重要原因。同时，在现行公共企业问责制中，主要还是局限于行政内部的、同系统的同体问责，即上级对下级的问责，出资人对企业高管的问责，缺乏异体问责主体有效、及时的介入。问责制的实质就是对权力的监督和制约，从这个角度看，任何个人或组织都可以成为问责主体，但現实中，如果是人人负责，结果往往都是人人都不负责，因此明确问责主体，对于问责制发挥作用就至关重要。

（二）问责客体不明晰。从出台的相关制度上，我国目前对公共企业问责对象也有一些规定，如国务院国资委出台的《中央企业资产损失责任追究暂时办法》。其中，第三条就规定：对企业经营管理人员未履行或者未正确履行职责而造成企业资产损失的，应当追究其责任。这个企业经营管理人员的界定，笔者认为在问责制度的适用对象设计上，还是较为模糊的，没有明确企业经营管理人员中领导者（决策者）、执行者和一般管理者的责任关系。问责就是要应以主要负责人承担责任，以此增强公共行政的公信力，使决策者慎重决策、科学决策，因此问责对象应以干部管理权限为基础，“谁戴帽，就摘谁帽”，把企业管理中拥有决策权的企业管理者作为问责对象，避免副手或一般人员顶替责任的情况出现。

（三）问责评价指标较模糊。企业问责评价指标是企业问责的核心，它涉及问责事项与问责范围，关系到对权力作何约束，约束、监督到何种程度的问题。目前，由于还没有全国性的问责法，问责事由缺乏统一规定，问责内容不规范，问责标准弹性大。如有的公共企业把“拒绝、拖延、推诿工作，影响政令畅通和延误工作部署的”作为问责事由，但对于怎样界定“拒绝、拖延、推诿工作”，什么是“延误工作部署和影响政令畅通”，又没有明确规定，如何判断又没有标准，问责事由很抽象，不利于问责制的真正实施。有的问责事项主要限定于那些引起上级重视的、引发社会关注的、涉及生命安全的事故领域，对其他领域发生的过失责任追究较少。endprint

三、完善公共企业问责制的建议

问责制的实质是对权力行使的监督和制约，就是有权力就必然要有责任。因此，拥有清晰的权责，合理地配置和划分权力，让责任“归位”，使监督“到位”，就十分必要。

（一）理顺企业管理中的委托代理关系。委托代理理論是在契约关系理论上发展起来的，是契约关系理论的重大发展。厘清公共企业管理人员中的委托代理关系有助于明确不同主体之间的权利义务关系和作用机制，从而有助于建立和健全问责制度。在理顺企业委托代理关系上，其核心前提是要让企业管理者成为能够以独立人格担“责”的责任主体，这就需要建立和完善现代企业制度，建立完善出资人（国资委）与董事会之间的信任托管关系，董事会与企业管理层之间的委托代理关系，董事会、监事会和企业管理层之间的相互制衡关系。理清政府职责，实现政资分开。

（二）设定问责主体。问责制的问责主体是问责行为的实施者。理论上，企业利益相关者都可以是问责主体，如国资委、企业股东、董事会、社会公共组织、企业客户等，但实际上由于与企业契约关系、利益关系等的不同，所展示的问责态度、积极性、效果等是不同的。从监督的一般规律来看，监督的有效性不仅取决于监督者与被监督者的明确职能任务定位，更要有让监督者拥有至少与被监督者的权力对等的制约权。由此来看，只有处于长期确定型契约关系中的主体才能更好地发挥问责主体的职能作用。因此，要以与企业有明确契约关系的利益相关主体作为问责主体，设定问责主体。

（三）划分问责权限。不同问责主体其问责对象、问责方式、惩戒权限等是不同的，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补，形成一个多层次、全方位、多方式的责任追究体系，从而实现政治问责、行政问责、法律问责、党纪问责、道德问责、公民问责等不同问责类型的协调统一。在划分问责权限中，问责机关与公民、社会组织的关系上，国家机关之外的公民、社会组织可以作为问责主体，但不能对问责对象直接问责，而只能通过检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意而启动问责。

（四）明确被问责者的责任承担范围和责任后果。责任承担范围上，职责范围内的一切行为及后果都要纳入问责的范畴，具体包括经营者的职务犯罪、经营不善、企业员工满意度低、顾客对企业评价差、安全生产责任事故、环境保护责任事故等。责任后果上，包括公开道歉和公开谴责、减薪和经济处罚、停职、降职和解聘等。要发挥问责手段对惩治违法违纪行为的作用，责任越大，所受处分越重。

（五）强化“硬管理”与“软管理”。“硬管理”就是要建立和健全企业各类规章制度，对各类权力岗位应负的责任做出细致的规定，明晰权责，杜绝推诿扯皮、相互推卸责任现象。“软管理”就是要积极营造良好的问责氛围，要有意识地通过员工入职教育、员工岗位培训等教育宣传手段不断灌输、培养和强化员工的责任意识，以减少责任意识淡薄与对责任的漠视现象。

主要参考文献：

[1]王淑洁.为什么要实施企业问责制[J].企业管理，2015.5.

[2]方秋生.委托代理视角下中央企业高管人员问责制研究[J].广州大学学报（社会科学版），2011.4.

[3]宋曙光，杜树坤，周玉凡.烟草行业问责制的实施困境与制度构建[J].河北学刊，2014.6.endprint